Justitias Vestras Iudicabo/Osądzę waszą sprawiedliwość
Psalm 75

Była posłanka (odnotujmy dla porządku, choć trudno w to uwierzyć, także dr hab. nauk prawnych) Krystyna Pawłowicz celuje w obrażaniu ludzi i zachowaniu na granicy dobrego smaku. W tym miejscu jednak nie zamierzam jednak zajmować się niewykonalnym zadaniem prostowania jej manier, chciałbym za to kilka słów poświęcić poglądom, które głosi publicznie na temat prawa, Unii Europejskiej i miejsca Polski w Europie.

Nie mają one wiele wspólnego z prawdą, manipulują informacjami, a często wynikają z pozostających poza racjonalnym wyjaśnieniem fobii i kompleksów osoby je wypowiadającej. Nic mam też żadnych złudzeń, że Pani Pawłowicz pochyli się choćby przez moment nad inną wizją rzeczywistości niż ta której jest wyznawczynią. W innych czasach na tej konstatacji i prostym wzruszeniu ramion można byłoby poprzestać, ale za chwilkę stan ducha i prawniczej wiedzy Pani Pawłowicz znajdzie pole do popisu w … “niby Trybunale Konstytucyjnym”.

Unia jako powstające państwo?

Na początek zaczynamy spokojnie. Wśród ulubionych żelaznych bajek o Unii, w jakie wierzy Pani Pawłowicz, jest ta zgodnie z którą UE nie jest organizacją międzynarodową, lecz formą organizującej się państwowości, „tworem (!) in statu nascendi”, dlatego przystąpienie do niej na podstawie polskiej Konstytucji nie było możliwe. Na tej bajce oparta jest następnie cała krytyka UE. Nieprzypadkowo nazywam taką wizję bajką. Jest ona bowiem oparta na obrazie Unii, który niewiele ma wspólnego z rzeczywistością.

Na pewno UE nie jest organizacją międzynarodową, do której można by przystąpić w trybie art. 89 ust. 1 pkt 3 polskiej Konstytucji, tj. wyrażając zgodę na ratyfikację umowy akcesyjnej w drodze ustawy zwykłej. Dlatego konstytucja przewiduje przepis szczególny – art. 90 ust. 1. Prawdą jest, że przepis ten posługuje się terminem „organizacja międzynarodowa” i „organ międzynarodowy” bez wyraźnego wskazania, o jaką organizację (organ) chodzi. Art. 90 ust. 1 Konstytucji nawiązuje do pewnych istniejących wzorców konstytucyjnych, m.in. w Belgii, Danii, Hiszpanii, Holandii, Luksemburgu, oraz odpowiada technice legislacyjnej, zgodnie z którą w konstytucji należy posługiwać się pojęciami ogólnymi, a nie nazwami własnymi (choć istnieją konstytucje – np. Niemiec – które wprost wymieniają UE jako organizację w rozumieniu art. 90). Formuła przyjęta w Konstytucji RP traktująca o „organizacjach międzynarodowych lub organach międzynarodowych” ma także swoje zalety: lepiej odpowiada złożoności struktur, na rzecz których można dokonać przekazania kompetencji organów państwowych. Ponadto zakres podmiotowy art. 90 ust. 1 konstytucji musi być ustalany w świetle konsekwencji, jakie wynikają dla krajowego systemu prawa z faktu przekazania kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach – art. 91 ust. 3. Z połączenia tych dwóch przepisów wynika, że chodzi o instytucje integracyjne, ponadnarodowe, które – na mocy umów międzynarodowych je konstytuujących – korzystają z autonomicznych kompetencji w zakresie stanowienia prawa. UE na pewno warunek ten spełnia. Podkreślić należy, że daną organizację lub organ musi łączyć z Polską wspólny system wartości uniwersalnych, takich jak demokratyczny ustrój czy przestrzeganie praw człowieka. Polska nie może więc przekazać kompetencji organizacji, której działalność godziłaby w konstytucyjną zasadę państwa prawnego. W końcu traktat z Maastricht ani nie nazywa UE państwem, ani nie przewiduje, że jej ewolucja ma przebiegać w stronę „organizującej się państwowości”. Nie przyjęto także propozycji, aby za jeden z celów UE uznać utworzenie państwa federalnego. Traktaty mówią za to „o tworzeniu podstaw coraz ściślejszej unii (związku) pomiędzy narodami Europy” (an ever closer Union among the peoples of Europe). TUE ma stanowić nowy etap w procesie realizacji takiego związku (unii).

Polska jako … „stan” lub „region”?

To jednak dopiero początek poznawania bajkowego świata pani Pawłowicz. Jej zdaniem po wejściu do UE Polska stała się „stanem”, „samorządem” lub „zespołem euroregionów”. Są to twierdzenia bezpodstawne i rysujące fałszywy obraz roli państw w UE, niezależnie od tego że nie wiadomo dokładnie co każdy z nich oznacza zdaniem Pawłowicz. Przemilczają bowiem argumenty przemawiające przeciwko twierdzeniu, że UE jest, lub dąży do, bycia państwem, quasi-państwem, federacją, które pozostawiałyby państwom członkowskim niewiele suwerenności i redukowały je do roli regionów, samorządów etc.

Po pierwsze, widoczne jest stałe dążenie do wzmocnienia roli państw jako podmiotów konstytuujących UE. Traktat z Maastricht wprowadził zasady: kompetencji powierzonych, subsydiarności, proporcjonalności jako porządkujących system. Traktat z Lizbony dodał nakaz poszanowania przez UE tradycji konstytucyjnych państw członkowskich.
Po drugie, granice kompetencji nadanych UE (a wcześniej Wspólnotom) są dokładnie delimitowane i oznaczane. Przewiduje się, że w większości działalność Unii ma charakter uzupełniający i wspomagający polityki państw członkowskich, a nie wypierający kompetencje państw. Większość kompetencji UE ma charakter równoległych (concurrent), które współistnieją obok kompetencji państw członkowskich. Tylko nieliczne kompetencje przekazane UE mają charakter wyłącznych, wykluczających kompetencję krajową.
Po trzecie, TUE wprost podkreśla, że UE szanuje krajowe tożsamości swoich państw członkowskich.
Po czwarte, obywatelstwo Unii stwierdza z jednej strony, że „każda osoba będąca obywatelem państwa członkowskiego jest obywatelem Unii” (ustępstwo na rzecz ekspansji prawa unijnego), ale z drugiej strony podkreśla, że „obywatelstwo Unii ma uzupełniać, a nie zastąpić obywatelstwa krajowego” (ustępstwo na rzecz zwolenników zachowawczych w procesie integracji, skoro na pierwszym planie jest obywatelstwo krajowe). Suwerenny charakter państw podkreśla nadto fakt, że traktaty są umowami międzynarodowymi zawieranymi dobrowolnie przez niezawisłe państwa. Podlegają one zatwierdzeniu zgodnie z krajowymi wymogami konstytucyjnymi.
Po piąte, UE nie posiada tzw. kompetenz – kompetenz, tzn. nie jest sama dla siebie źródłem kompetencji, nie kreuje ich. Zgodnie z traktatową zasadą kompetencji powierzonych każdorazowo kompetencje muszą być jej przyznane na podstawie zgodnej woli państw wyrażonej w traktacie.
Po szóste, UE nie dysponuje żadnymi środkami przymusu. Jednym z atrybutów suwerenności jest efektywne wykonywanie władzy nad określonym terytorium i zamieszkującą je ludnością, organizowanie w tym celu aparatu urzędniczego, systemu sądownictwa, policji, wojska. Wszystko to pozostaje w gestii państw członkowskich, co spotkało się z aprobatą Trybunału Sprawiedliwości UniiEuropejskiej, który jednoznacznie uznał pełną suwerenność państw członkowskich w zakresie organizacji służby wojskowej.
Po siódme, system unijnego prawa oparty jest na zasadzie decentralizacji, tzn. jego wykonanie w znakomitej części jest pozostawione państwom członkowskim. Najlepszym tego przykładem jest dyrektywa, która ex definitione daje duży margines swobody państwom członkowskim i zakłada aktywność ustawodawczą parlamentów krajowych. Charakter prawdziwie ponadnarodowy, ograniczający dyskrecję legislacyjną państw członkowskich, ma tak naprawdę tylko rozporządzenie.

Wszystko to oznacza, że UE w żaden sposób nie podważa funkcjonowania państw jako suwerennych podmiotów. Stosując terminologię Niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, są one nadal „Panami traktatów” (Masters of the Treaty), aczkolwiek panami traktatów, którzy są związani prawem i przyjętymi przez siebie zobowiązaniami. Powołując UE, państwa wyrażają zgodę na wspólne wykonywanie pewnych kompetencji, aby osiągnąć cele stawiane przez powołaną przez siebie organizację. UE w żaden więc sposób nie kwestionuje trwania państw jako podmiotów suwerennych. Znamienna jest też decyzja podjęta na spotkaniu Rady Europejskiej w Edynburgu w 1992 r. w odpowiedzi na obawę zgłoszoną pod adresem TUE przez Danię. Podkreśla ona, że traktat z Maastricht został zawarty przez „niezawisłe i suwerenne państwa”, które dobrowolnie decydują się na wspólne wykonywanie przysługujących im kompetencji. Dlatego też przetrwanie państw członkowskich jako państw w pełnym tego słowa znaczeniu stanowi podstawowe założenie unijnego porządku konstytucyjnego i nie ma jakichkolwiek podstaw twierdzić inaczej. Ktoś kto tak czyni, robi to z przyczyn populistycznych, które wprowadzają w błąd, sieją strach, antagonizują.

Milczenie nie oznacza zgody

Im dalej, tym argumentacja pani Pawłowicz staje się zarówno bardziej radykalna, jak i absurdalna. Trudno zrozumieć, na jakiej podstawie twierdzi, że w UE nie obowiązuje zasada równości, skoro zawarcie i wszelkie zmiany w traktatach należą do suwerennych i niezależnych państw. Trybunał uznaje zasadę równości za jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego, a w preambule TUE zapisano zaś, że Unia kierować się ma dążeniem do niwelowania różnic między słabiej a lepiej rozwiniętymi regionami Europy. Dlaczego dla Pawłowicz art. 90 ust. 1 naszej Konstytucji ma cechy przepisu o samolikwidacji suwerennego państwa polskiego, skoro wyraźnie zapisano w nim, że przekazanie kompetencji ma nastąpić „w niektórych sprawach”? Dlaczego w Unii nie obowiązuje zasada subsydiarności i legalizmu, skoro pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zapisami traktatowymi, a TSUE konsekwentnie podkreśla, że jedną z podstawowych cech prawa europejskiego jest obowiązywanie zasady rządów prawa ? Skąd wniosek, że UE odrzuca nadrzędność organu przedstawicielskiego, skoro stale wzrasta rola Parlamentu Europejskiego (zarówno polityczna, jak i ustawodawcza). Znamienne, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu uznał Parlament Europejski za „ustawodawcę” na potrzeby art. 3 protokołu 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wielkim uproszczeniem są też twierdzenia, że prawo unijne stanowi nie Parlament, lecz organy wykonawcze, i że w Unii nie obowiązuje zasada trójpodziału władzy. Nie oddają one rzeczywistości, skoro dzisiaj większość prawa unijnego jest stanowiona w procedurze współdecydowania Parlamentu i Rady. Dodatkowo pomijają one specyfikę procesu ustawodawczego, w którym udział biorą trzy instytucje działające w granicach swoich kompetencji, i w którym interes krajowy jest wyważany z unijnym. Co do zaś zasady trójpodziału władzy, to z racji sui generis prawa europejskiego nie może ona w Unii obowiązywać w wersji krajowej: jej odpowiednikiem unijnym jest zasada równowagi instytucjonalnej, zgodnie z którą instytucje są zobowiązane przestrzegać kompetencji pozostałych instytucji. Unii nie powołujemy po to aby naśladowała rozwiązania państwowe: państwa tworzą Unię właśnie po to, aby UE była wartością dodaną i miała coś czego żadne z państw pojedynczo, ani razem, nie może mieć i zaoferować. Unia to więcej niż prosta suma elementów składowych. Paradoksalne, że gdy krytykujemy Unie za to że nie powiela państw, pośrednio potwierdzamy że chcemy aby UE do państw się zbliżała, co stanowi przecież sztandarowy zarzut przeciwników integracji europejskiej … Pawłowicz znajduje się właśnie w stanie takiej schizofrenii: z jednej strony panicznie boi się, że UE zmierza w kierunku super – państwa rugującego suwerenność państw członkowskich, ale z drugiej zarzuca UE, że ma za … mało cech właściwych państwu.

O co chodzi, gdy słyszymy od Pani Pawłowicz, że w Europie mamy do czynienia z poważnym zaburzeniem zasad moralnych i bezwzględnym podbojem ekonomicznym Europy? Abstrahując, że jest to populistyczny slogan w najczystszej postaci, należy podkreślić, że nieprawdą jest jakoby interes unijny zawsze miał pierwszeństwo przed krajowym. Tylko pobieżna lektura orzecznictwa TSUE (sprawa aborcyjna; odmowa zrównania związków pozamałżeńskich z małżeństwem; ochrona krajowych receptur produkcji wina kosztem unijnej zasady swobodnego przepływu towarów i wiele innych) prowadzi do wniosku, że interes krajowy jest chroniony i respektowany z pierwszeństwem przed Unią. Podobnie zupełnie niezrozumiały jest zarzut, że w Unii nie obowiązuje zasada zwierzchnictwa ludu, skoro przecież Unia jest powołane przez państwa i jako takie wywodzi swoje istnienie z woli państw. W Unii władza więc pochodzi z nadania państw, ograniczających w określonym rozmiarze swoje suwerenne kompetencje. Nie oznacza to jednak, że brak legitymizacji demokratycznej: zapewnia ją pochodzący z wyborów bezpośrednich Parlament Europejski. Wbrew twierdzeniom Pawłowicz wiemy na pewno, że nigdy UE nie stanie się państwem. Wiadomo też, za pośrednictwem jakich instytucji działa: trzonem jest system instytucjonalny istniejący obecnie, z zastrzeżeniem oczywiście wszelkich zmian, jakie okażą się konieczne wraz z postępowaniem integracji. Nietrafny jest zarzut, że UE korzysta z domniemania kompetencji. Raczej ma ona kompetencje dorozumiane, a to nie to samo: wobec braku wyraźnej kompetencji wspólnotowej działa wprawdzie domniemanie kompetencji, ale tylko na korzyść państw. Zupełnie karkołomna jest teza kwestionująca zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego: każdy, kto choć trochę interesuje się prawem wspólnotowym, wie, że jest to zasada podstawowa i spajająca system, która decyduje o ponadnarodowym charakterze tego prawa.

Nieprawdą w końcu jest, że przekazanie kompetencji przez państwa ma charakter nieodwracalny. UE zobowiązuje się przestrzegać warunków przekazania, np. respektować tożsamości narodowe państw członkowskich. W razie więc sprzeczności między działaniami podejmowanymi przez UE a stanowiskiem państw(a), państwa(o) mogą(że) na mocy aktu przeciwnego odwołać przekazanie kompetencji i wycofać się z organizacji (czy Pani Pawłowicz słyszała o przypadku BREXIT?). Ponadto prawidłowa interpretacja zasady subsydiarności polega dzisiaj nie tylko na rozważaniu, kiedy nowa inicjatywa unijna może być realizowana, ale także na zbadaniu, które z inicjatyw już podjętych czy aktów już uchwalonych, powinny być po wzięciu pod uwagę wymogów subsydiarności zwrócone państwom członkowskim po uznaniu, że to działanie na poziomie Unii nie jest już konieczne dla osiągnięcia planowanego celu. Ruch kompetencji jest więc dwustronny. Sam TSUE nigdy zresztą nie mówił, że państwa członkowskie nie mogą dokonać zwrotu raz przekazanych kompetencji. Zdaniem Trybunału „rzeczywiste uprawnienia nadane Wspólnotom nie mogą zostać im odjęte, chyba że nastąpi to na mocy wyraźnego przepisu traktatu”. Skoro zaś „zwrot” taki jest możliwy tylko za pośrednictwem wyraźnego przepisu traktatowego, a zmiana traktatów należy do państw członkowskich, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby przepis taki przez te państwa został do Traktatu wprowadzony.

* * * * * * *

To oczywiście tylko niewielka próbka z arsenału intelektualnego Pani Pawłowicz. Tę pobieżną lekturę mogę tylko skonstatować jednym zdaniem. Dla osób z takimi poglądami i w takim stanie ducha jak Krystyna Pawłowicz, w Polsce A.D. 2019 jest tylko jedno idealne miejsce: skompromitowany i służalczy wobec władzy twór, który kiedyś był dumnym polskim Trybunałem Konstytucyjnym. Razem dokończą teraz procesu przekształcania dawnego sądu konstytucyjnego w ślepy miecz skierowany przeciwko każdemu, kto myśli inaczej i ośmiela się sprzeciwić tej władzy. Oczywiście wszystko z pomocą “wyrafinowanych” bajek, fobii i horrorów europejskich.

Tomasz Tadeusz Koncewicz

*Autor: profesor prawa, Kierownik Katedry Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej Uniwersytetu Gdańskiego; 2017-2018 Crane Fellow, Program in Law and Public Affairs (LAPA), Princeton University; 2019 Braudel Fellow, European University Institute w Florencji