Opinia Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy- Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 1491).
Poselski projekt nowelizacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), nie został formalnie przedstawiony do zaopiniowania Naczelnej Radzie Adwokackiej dnia 18 kwietnia 2017 r. Niemniej zważywszy doniosłość tego aktu ustrojowego dla funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości, Komisja Legislacyjna Naczelnej Rady Adwokackiej dostrzega potrzebę jego zaopiniowania zważywszy, że zawarta w poselskim projekcie koncepcja zmierza do istotnego ograniczenia i osłabienia niezależności władzy sądowniczej na rzecz władzy wykonawczej. Projektowane zmiany prowadzą przede wszystkim do zwiększenia wpływu Ministra Sprawiedliwości na możliwość obsadzania stanowisk w sądach powszechnych, oraz zwiększenia uprawnień nadzoru zewnętrznego nad sądownictwem powszechnym, a także do przyznania Ministrowi Sprawiedliwości instrumentów indywidualnego oddziaływania na sędziów orzekających.
Zważywszy, że projekt aktualnie jest procedowany w ramach Sejmowej Komisji Sprawiedliwości, a jej przewodniczący oświadczył publicznie, że kierunek zmian jest w pełni akceptowany, odniesienie do propozycji poselskiego projektu wydaje się konieczne.
Niniejsza opinia odnosi się wyłącznie do projektowanych zmian w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych, tj. zmian określonych w art. 1 Projektu. Opiniujący nie zajmuje stanowiska i nie odnosi się w treści niniejszej opinii do zmian, które na mocy projektu miałyby zostać wprowadzone w innych ustawach. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie natomiast z art. 173 Konstytucji, Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Według art. 178 ust. 1 Konstytucji, Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ponadto, zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, natomiast w ust. 2 wskazano, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.
Analizując szczegółowo zawarte w Projekcie uregulowania w świetle powyżej przytoczonych zasad zawartych w Konstytucji, na uwagę zasługują w szczególności poniżej wskazane propozycje zmiana (z zachowaniem numeracji zawartej w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych):
1. art. l § 3 – zapis precyzuje zadania z zakresu ochrony prawnej, które podlegają wykonaniu przez sądy powszechne; zmiana sprowadza się w zasadzie do wskazania, że źródłem tych zadań mogą być także akty prawa międzynarodowego oraz unijnego; nowelizacja w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń;
2. art. 9aa – dodany przepis umożliwia delegację uprawnień przyznanych na mocy ustawy Ministrowi Sprawiedliwości sekretarzowi stanu lub podsekretarzowi stanu; zmianę należy ocenić jako neutralną i zasadniczo nie budzącą zastrzeżeń;
3. art. 11 § 3- wskutek projektowanej zmiany prezes sądu uzyska możliwość powołania przewodniczącego wydziału pomimo negatywnej opinii kolegium, co należy ocenić negatywnie; obowiązek zasięgnięcia opinii kolegium i uzyskania jego pozytywnej opinii pozostawał w zgodzie z art. 2 Konstytucji i stanowił czynnik pozwalający na uczestnictwo sędziów danego sądu w wyborze przewodniczącego wydziału; likwidacja wskazanego obowiązku wiązać się będzie z możliwością powołania przewodniczącego wydziału arbitralną decyzją prezesa sądu i jak wskazano na wstępie, taki kierunek zmian uznać należy za niepożądany, zmierzający w kierunku oddemokratyzowania zasad powoływania sędziów funkcyjnych i zogniskowania ich w ręku prezesa sądu, który z kolei- jak wynika z przedstawionych niżej uwag ma być nie tylko nominatem Ministra Sprawiedliwości, leci również pozostawać od Ministra w wieloaspektowej zależności;
4. art. 16b-16d – wprowadzone przepisy ustanawiają instytucję koordynatora do spraw współpracy międzynarodowej i praw człowieka w sprawach cywilnych i karnych; inicjatywa w tym zakresie zasługuje na pozytywną ocenę i może przyczynić się do usprawnienia rozpoznawania spraw, w których występuje czynnik międzynarodowy; na uwagę zasługuje jedynie fakt, że wskazane funkcje również będą mogły zostać obsadzone arbitralnie przez prezesa sądu i brak jest szczegółowej procedury ubiegania się o wskazane stanowiska; należy zatem sugerować doprecyzowanie kryteriów wyboru w celu zapewnienia przejrzystości i obiektywizmu w zakresie wyboru kandydata na stanowisko;
5. art. 22a – nowelizacja wskazanego przepisu nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z Konstytucją; uwagę zwrócić należy jedynie na dodany § 4b, który wskazuje przypadki, w których możliwe jest dokonanie przeniesienia sędziego do innego wydziału bez jego zgody – jako wyjątkowe, powinny one służyć usprawnieniu pracy sądów; proponowany katalog nie budzi w tym zakresie zastrzeżeń;
6. art. 23-25 – przepisy te wprowadzają samodzielne uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do powoływania prezesów sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych, spośród sędziów dowolnego, wybranego przez siebie sadu, bez konieczności zasięgania opinii zgromadzeń ogólnych sądu.
• wprowadzone zmiany w zakresie procedury powoływania prezesów sądów powszechnych należy ocenić jednoznacznie negatywnie; przepisy w projektowanym brzmieniu umożliwiają Ministrowi Sprawiedliwości arbitralne powoływanie prezesów wiceprezesów sądów powszechnych co narusza zasady określone wart. 173 Konstytucji i art. 178 ust. l Konstytucji; likwidacja obowiązku zasięgnięcia opinii zgromadzenia ogólnego poszczególnych sądów oraz brak związania negatywną opinia zgromadzenia dodatkowo budzi zastrzeżenia w zakresie art. 2 Konstytucji i w sposób nieuzasadniony umacnia wpływ władzy wykonawczej na władze sądownicza. a zarazem zmierza do oddemokratyzowania procedur powoływania prezesów sądów;
• dodatkowo zmianę te należy oceniać w powiązaniu z poszerzeniem uprawnień prezesów sądów powszechnych, co pogłębia jej negatywną ocenę zważywszy głębokie instytucjonalne uzależnienia prezesa sądu od Ministra Sprawiedliwości w świetle proponowanych zmian normatywnych;
7. art. 27 – w świetle proponowanego przepisu prezes i wiceprezes sądu może być odwołany przez Ministra Sprawiedliwości w toku kadencji w przypadku:
l. rażącego lub uporczywego niewywiązywania się z obowiązków służbowych;
2. gdy dalsze pełnienie funkcji z innych powodów nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości;
3. stwierdzenia szczególnie niskiej efektywności działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych;
4. złożenia rezygnacji z pełnionej funkcji.
8. zmiana pozwala na odwołanie prezesa i wiceprezesa sądu przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie uznaniowych przesłanek, podlegających dyskrecjonalnej ocenie Ministra Sprawiedliwości oraz likwiduje związanie Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie negatywną opinią Krajowej Rady Sądownictwa; w projektowanym przepisie nie przewidziano natomiast żadnych regulacji pozwalających na ustalenie, w jakich przypadkach można stwierdzić niską efektywność działań prezesa lub wiceprezesa sądu, co prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości będzie miał prawo odwołania prezesa i wiceprezesa według własnego uznania, co stoi w sprzeczności z zasadą niezależności władzy sądowniczej wynikającą z art. 173 Konstytucji oraz zasadą niezawisłości sędziów wynikającą z art. 178 ust. l Konstytucji; ponadto przepis wprowadza możliwość zawieszenia prezesa lub wiceprezesa przed uzyskaniem opinii Krajowej Rady Sadownictwa, co w świetle przytoczonych zasad konstytucyjnych także należy ocenić jednoznacznie negatywnie;
9. art. 29 § l pkt l, art. 31 § l pkt 1-zmiana poszerza zakres zadań kolegium i ocenić ją należy pozytywnie; w obecnym brzmieniu zapis wskazuje, że kolegium wyrażać miałoby opinię w ogólności o kandydatach do pełnienia funkcji w sądzie apelacyjnym i okręgowym;
10. art. 33 § 2a – zmiana zakłada konieczność powołania przewodniczącego zgromadzenia ogólnego sędziów, podczas którego wyrażana jest opinia o informacji rocznej o działalności sądów i w świetle art. 2 Konstytucji, taki kierunek zmian należy ocenić pozytywnie;
11. art. 37c -zmiana likwiduje nakaz przeprowadzenia wizytacji wydziałów co 4 lata, nie wprowadzając żadnych nowych zasad w tym zakresie; zmiana w tym zakresie powoduje nieograniczoną możliwość wizytowania wydziałów sądów, co wiąże się z ryzykiem dezorganizacji ich pracy w przypadku braku odpowiedniej koordynacji w tym zakresie; pozostawienie tego rodzaju regulacji bez wprowadzenia szczegółowych zasad przeprowadzania wizytacji należy ocenić negatywnie;
12. art. 37d- zmiana wprowadza obowiązek zasięgnięcia opinii Ministra Sprawiedliwości przy powoływaniu sędziego wizytatora w miejsce aktualnie obowiązującego obowiązku zasięgnięcia opinii kolegium sądu; ponadto, negatywna opinia Ministra Sprawiedliwości w zakresie kandydatury na sędziego wizytatora ma być dla prezesa sądu apelacyjnego wiążąca; zmiana w tym zakresie stanowiłaby kolejne osłabienie niezależności władzy sądowniczej, ustanowionej na mocy art. 173 Konstytucji, umacniając dodatkowa pozycję władzy wykonawczej i możliwość ingerencji jej przedstawicieli w ustrój sądów powszechnych; w świetle przytoczonej zasady konstytucyjnej zmianę ocenić należy negatywnie;
13. art. 37e- projektowany przepis umożliwia zwrócenie uwagi na piśmie dodatkowo o uchybienia w sprawowaniu innych czynnosc1 administracyjnych; ponadto uprawnienie do zwrócenia uwagi przyznano także w stosunku do sędziego lub asesora sądowego pełniącego funkcję przewodniczącego wydziału albo kierownika sekcji oraz wprowadzono możliwość złożenia zastrzeżenia przez osobę, której uwaga dotyczy; instytucja ta ma charakter kontroli w odniesieniu do uwagi i takie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie w ustanowionej wart. 176 ust. 1 Konstytucji zasady, zgodnie z którą postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne;
14. art. 37g – projektowany przepis poszerza zakres zewnętrznego nadzoru administracyjnego Ministra Sprawiedliwości przyznając mu prawo do oceny informacji o rocznej działalności sądów, oraz możliwość zarządzenia przeprowadzenia lustracji i lustracji nadzorczej przez służbę nadzoru; zmiana dotychczasowego obowiązku analizy informacji o rocznej działalności sadów na ich ocenę to kolejny wyraz umocnienia wpływu władzy wykonawczej na ustrój sądów powszechnych w Projekcie i budzi wątpliwość w świetle art. 173 Konstytucji; brak jest bowiem uzasadnienia dla przyznania Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do oceny działalności sądów w świetle zasady niezależności władzy sądowniczej; projektowaną zmianę ocenić należy w związku z tym negatywnie;
15. art. 37ga – dodany przepis przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zwrócenia uwagi na piśmie w razie stwierdzenia uchybienia prezesowi lub wiceprezesowi sądu apelacyjnego oraz wprowadza analogiczną do proponowanej w art. 37d procedurę możliwości zgłoszenia zastrzeżenia przez osobę, której uwaga dotyczy; zmianę należy oceniać neutralnie, bowiem uzupełnia ona jedynie katalog podmiotów, w stosunku do których możliwe jest wniesienie zastrzeżenia, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 176 ust. 1 Konstytucji; brak jest natomiast uzasadnienia dla obniżenia dodatku funkcyjnego w związku ze zwróceniem uwagi przez Ministra Sprawiedliwości; tego rodzaju sankcję należy uznać za nieuzasadnioną możliwość wywierania nacisku na prezesów i wiceprezesów sądów apelacyjnych, co budzi zastrzeżenie w świetle art. 173 Konstytucji oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji;
16. art. 37h – nowelizacja wprowadza dodatkowo obowiązek sporządzenia informacji o rocznej działalności sądów przez prezesów sądów okręgowych i rejonowych, analogicznie do obecnego obowiązku sporządzenia takiej informacji przez prezesów sądów apelacyjnych oraz precyzuje zasady dokonywania ocen informacji rocznych o działalności sądów przez Ministra Sprawiedliwości oraz wprowadza możliwość składania zastrzeżenia przez prezesów poszczególnych sądów; należy wskazać, że za wyjątkiem zastrzeżeń złożonych przez prezesów sądów apelacyjnych, instancją odwoławczą właściwą do ich rozpatrzenia jest Minister Sprawiedliwości, co także umacnia jego kompetencje w zakresie nadzoru nad działalnością sądów powszechnych, co osłabia niezależność władzy sądowniczej na rzecz władzy wykonawczej, a w związku z tym budzi wątpliwości co do zgodności z art. 173 Konstytucji; a projektowanym przepisie dodatkowo wprowadzono możliwość obniżenia dodatku funkcyjnego, analogicznie do regulacji zawartej w art. 37ga i regulowania jego wysokości w zależności od uzyskiwanych ocen; ponownie wskazać należy, że takie rozwiązanie stanowi nieuzasadnioną możliwość wywierania nacisku na prezesów sądów i budzi ono wątpliwości co do zgodności z art. 173 Konstytucji oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji, w związku z czym należy je ocenić negatywnie;
17. art. 40 – projektowana zmiana wprowadza możliwość wniesienia odwołania od postanowienia o wytknięciu uchybienia do Sądu Najwyższego, co w świetle art. 176 ust. 1 Konstytucji ocenić należy pozytywnie;
18. art. 41 – projektowana zmiana w sposób bardziej szczegółowy określa elementy regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych i zmiana w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń; wątpliwości budzi natomiast dodany §la, który umożliwia Ministrowi Sprawiedliwości modyfikowanie regulaminów wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych, co może doprowadzić do sytuacji, w której sądy na poszczególnych obszarach będą funkcjonowały w odmienny sposób; takie rozwiązanie budzi wątpliwości w świetle art. 176 ust. 2 Konstytucji;
19. art. 47 – zmiana wskazanego przepisu sprowadza się do zmiany możliwości wyznaczenia dodatkowych sędziów i asesorów sądowych do sprawy na możliwość zarządzenia ich przydziału, natomiast poszczególni sędziowie lub asesorzy w konsekwencji zostaną przydzieleni według ogólnych zasad przydziału spraw; zmiana w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń;
20. art. 47a-47b- dodane przepisy wprowadzają szczegółowe zasady przydziału spraw sędziom i asesorom sądowym i sprowadzają się do ustalenia zasady równomiernego rozłożenia obciążenia; dodatkowo wprowadzone zmiany wprowadzają zasadę niezmienności składu sędziowskiego, ustanawiając jedynie wyjątkowe sytuacje, w której może nastąpić zmiana składu orzekającego; zmiany w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń;
21. art. 47c – nowy przepis przyznaje przewodniczącemu składu możliwość zweryfikowania danych osobowych osób obecnych w miejscu przeprowadzania czynności sądowej; brzmienie przepisu wskazuje na fakt, iż miałoby to dotyczyć nie tylko jej uczestników, ale także publiczność; przepis ten nie budzi zastrzeżeń;
22. art. 51a-51b -dodane przepisy dodane przepisy odnoszą regulują zasady stosowania prawa obcego przez sądy powszechne, a projektowane regulacje w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń;
23. art. 53c – dodany przepis określa zasady udostępnienia akt postępowań sądowych upoważnionym podmiotom i wskazuje na możliwość zażądania dostępu do akt przez Ministra Sprawiedliwości w sprawach wymagających stosowania prawa obcego;
24. art. 57a § 7, art. 57b § 6- zmiany we wskazanych przepisach dotyczą dokumentacji składanej przez kandydatów na stanowiska sędziowskie i nie budzą zastrzeżeń;
25. art. 64 – nowelizacja zmienia kryteria warunkujące możliwość powołania na stanowisko sędziego sądu apelacyjnego wprowadzając ogólne kryterium l0-letniego stażu na stanowisku sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawego, notariusza oraz prezesa, wiceprezesa lub radcy prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa; Konstytucyjne gwarancje sprawiedliwego orzekania (art. 45 ust. l) wymagają wypracowania czytelnych kryteriów awansowych. Dowolność Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie jest nie do pogodzenia z wzorcem konstytucyjnym;
26. art. 69 – zmieniony przepis przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości możliwość decydowania w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego, który oświadczył, że pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego nie chce przechodzić w stan spoczynku; brak jest uzasadnienia dla obowiązku uzyskania zgody na pełnienie funkcji i zmiana w tym zakresie stanowi kolejne, nieuzasadnione wzmocnienie pozycji władzy wykonawczej w stosunku do władzy sądowniczej, co w świetle zasady niezależności władzy sądowniczej oraz niezawisłości sędziów należy ocenić negatywnie;
27. art. 71a – przepisy wprowadzają procedurę postępowania w przypadku choroby sędziego, który wskutek stanu zdrowia nie mógł pełnić swoich obowiązków; zmiana budzi zastrzeżenie jedynie w zakresie, w którym przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do udzielenia sędziemu urlopu rehabilitacyjnego w przypadku orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS niezdolności do pracy o charakterze nietrwałym oraz uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do kierowania sędziego przebywającego na urlopie rehabilitacyjnym na dalsze badania w trakcie trwania tego urlopu; nadto negatywnie należy ocenić przyznane Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do ustalenia listy lekarzy orzeczników uprawnionych do badania stanu zdrowia sędziów zgodnie z proponowaną procedurą oraz każdorazowe wskazywanie przez Ministra Sprawiedliwości lekarza orzecznika, który winien przeprowadzić badania sędziów zgodnie z projektowaną procedurą; wątpliwości budzą także sankcje związane z niepoddaniem się obowiązkowi opisanych badań, w tym możliwość pociągnięcia sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej;
28. art. 77-78- projektowane zmiany umożliwiają delegację sędziego do pełnienia funkcji w Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej lub urzędu obsługującego ministra spraw zagranicznych na dotychczasowych zasadach, a regulacje w tym zakresie zasadniczo nie budzą zastrzeżeń;
29. art. 82a, art. 83 -zmiany odnoszą się do urlopu i nieobecności sędziego w związku ze szkoleniem, a projektowane regulacje nie budzą zastrzeżeń;
30. art. 87-88- projektowana zmiana wprowadza poszerzony obowiązek informowania o stanie majątkowym sędziego w oświadczeniu o stanie majątkowym; obowiązki te wydają wątpliwe w zakresie celu regulacji oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
31. uchylenie rozdziału 2a -zmianę we wskazanym zakresie należy ocenić negatywnie; przepisy, które docelowo miałyby zostać usunięte określają zasady oceny i planowania rozwoju sędziego;
32. art.175d-175g – dodane przepisy pozwalają Ministrowi Sprawiedliwości na przyznanie Skarbowi Państwa uprawnień wynikających z autorskich praw majątkowych do programu komputerowego obsługującego sądowe systemy informatyczne za wynagrodzeniem określonym przez biegłego; tego rodzaju uprawnienie wydaje się w sposób nieuzasadniony naruszać zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. l Konstytucji;
Wnioski:
Przedstawione w projekcie poselskim propozycje zmian normatywnych należy całościowo ocenić jednoznacznie negatywnie. Choć część poszczególnych jednostkowych zmian poszczególnych przepisów zaproponowanych w Projekcie nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, to jednak całościowa analiza Projektu prowadzi do konieczności uznania go za naruszającego fundamentalne zasady konstytucyjne, których celem jest zagwarantowanie odrębności i niezależności władzy ·sądowniczej oraz niezawisłości sędziów ją sprawujących.
Wątpliwości co do zgodności proponowanych zmian z Konstytucją oraz negatywny wpływ proponowanych zmian na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, dodatkowo pogłębia spojrzenie całościowe na tle dotychczas przeprowadzonych i aktualnie procedowanych zmian dotyczących sądownictwa powszechnego i Trybunału Konstytucyjnego. Kierunek tych zmian zmierza bowiem do wyeliminowania niezależności trzeciej władzy do pozostałych.
Łączna analiza kompetencji, które miałby uzyskać Minister Sprawiedliwości na podstawie projektowanych zmian prowadzi bowiem do wniosku, że wskutek ich uchwalenia Minister uzyskać ma realne instrumenty wywierania wpływu zarówno na sposób funkcjonowania sądów powszechnych i pośrednio – instrumentów nacisku na rozpoznawane sprawy przez poszczególne składy orzekające. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelna Rada Adwokacka ocenia poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw negatywnie.
prof. zw. dr hab. Maciej Gutowski
Przewodniczący Komisji Legislacyjnej NRA
