Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oddalił wniesione przez Słowację i Węgry skargi przeciwko tymczasowemu mechanizmowi obowiązkowej relokacji osób ubiegających się o azyl. Mechanizm ten skutecznie i w sposób proporcjonalny przyczynia się do sprostania przez Grecję i Włochy kryzysowi migracyjnemu z 2015 r.
W odpowiedzi na kryzys migracyjny, który dotknął Europę w lecie 2015 r., Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję[1] w celu udzielenia pomocy Włochom i Grecji w sprostaniu masowemu napływowi migrantów.
Decyzja ta przewiduje relokację 120 000 osób, które w oczywisty sposób wymagają ochrony międzynarodowej z tych dwóch państw członkowskich w okresie dwóch lat. Zaskarżona decyzja została przyjęta na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, który stanowi: „[w] przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.
Słowacja i Węgry, które – tak samo jak Republika Czeska i Rumunia – głosowały w Radzie przeciwko przyjęciu tej decyzji[2], wniosły do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie jej nieważności, podnosząc, po pierwsze, zarzuty, które mają na celu wykazanie, że postępowanie w sprawie przyjęcia tej decyzji było obarczone wadami proceduralnymi lub związanymi w wyborem nieodpowiedniej podstawy prawnej, a po drugie, że decyzja ta nie pozwala na podjęcie skutecznych działań w odpowiedzi na kryzys migracyjny, ani też nie jest konieczna do osiągnięcia tego celu.
W toku postępowania przed Trybunałem Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Słowacji i Węgier, a Belgia, Niemcy, Grecja, Francja, Włochy, Luksemburg, Szwecja i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
Dzisiejszym wyrokiem Trybunał oddalił skargi Słowacji i Węgier w całości.
W pierwszej kolejności Trybunał odrzucił argument, zgodnie z którym zaskarżona decyzja powinna była zostać przyjęta w ramach procedury ustawodawczej[3] ze względu na to, że art. 78 ust. 3 TFUE ustanawia wymóg konsultacji z Parlamentem Europejskim w przypadku, gdy dany środek przyjmowany jest na podstawie tego postanowienia.
W tym względzie Trybunał stwierdził, że procedura ustawodawcza znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w traktacie. Tymczasem art. 78 ust. 3 TFUE nie czyni żadnego wyraźnego odesłania do procedury ustawodawczej, wobec czego zaskarżona decyzja mogła zostać przyjęta w ramach procedury nieustawodawczej i w konsekwencji stanowi akt nieustawodawczy.
W tym samym kontekście Trybunał orzekł, że art. 78 ust. 3 TFUE pozwala instytucjom Unii na podejmowanie wszelkich środków tymczasowych, które będą umożliwiać szybką i skuteczną reakcję na nadzwyczajną sytuację charakteryzującą się nagłym napływem wysiedleńców. Środki takie mogą również wprowadzać odstępstwa od przepisów aktów ustawodawczych, pod warunkiem jednak, że zakres tych odstępstw będzie ściśle określony zarówno pod względem przedmiotowym, jak i czasowym, zaś ani celem ani skutkiem tych środków nie będzie trwałe zastąpienie lub zmiana owych aktów. Powyższe wymogi zostały spełnione w niniejszej sprawie.
Trybunał uściślił również, że skoro zaskarżona decyzja jest aktem nieustawodawczym, to jej przyjęcie nie podlega wymogom związanym z udziałem parlamentów krajowych oraz jawnością dyskusji i głosowania w Radzie (wymogi te mają zastosowanie wyłącznie do aktów ustawodawczych).
Następnie Trybunał zauważył, że czasowy zakres stosowania zaskarżonej decyzji (obejmujący okres od dnia 25 września 2015 r. do dnia 26 września 2017 r.) został precyzyjnie określony, w związku z czym nie można podawać w wątpliwość jej tymczasowego charakteru.
Trybunał stwierdził też, że konkluzje Rady Europejskiej przyjęte w dniach 25 i 26 czerwca 2015 r., zgodnie z którymi państwa członkowskie powinny zdecydować „w drodze konsensusu” o podziale osób, które w sposób oczywisty wymagają ochrony międzynarodowej, „z odzwierciedleniem specyficznych sytuacji państw członkowskich” nie stały na przeszkodzie przyjęciu zaskarżonej decyzji.
Konkluzje te odnoszą się bowiem do innego projektu relokacji, mającego na celu – w odpowiedzi na napływ migrantów stwierdzony w pierwszych sześciu miesiącach 2015 r. – podział 40 000 osób pomiędzy państwa członkowskie.
Projektu tego dotyczyła decyzja 2015/1523[4], a nie rozpatrywana decyzja.
Trybunał dodał, że Rada Europejska w żadnym wypadku nie może zmieniać reguł głosowania ustanowionych w traktatach.
Trybunał orzekł ponadto, że chociaż pierwotny wniosek Komisji w sprawie przedmiotowej decyzji został istotnie zmieniony, głównie w celu uwzględnienia wniosku Węgier o skreślenie ich z wykazu państw członkowskich korzystających z mechanizmu relokacji[5] oraz w celu zmiany ich statusu na państwo członkowskie relokacji, Parlament Europejski został należycie poinformowany o tych zmianach przed przyjęciem rezolucji z dnia 17 września 2015 r., dzięki czemu owe zmiany mogły zostać uwzględnione w tej rezolucji.
W tym względzie Trybunał podkreślił, że pozostałe zmiany wprowadzone do pierwotnego wniosku Komisji nie dotyczyły samej jego istoty.
Trybunał stwierdził również, że Rada nie była zobligowana do przyjęcia zaskarżonej decyzji, stanowiąc jednomyślnie, mimo że poprzez przyjęcie wspomnianych wyżej zmian odeszła od tekstu pierwotnego wniosku Komisji. Trybunał uznał bowiem, że zmieniony wniosek został zaakceptowany przez Komisję za pośrednictwem dwóch jej członków, którzy zostali do tego należycie upoważnieni przez kolegium komisarzy.
Trybunał orzekł następnie, że mechanizm relokacji przewidziany w zaskarżonej decyzji nie stanowi środka, który jest oczywiście niewłaściwy do realizacji jej celu, którym jest udzielenie wsparcia Grecji i Włochom, aby mogły one poradzić sobie z kryzysem migracyjnym, jakiego doświadczyły w 2015 r. W tym względzie Trybunał zauważył, że ważność decyzji nie może zależeć od późniejszych ocen jej skuteczności. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca Unii jest zmuszony do oszacowania przyszłych skutków wydawanej regulacji, jego ocenę można podważyć tylko wtedy, gdy w świetle informacji, którymi dysponował w chwili wydawania danej regulacji, okaże się ona w oczywisty sposób błędna.
W rozpatrywanej sprawie jest jednak inaczej, gdyż Rada przeprowadziła, na podstawie szczegółowej oceny danych statystycznych, którymi wówczas dysponowała, analizę potencjalnego wpływu środka na rozpatrywaną sytuację nadzwyczajną.
Trybunał zauważył w szczególności w tym kontekście, że niską liczbę relokacji przeprowadzonych do dnia dzisiejszego na podstawie zaskarżonej decyzji można wytłumaczyć wieloma czynnikami, których Rada nie mogła przewidzieć w chwili przyjmowania tej decyzji, między innymi brakiem współpracy ze strony niektórych państw członkowskich.
Trybunał stwierdził wreszcie, że Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że cel realizowany przez zaskarżoną decyzję nie mógł zostać osiągnięty przy zastosowaniu mniej restrykcyjnych środków.
Zdaniem Trybunału Rada nie wykroczyła poza przysługujący jej szeroki margines uznania, uznając, że mechanizm ustanowiony decyzją 2015/1523, przewidujący relokację, na zadzie dobrowolności, 40 000 osób, był niewystarczający w świetle bezprecedensowego napływu migrantów, który miał miejsce w lipcu i sierpniu 2015 r.
[1] Decyzja Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 248, s. 80).
[2] Finlandia wstrzymała się od głosu, a pozostałe państwa członkowskie głosowały za przyjęciem decyzji.
[3] Chodzi o zwykłą procedurę ustawodawczą i specjalną procedurę ustawodawczą, ustanowione w art. 289 TFUE
[4] Decyzja Rady z dnia 14 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (Dz.U. 2015, L 239, s. 146).
[5] Węgry twierdzą, że sprzeciwiły się zakwalifikowaniu ich jako państwa członkowskiego będącego beneficjentem mechanizmu relokacji, aby uniknąć postrzegania ich jako państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosków o udzielenie azylu, które powinny były zostać złożone w państwie członkowskim, poprzez które migranci rzeczywiście przybyli na terytorium Unii.
