(rozszerzona wersja wypowiedzi dla dziennika „Rzeczpospolita” z dn. 25 lutego 2025 r.)
Od zeszłego roku w ramach Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury działa Zespół problemowy ds. ustroju Prokuratury. Przewodniczy mu dr hab. Karolina Kremens, która naukowo zajmuje się Prokuraturą i zagadnieniami postępowania przygotowawczego, posiadająca także zawodowe doświadczenie prokuratorskie z przeszłości. Ponadto w jego skład wchodzą wszyscy prokuratorzy powołani do Komisji, a także wspomagają nas inni jej członkowie. Od pewnego czasu staramy się także koordynować i omawiać nasze zamierzenia z Komisją Kodyfikacyjną Prawa Karnego, gdyż jej prace w niektórych obszarach, np. kształtu postępowania przygotowawczego, będą spotykać się z naszymi działaniami. Skład osobowy Zespołu jest wskazany na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości w zakładce dotyczącej działalności komisji kodyfikacyjnych.
Ostatnio rozpoczęliśmy też konsultacje na spotkaniach plenarnych Komisji. Z tym, że całościowy projekt nie jest jeszcze gotowy. Przed nami choćby prace nad przepisami o samorządzie prokuratorskim, jego kształcie i zadaniach. Na pewno pójdziemy tu w kierunku nadania mu realnego znaczenia.
Chcielibyśmy dotrzymać sygnalizowanego terminu zakończenia przez nas prac, do końca pierwszej połowy tego roku. W dniach 20-21 marca odbędzie się na Uniwersytecie Warszawskim również konferencja – dostępna dla wszystkich zainteresowanych także w formule online – której tematem będą właśnie prace nad projektem, czy szerzej reformą Prokuratury, z udziałem m.in. członków Komisji Kodyfikacyjnej. Jej celem jest zaprezentowanie założeń projektu jeszcze w jego wstępnej formie, tak aby zachować transparentność naszych działań, jak i usłyszeć szerzej głos środowiska prokuratorskiego. Oczekiwania wobec projektu ustawy są bardzo duże, a poglądy na funkcjonowanie Prokuratury niekiedy sprzeczne. Mamy świadomość, że istnieje pewne zniecierpliwienie w środowisku prokuratorskim brakiem dostępu do głębszej informacji. Proszę jednak mieć na względzie, że nie zajmujemy się wypiekiem chleba na każdy poranek, lecz staramy się skonstruować trudną ustawę, która – miejmy nadzieję – na przyszłość stworzy fundamenty pod budowę nowej, inaczej działającej instytucji. Tak, aby mogła sprostać oczekiwaniom, które Państwo przed nią stawia. Nie kopiujemy ustawy z 1985 r., dodając tylko pewne zmiany, jak to zrobili twórcy Prawa o prokuraturze z 2016 r. To wymaga czasu i jest poprzedzone wieloma, czasem burzliwymi, dyskusjami. Nie tylko nad kierunkiem konkretnych rozwiązań, ale czasem nawet nad użyciem pojedynczego słowa.
To praca zespołowa, w grupie osób o mocnych przekonaniach i osobowościach, a nie indywidualna, a więc zupełnie inna. Zatem choćby ja sam muszę chodzić na kompromisy, gdzie indziej skutecznie przekonywać do moich pomysłów, a w innych kwestiach zostać trafnie skłonionym do innych rozwiązań, niż kiedyś sobie wymyśliłem.
Oczywiście, punktem wyjścia do pracy są pomysły zawarte projekcie mojego autorstwa oraz w projekcie Stowarzyszenia Lex SuperR Omnia, obu opublikowanych w 2023 r. Ale to nie tak, że wzięliśmy jeden lub drugi projekt i go cyzelujemy. Pracujemy od zera, czerpiąc jedynie z nich inspirację, czasem niektóre rozwiązania.
Wiadomo, że nie ma tu miejsca na szerokie rozważania nad szczegółami projektu. Niuansów jest mnóstwo. Wyeksponuję parę rzeczy, które prawdopodobnie zaproponujemy, choć wiele już jest znanych. Rzecz pozornie niewielka, ale zależy mi na tym, by ustawa nosiła miano Prawa o ustroju Prokuratury Rzeczpospolitej Polskiej, podkreślając rangę instytucji oraz jej służebność wobec państwa i społeczeństwa, a nie partii politycznych. Staram się do tego przekonywać.
Dalej chcielibyśmy, za akceptacją Komisji Prawa Karnego, nadać impuls do stopniowego przesuwania się Prokuratury w kierunku oskarżycielskim, z pozostawieniem funkcji śledczej tylko w sprawach poważnych. To wymaga też długofalowego myślenia o reformie Policji, co jest odrębnym tematem. Uznaliśmy, że dobrze wyszkolona Policja może samodzielnie prowadzić dochodzenia. Prokurator jako wyspecjalizowany prawnik winien skupić się na reprezentowaniu interesu państwa przed sądami i na zaangażowaniu w śledztwa.
Priorytetem jest samodzielność Prokuratury, także budżetowa oraz bardzo duża niezależność indywidualna prokuratorów. Przykładowo, to prokurator, który prowadzi sprawę, będzie samodzielnie ustalał wnioski co do sankcji karnych wobec oskarżonego, które zgłosi przed sądem i ponosił odpowiedzialność za ich prawidłowość. Będzie mógł także „reprezentować” swoją sprawę aż do szczebla Sądu Najwyższego. Sprawa w ogóle ma „podążać” za prokuratorem, nawet jeśli zmieni on miejsce pracy, jeżeli nie zaszkodzi to jej biegowi. Kształtujemy mechanizmy utrudniające odbierania śledztw prokuratorom pod byle pretekstem, jest to jeden z nich. Dążymy do zniesienia większości form nadzoru, choć musimy pozostawić ograniczone elementy kontroli pracy prokuratorów i jednostek Prokuratury. To również wymaga częściowej koordynacji z ustawą karnoprocesową.
Prokurator Generalny mógłby być wybierany na 6-letnią, niepowtarzalną kadencję, wyłącznie spośród czynnych prokuratorów z co najmniej 20-letnim stażem, przez Sejm za zgodą Senatu. Trzech wyłonionych kandydatów przedstawi Krajowa Rada Prokuratury. Zaś „kandydatów na kandydatów” będzie mogła zgłosić grupa co najmniej 100 prokuratorów. Oczywiście, dotyczyłoby to zapewne dopiero kolejnego Prokuratora Generalnego, gdyż wcześniejszy wybrany zostanie prawdopodobnie już na podstawie i w trybie tzw. ustawy pomostowej przygotowywanej obecnie przez rząd. Dyskutujemy, czy Prokuratora Generalnego będzie można odwołać – choć kwalifikowaną większością głosów – z powodu sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu. Osobiście, jestem przeciwnikiem takiego rozwiązania. Szefowie prokuratur okręgowych i rejonowych byliby zaś powoływani na 4-letnie kadencje, z możliwością jednorazowego powtórzenia.
Zmodyfikowany miałby zostać pion zwalczania przestępczości zorganizowanej, nadal scentralizowany, ale prawdopodobnie przekształcony w Departament Bezpieczeństwa Państwa, skupiający się na walce z przestępczością krytyczną, do której zaliczają się tylko niektóre zorganizowane grupy.
Po dyskusjach wewnętrznych będziemy starać się przekonać do spłaszczenia struktury Prokuratury poprzez likwidację prokuratur regionalnych. Prokuratury regionalne pełnią dużą rolę nadzorczą, którą my w projekcie znacznie ograniczamy. A z kolei w zakresie prowadzenia śledztw ich uprawnienia są zasadniczo takie same jak prokuratur okręgowych. Przy jednoczesnym wprowadzaniu jednolitego statusu prokuratorów (o czym niżej), ale i bez tego, sens istnienia prokuratur regionalnych będzie mocno wątpliwy. Jeśli dojdzie do spłaszczenia bez jednolitego statusu prokuratorskiego, to dotychczasowy system stawek wynagrodzenia, jak podejrzewam, nie zmieni się, choć rozszerzy nieco perspektywy finansowe dla dzisiejszych prokuratorów z „okręgów”. Na stole leży też wariant likwidacji prokuratur rejonowych, z przekształceniem ich w wydziały zamiejscowe prokuratur okręgowych. Jednakże zniesienie 11 prokuratur regionalnych będzie raczej prostsze organizacyjnie.
Prawdopodobnie zaproponujemy zniesienie pionu prokuratorskiego w Instytucie Pamięci Narodowej. Pomiędzy prokuraturami rejonowymi i okręgowymi winien istnieć w miarę sprecyzowany podział zadań, zwłaszcza śledczych. Proponujemy także reorganizację mniejszych prokuratur rejonowych, liczących po kilku prokuratorów. Tak, aby usprawnić ich pracę i podział zadań czy specjalizację prokuratorów. Chodzi jednak jedynie o ich zarządcze włączenie w większe jednostki rejonowe, a nie o wycofania Prokuratury z takich niewielkich miast.
Projektujemy wprowadzenie jednolitego statusu prokuratora, a więc także co najmniej częściowego uwolnienia stawek awansu finansowego dla prokuratorów niższych szczebli. Wszyscy posiadalibyśmy jeden, taki sam tytuł „prokuratora”, z wyznaczonym miejscem służbowym pracy, z którego co do zasady nie moglibyśmy być usuwani czy przenoszeni bez naszej zgody. To już nie awans do wyższej jednostki będzie w głównej mierze decydować o wysokości wynagrodzenia, lecz staż pracy i brak dyscyplinarnych „wpadek”. Za pracę na wyższych szczeblach w jej okresie powinien zaś przysługiwać dodatek służbowy. Zdajemy jednak sobie sprawę, że jest to rozwiązanie trudne do wprowadzenia bez ujednolicenia statusu sędziów sądów powszechnych, Pozostajemy więc w ścisłym dialogu ze środowiskiem sędziowskim, aby zmiany w tym zakresie miały charakter równoległy i komplementarny. Nie chciałbym w tym momencie przesądzać, jaki ostatecznie kształt przyjmie projekt w tym zakresie. Dyskusja na ten temat tak w samej Komisji jak i w środowisku jeszcze przed nami. Spore zmiany nastąpią w zakresie zyskania uprawnień do stanu spoczynku, aby ograniczyć nadużycia na tym polu. Zdajemy sobie wszyscy sprawę, że kwestia wynagrodzeń prokuratorów w ogóle budzi duże emocje w środowisku. Nie przeszliśmy jednak jeszcze też do etapu konstruowania przepisów przejściowych i prowadzających.
Rozbudowie i doprecyzowaniu ulegną przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej i służbowej. Przeważa obecnie koncepcja przywrócenia dwuinstancyjnego sądownictwa prokuratorskiego, a Sąd Najwyższy miałby stać się wyłącznie sądem kasacyjnym. Dyskutowaną opcją jest zobligowanie sędziów dyscyplinarnych do skupienia sił na działalności orzeczniczej. Wprowadzamy też inne mechanizmy przyspieszenia rozpoznawania „dyscyplinarek”. Trzeba wreszcie skonstruować przepisy regulujące działalność prokuratorów w czasie wojny i w stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym i klęski żywiołowej), gdyż ewidentnie ich brakuje. Status pionu wojskowego Prokuratury w okresie pokoju prawdopodobnie pozostanie bez zmian.
Podkreślam, że z naszej Komisji wyjdzie projekt zgodny z duchem czasu. Będzie on z pewnością przedmiotem licznych wypowiedzi, krytyk, prac w rządzie i w parlamencie. Zatem zaproponujemy taki kształt ustawy, jaki kolegialnie uznamy za właściwy, lecz niczego nie przesądzamy. Decyzje prawodawcze będą należeć do polityków.
Obawiam się jedynie, aby projekt – który oczywiście może wymagać poprawek – nie został w toku dalszych prac zdekomponowany, tracąc ducha tworzenia nowej Prokuratury o innej filozofii. Mam jednak głęboką nadzieję, że w przeciągu 2026 r. nowoczesna ustawa wejdzie w życie. Właśnie dlatego biorę udział w pracach Komisji.
dr Michał Gabriel-Węglowski
