Miażdżące zwycięstwo węgierskiej opozycji 17 kwietna 2026 r. wzbudziło ogromne oczekiwania w społeczeństwie węgierskim i europejskim. Wielu spodziewa się teraz, że hybrydowy reżim Fideszu zostanie szybko zdemontowany, a konstytucyjna demokracja przywrócona. Instytucje węgierskie i europejskie stoją więc przed ogromnym zadaniem. W trakcie trzydniowej konferencji w Instytucie Maxa Plancka ds. Porównawczego Prawa Publicznego i Międzynarodowego (MPIL), przedstawiono analizy, wyobraźnię prawniczą oraz konstruktywną krytykę (węgierskiego doświadczenia). Połączone zostały poglądy węgierskich, polskich oraz europejskich i międzynarodowych ekspertów na temat konstytucyjnej transformacji sądownictwa, korupcji, rynku, mediów, społeczeństwa obywatelskiego oraz roli aktorów ponadnarodowych.
Monitor Konstytucyjny – za serwisem Verfassungsblog.de – opublikuje kilka najważniejszych (najciekawszych) materiałów, przedstawionych w trakcie debaty węgierskiej w Instytucie Maxa Plancka. Zaczynamy od najbliższego nam prof. Adama Bodnara, mającego za sobą polskie doświadczenie odwrotu od pisowskiego autorytaryzmu po wyborach 15 października 2023 r.
*****
Odzyskanie zaufania instytucji i obywateli
Zwycięstwo Pétera Magyara i partii TISZA w wyborach parlamentarnych 12 kwietnia 2026 roku można uznać za użyteczną ilustrację teorii konkurencyjnego autorytaryzmu opracowanej przez Stevena Levitsky’ego i Lucana Waya. Sugeruje ona, że nawet w nierównych warunkach politycznych zwycięstwo wyborcze pozostaje możliwe, gdy ruch opozycyjny jest dobrze zorganizowany, przedstawia wiarygodny program i skutecznie wykorzystuje słabości oraz błędy urzędującego rządu. W konsekwencji twierdzenia o upadku liberalnej demokracji wydają się przedwczesne.
To zwycięstwo następuje 2,5 roku po prodemokratycznym i proeuropejskim zwycięstwie w Polsce – koalicji kierowanej przez premiera Donalda Tuska. Od grudnia 2023 roku Polska przechodzi przez trudny proces odbudowy rządów prawa i odrodzenia demokracji. Dlatego każde porównanie przypadku polskiego i węgierskiego wydaje się naturalnym punktem wyjścia, zwłaszcza jeśli chodzi o wnioski wyciągnięte z obecnej polskiej transformacji. Niniejszy artykuł porównuje przypadek polski i węgierski, argumentując, że przejście do demokracji to nie tylko konstytucyjna czy ustawodawcza odbudowa instytucji, ale konieczność zaangażowania różnych interesariuszy w znaczącą demokratyczną zmianę. Doświadczenie Polski może być interesujące w kwestii odzyskania zaufania do instytucji europejskich. Węgierskie władze powinny również uważnie analizować wyzwania związane z odpowiedzialnością, aby sprostać wysokim oczekiwaniom wyborców.
Odzyskiwanie zaufania instytucji europejskich
Teoretycznie miażdżące zwycięstwo TISZA i uzyskanie konstytucyjnej większości dwóch trzecich powinny (bardziej) ułatwić proces zmian politycznych i instytucjonalnych na Węgrzech niż w Polsce. Koalicja kierowana przez Donalda Tuska zdobyła większość parlamentarną, ale nie wystarczającą liczbę miejsc, by odrzucić prezydenckie weto, nie mówiąc już o uzyskaniu konstytucyjnej większości. Ponadto kilka instytucji państwowych pozostało zdecydowanie kontrolowanych przez lojalistów poprzedniego reżimu. Wreszcie, wybory prezydenckie w połowie 2025 roku nie przyniosły istotnych zmian w kwestii instytucjonalnej. Prawicowy prezydent Karol Nawrocki kontynuuje politykę swojego poprzednika, Andrzeja Dudy, szczególnie w zakresie sądownictwa i innych instytucji państwowych. Zamiast instytucjonalnej naprawy, Polska doświadczyła negatywnych skutków pogłębiania się polaryzacji politycznej. Niemniej jednak w Polsce wdrożono wiele ważnych reform i inicjatyw, które mogą okazać się cenne dla Węgier.
Peter Magyar obiecał w swoim inauguracyjnym przemówieniu odmrożenie funduszy UE z funduszy Recovery and Resilience Facility (RRF). Byłoby to możliwe, jeśli Węgry osiągną wszystkie 27 celów (kamieni) milowych, w tym te dotyczące niezależności sądownictwa. Zmiana przepisów nie stanowi wyzwania dla TISZA (w porównaniu z Polską, która wciąż zmaga się z przepisami dotyczącymi sądownictwa). Ale jest jeszcze jedna polityka, którą Węgry mogłyby zrealizować – przystąpienie do Europejskiej Prokuratury. Nie jest to żaden z kamieni milowych. Nie dotyczyło to także polskiego przypadku. Jednak z politycznego punktu widzenia ten krok jest silnym sygnałem, że pieniądze UE są bezpieczne i mogą być przedmiotem skutecznej oraz niezależnej kontroli w przypadku nadużyć. Nie dziwi więc, że potrzeba dołączenia do EPPO była regularnie podkreślana przez Petera Magyara w jego przemówieniach.
Jednak odmrożenie środków RRF to tylko jedno z wyzwań. Drugim jest zniesienie procedury z artykułu 7 TUE wobec Węgier. W kwietniu 2024 roku Polska przedstawiła swój Plan Działania, który został pozytywnie oceniony przez Radę, Komisję Europejską oraz niemal wszystkie państwa członkowskie (oczywiście z wyjątkiem Węgier). W rezultacie procedura z artykułu 7 wobec Polski została zniesiona, a rząd polski przeszedł do stopniowego wdrażania Planu Działania, czasem z nierównym i trudnym postępem. Chociaż proces nie został jeszcze zakończony, relacje między władzą wykonawczą a sądowniczą są dziś znacznie bliższe standardom tradycyjnej demokracji konstytucyjnej niż przed wyborami w 2023 roku. Nadchodzący koniec kadencji upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa oraz wybór jej nowych członków sądowniczych mogą być ważnymi krokami w odbudowie praworządności w Polsce.
Chociaż większość dwóch trzecich na Węgrzech dałaby nowemu Parlamentowi uprawnienia do wprowadzania niemal każdej reformy konstytucyjnej lub ustawodawczej, kluczowe pytanie brzmi, czy takie zmiany nie powinny być przeprowadzane z powściągliwością, umiarkowaniem i inkluzywnością. Dotyczy to w szczególności gwarancji niezależności sądownictwa. Wydaje się, że ci aktorzy w węgierskim społeczeństwie obywatelskim, którzy przez szesnaście lat rządów Orbána bronili standardów demokratycznych, preferowaliby takie podejście – oparte na wartościach demokratycznych, a nie na mentalności „zwycięzca bierze wszystko”. Ponadto, podobnie jak w Polsce, Komisja Wenecka może odegrać ważną rolę w ocenie proponowanych długoterminowych reform konstytucyjnych na Węgrzech.
Rząd węgierski, aby zdobyć zaufanie instytucji UE, może również rozważyć zmianę swojego stanowiska wobec europejskich sądów. Pierwszego dnia urzędowania Radosław Sikorski, minister spraw zagranicznych Polski, oświadczył, że rząd nie zamierza odwoływać się od pilotażowego wyroku w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce (wniosek nr 50849/21, wyrok z 23 listopada 2023 r.), dotyczącego systemowych problemów z nominacjami sędziowskimi oraz statusu niesławnej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Był to ważny sygnał dla Rady Europy, że Polska wraca do rodziny podobnie myślących krajów. Rząd zmienił również swoje stanowisko w sprawach rozpatrywanych przed TSUE.
Odzyskanie zaufania obywateli: odpowiedzialność za przeszłość
Przywrócenie rządów prawa to nie tylko naprawa instytucji sądownictwa. Wymaga to także odnowienia silnych praktyk demokratycznych, w tym publicznego dostępu do dokumentów, przejrzystego podejmowania decyzji, skutecznych procedur legislacyjnych oraz rekrutacji na stanowiska publiczne opartej na kompetencjach. Obywatele muszą doświadczać tych zmian jako autentycznych i znaczących – widząc, że instytucje codziennie pracują nad budowaniem zaufania, poprawą efektywności i rozwiązywaniem realnych problemów. Chociaż te reformy mogą wydawać się mniej wciągające niż odbudowa dużej instytucji, odgrywają kluczową rolę w przekształcaniu relacji między państwem a jego obywatelami. W tym procesie państwo ponownie staje się wspólnym projektem wszystkich ludzi, zamiast służyć interesom oligarchii czy uprzywilejowanej elity.
Biorąc pod uwagę polskie doświadczenia, jednym z najważniejszych wyzwań jest proces rozliczeń z przeszłymi nadużyciami i korupcją. Już w 2016 roku Balint Magyar określił Węgry jako „państwo mafijne„. 10 lat później sytuacja jest jeszcze bardziej dramatyczna, co potwierdzają odpowiednie raporty organizacji międzynarodowych, ale także pozycja Węgier w różnych rankingach (np. według globalnego Indeksu Percepcji Korupcji według Transparency International – Węgry zajmują miejsce nr 84). Ponadto wyborcy oczekują odpowiedzialności, a walka z korupcją była jednym z głównych powodów zmiany reżimu. Dlatego oczekiwania zwolenników TISZA będą wysokie, a z czasem partia będzie oceniana pod kątem spełnienia swoich obietnic.
Odpowiedzialność wymaga dwóch kluczowych elementów: skutecznych instytucji i zaangażowanych osób. W odniesieniu do instytucji odpowiedzialność może być realizowana poprzez tradycyjne mechanizmy, takie jak działania prokuratury, biur audytu, inspekcji podatkowej oraz komisji śledczych. W ciągu ostatnich 2,5 roku polskie władze polegały na istniejących instrumentach prawnych, aby pociągać byłych polityków do odpowiedzialności za korupcję (w tym wykorzystywanie środków wyłącznie do celów politycznych) oraz nadużywanie instytucji państwowych do realizacji celów politycznych (np. wykorzystanie oprogramowania szpiegującego Pegasus do nadzoru prominentnych prawników, sędziów, prokuratorów i polityków).
Skuteczne instytucje
Europejska Prokuratura Publiczna (EPPO) również może odegrać ważną rolę w zapewnieniu odpowiedzialności. Jednak nawet jeśli Węgry dołączą do EPPO w najbliższej przyszłości, instytucja prawdopodobnie nie stanie się w pełni operacyjna przez co najmniej rok. Węgierskie władze musiałyby najpierw powołać Europejskiego Prokuratora i delegowanych europejskich prokuratorów, utworzyć lokalne biura oraz przyjąć techniczne zasady współpracy między EPPO, krajową prokuraturą, policją, służbami wywiadowczymi i organami podatkowymi. Dopiero po zakończeniu tych kroków można realistycznie spodziewać się pierwszych śledztw, aresztowań i aktów oskarżenia na terytorium Węgier. Kluczowe pytanie brzmi, czy wyborcy będą wystarczająco cierpliwi, by poczekać na namacalne rezultaty.
Jednak władze węgierskie są w dobrej pozycji, by szukać nowych rozwiązań instytucjonalnych, które mogłyby zapewnić przywrócenie odpowiedzialności, w tym odzyskiwanie aktywów. Ciekawym przykładem jest RPA, gdzie w 2018 roku powołano Komisję Sądową ds. Zarzutów o przejęcie przez państwo. Przewodniczył jej przewodniczący Sądu Konstytucyjnego RPA Raymond Zondo. Dysponował rozległymi uprawnieniami śledczymi, przesłuchiwał setki świadków i zbierał obszerne dowody. Później wyniki jej pracy i rekomendacje przejęła regularna prokuratura. Naczelny sędzia Zondo został doceniony za swoją pracę przyznaniem Nagrody Rule of Law Award 2025 przyznanej przez World Justice Project. Przy otrzymaniu tego dokumentu sędzia Zondo powiedział, że „„Południowa Afryka nie może powrócić do systemu zawłaszczania państwa, ponieważ zawłaszczanie państwa jest zaprzeczeniem rządów prawa”.”
Innym pomysłem jest zestaw instrumentów zawartych w projekcie dodatkowego protokołu do Konwencji Warszawskiej w sprawie prania, przeszukania, zajęcia i konfiskaty dochodów z przestępczości oraz finansowania terroryzmu (CETS nr 198), które zostaną przyjęte podczas nadchodzącej Konferencji w Kiszyniowie. Jest to nowoczesny instrument, kontrolowany pod kątem zgodności ze standardami uczciwego procesu, umożliwiający stosowanie nakazów o zajęciu i konfiskacie bez skazania. Ustanawia szereg instytucji, takich jak jednostki dochodzeń finansowych, biura odzyskiwania aktywów lub możliwość podejmowania natychmiastowych i tymczasowych środków. Władze węgierskie mogłyby po prostu podjąć próbę wprowadzenia niektórych z tych narzędzi bezpośrednio do ustawodawstwa krajowego, zwłaszcza gdy są one zaprojektowane zgodnie ze standardami sprawiedliwego procesu.
Zaangażowani ludzie
Jednak odpowiedzialność nie może być skuteczna bez zaangażowanych osób, zwłaszcza prokuratorów i urzędników państwowych. Kluczowe pytanie brzmi, czy osoby, które aktywnie wspierały lub biernie znosiły reżim Victora Orbána przez ostatnie 16 lat, są w stanie prowadzić kompleksowe i złożone śledztwa, czy są naprawdę zaangażowane w rządy prawa i przyzwoitość w życiu publicznym, czy potrafią odizolować się i uniezależnić od elit, zwłaszcza w mniejszych miastach i na obszarach wiejskich.
Odpowiedzialność nie może obejmować tylko kilku najważniejszych śledztw, prowadzonych z poziomu Budapesztu, z udziałem kilku zaufanych i zaangażowanych osób. Prędzej czy później wyborcy zaczną zadawać pytania o los lokalnych oligarchów i skorumpowanych polityków FIDESZ, także w Egerze, Miszkolcu czy Segedynie. Co więcej, odpowiedzialność to nie tylko ściganie praktyk korupcyjnych. Powinno to również oznaczać przegląd wszystkich spraw, które zostały wycofane lub umorzone w ciągu ostatnich 16 lat z powodów politycznych. Było też wiele osób dotkniętych negatywnymi praktykami państwa węgierskiego, takimi jak kampanie zastraszania, nieuzasadnione oskarżenia, sprawy SLAPP itp. Ci ludzie, ofiary reżimu, również oczekiwaliby jakiejś formy sprawiedliwości. Ponadto mogłoby istnieć oczekiwanie, że wyborcy (i osoby dotknięte rządami nieliberalnymi) przeprowadzą jakąś formę weryfikacji osób odpowiedzialnych za kierowanie prokuraturą lub innymi skompromitowanymi instytucjami państwowymi.
Biorąc pod uwagę polskie doświadczenia, należy pamiętać, że wiele osób w prokuraturze i innych instytucjach państwowych może postrzegać erę Orbána jako okres awansu zawodowego, specjalizacji i uznania (podobnie jak niektórzy polscy prokuratorzy i sędziowie byli beneficjentami ery Zbigniewa Ziobry w Polsce). Oznacza to, że środki odpowiedzialności mogą pośrednio wpływać na ich własne indywidualne wybory i kompromisy podejmowane w tym czasie. Pytanie brzmi, czy po początkowym okresie rewolucyjnym po prostu będą wykonywać swoją pracę, prowadzić niezależne śledztwa i promować wartości praworządności i sprawiedliwego procesu, czy też będą szukać różnych form profesjonalnej lub formalnej ucieczki od rzeczywistości, unikać brania odpowiedzialności i po prostu czekać na kolejną zmianę reżimu na Węgrzech. Istnieje również ryzyko, że osoby lojalne wobec poprzedniego reżimu (lub silnie powiązane z różnymi nieprzejrzystymi lokalnymi sieciami) mogą utrudnić cały proces zmian instytucjonalnych.
Wyborcy oczekują szybkich wyników
Te obserwacje i potencjalne ryzyka powinny wpływać na decyzje polityczne dotyczące projektowania instytucji, mianowania kluczowych urzędników, reform w instytucjach oraz możliwych środków weryfikacji i dyscypliny. Nie należy zwlekać z tymi reformami. Ostatecznie wyborcy będą oczekiwać znaczących rezultatów w zakresie odpowiedzialności. Nie można ich osiągnąć bez niezależnych prokuratorów przygotowujących zarzuty, wnioski o zniesienie immunitetu parlamentarnego oraz akty oskarżenia.
Podsumowując, wierzę, że Węgry odniosą sukces w odbudowie rządów prawa i transformacji demokratycznej. Dobre i złe doświadczenia z Polski mogą być wskazówkami. Jeśli Węgry odniosą sukces, będzie to wiele znaczyć dla odrodzenia liberalnej demokracji w Grupie Wyszehradzkiej, jak i w całej Unii Europejskiej.
Adam Bodnar
Tłumaczenie (prawie) automatyczne
