W ostatnich kadencjach prezydentów naszego państwa obserwujemy narastający konflikt między poszczególnymi ośrodkami władzy wykonawczej: wybrani w powszechnych wyborach prezydenci, najpierw Andrzej Duda, a obecnie Karol Nawrocki, zaczęli rozpychać się, starając się przejąć przypisane rządowi kompetencje. Nasilił się ten proceder w ostatnim czasie doprowadzając nieomal do paraliżu egzekutywy. Wnosząc z wypowiedzi, właśnie do tego prezydent Nawrocki zamierza doprowadzić, licząc zapewne na pozakonstytucyjną zmianę modelu państwa z parlamentarno-gabinetowego na prezydencki i/lub wcześniejsze wybory parlamentarne, w których rząd Koalicji 15 października miałby ponieść sromotną klęskę. Konstytucja z 1997 roku nie przewiduje takich bezprawnych działań: ściśle definiując i wyliczając prezydenckie kompetencje realne rządy oddała Radzie Ministrów i premierowi. Zaś konieczność współdziałania władzy opisała w starannie dobranych słowach Preambuły.
Trybunał Konstytucyjny za prezesury Bohdana Zdziennickiego rozpoczął w grudniu 2008 roku cykl wykładów związanych bezpośrednio z Konstytucją. Jak pisał Bohdan Zdziennicki we Wprowadzeniu do XXXII tomu „Studiów i Materiałów Trybunału Konstytucyjnego” preambuła
„jest normatywną syntezą. Wyraża esencję wartości i zasad znajdujących potwierdzenie i rozwinięcie w przepisach ujętych w rozdziały i artykuły Konstytucji” .
Monitor przypomina niektóre zasady i wartości konstytucyjne, ujęte w preambule ustawy zasadniczej, o których się nie pamięta, a przecież to w niej autorzy nakreślili zaakceptowane w referendum konstytucyjnym ramy aksjologiczne.
Monitor będzie wracał do tego cyklu wykładów, rozpoczynając od wypowiedzi prof. Pawła Sarneckiego (1939 – 2016), wybitnego konstytucjonalisty z Uniwersytetu Jagiellońskiego, wygłoszonej 20 stycznia 2009 roku.
… ustanawiamy (…) prawa podstawowe dla państwa oparte na (…) współdziałaniu władz i dialogu społecznym …
Swe rozważania dotyczące słów preambuły konstytucyjnej zawartych w powyższym tytule pragnę rozpocząć od nawiązania do zasady podziału władzy, wskazujących na konieczność funkcjonowania zróżnicowanych władz publicznych we współczesnych, liberalnych konstytucjach.
Przypatrując się bliżej ujęciu tej zasady w aktualnej Konstytucji RP, a której to zasady treść bliżej zdążył już wyjaśnić Trybunał Konstytucyjny oraz doktryna, należy zauważyć, że nie jest to ujęcie w wersji ścisłej separacji władz, lecz ujęcie pozwalające na rozmaitego rodzaju współdziałanie i współpracę między nimi. Ustanowione przez Konstytucję „hamulce” w relacjach między władzami są dość ograniczone w porównaniu z „hamulcami” w innych systemach rządów, co należy odnotować jako pierwszą oznakę poszukiwanego tu „współdziałania” władz.
Ograniczoność „hamulców”, tym samym, otwiera drogę do rzeczywistej współpracy, nie stawiając jej zbyt wysokich barier. W jeszcze szerszym ujęciu należałoby uznać system rządów przyjęty w aktualnej Konstytucji za system parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy). Taki system, jak wiadomo, wręcz pojęciowo opiera się na pozytywnej kooperacji władz, oznaczającej możliwość daleko idącego oddziaływania jednej władzy na treść wykonywania funkcji przez pozostałe. Występujące więc w konstytucyjnej preambule„ współdziałanie władz” przesunięte zostaje tym samym na płaszczyznę realizowania prawa ustrojowego (konstytucyjnego), wychodzi poza samą zapowiedź.
Treść pojęcia „współdziałanie” odwołuje się do pewnego nastawienia psychicznego, w tym wypadku chodzi o psychiczne nastawienie piastunów władz publicznych. O „współdziałaniu” możemy przecież mówić dopiero wówczas, gdy skonstatować można chęć „wychodzenia sobie naprzeciw” jednej władzy wobec drugiej, angażowania się we wzajemne ułatwienia funkcjonowania, tak aby dopomóc w osiąganiu konstytucyjnych celów działania, świadomego i zamierzonego, wszechstronnego wspomagania się, zwłaszcza w trudnościach. Samo istnienie instytucji, które można w tym charakterze wykorzystać, nie będzie wystarczające. Bez wspomnianego nastawienia pozostaną one martwe albo będą wykorzystywane tylko formalnie lub tylko dla osiągania jednostronnych korzyści. Z tych względów mogą rodzić się wątpliwości co do normatywnego charakteru analizowanego sformułowania konstytucyjnego. Czy prawo, także konstytucyjne, może skutecznie narzucać pożądane z pewnych względów wewnętrzne postawy (nastawienia) ludzkie?
Powyższy problem nie jest całkiem obcy polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego i postawiony został już wiele lat temu przez prof. W. Zakrzewskiego, w opracowaniach dotyczących „konstytucji państwa i społeczeństwa”. Opracowania te powstawały na tle aktów konstytucyjnych zawierających szczególnie dużo odesłań do rozmaitych tego rodzaju postaw ludzkich. W. Zakrzewski wskazywał, że przyjmowanie takich postaw to inny wymiar zachowań społecznych niż przestrzeganie prawa i te drugie (postawy) nie mogą być efektem wprowadzania do obiegu społecznego norm prawnych. Postaw tych nie da się bowiem bezpośrednio wywołać przez wydanie norm. Natomiast funkcjonujące w tym zakresie przepisy prawne (konstytucyjne) są wyrazem spełniania przez Konstytucję innej funkcji społecznej niż funkcji prawnej, przede wszystkim funkcji edukacyjnej.
U genezy tekstu aktualnej Konstytucji RP leżał projekt preambuły zaproponowany już w okresie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przez redaktora S. [Stefana] Wilkanowicza na łamach „Tygodnika Powszechnego”. Okazało się, że osoba z wykształceniem technicznym (uzupełnionym wykształceniem filozoficznym) potrafi umiejętniej niż politycy i konstytucjonaliści zaprojektować tekst kompromisowy, wychodzący naprzeciw pewnym oczekiwaniom w pracach konstytucyjnych. Projekt S. Wilkanowicza początkowo nie wzbudził większego zainteresowania członków Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Zainteresowanie i chęć dalszych prac nad tym tekstem narastało stopniowo, w miarę jak w toku prac konstytucyjnych utrwalało się przekonanie o potrzebie umieszczenia preambuły do nowej konstytucji, jako manifestacji swoistego „kompromisu konstytucyjnego”, osiąganego w toku prac konstytucyjnych. Otóż odwołanie się do idei współdziałania władz tkwiło w tym tekście od początku. W moim przekonaniu, świadka tych wydarzeń, głównym celem odwołania się do tej idei już w uchwalonym tekście preambuły było stosowne oddziaływanie na kulturę polityczną (czy też polityczno-prawną) społeczeństwa polskiego i jego reprezentantów.
Kultura ta, jak wiadomo, szwankowała i szwankuje nadal, a brak współdziałania władz w tym psychologicznym znaczeniu był przez członków Komisji Konstytucyjnej postrzegany bardzo wyraźnie i co do potrzeby ujęcia tej kwestii wśród sformułowań preambuły nie zgłaszano zastrzeżeń. Pozostawienie tej kwestii w preambule ocenić należy jako bardzo właściwe. Ma ona swoje konsekwencje normatywne zarówno w dalszych partiach Konstytucji, jak i rozwijających ją ustawach, w postaci wspomnianych już wyżej rozwiązań (zwłaszcza w postaci systemu parlamentarno-gabinetowego). Preambuła uzasadnia je i wpływa na ich interpretację. Ich przykładami może być prawo rządowej inicjatywy ustawodawczej, uchwalanie ustaw wyrażających zgodę na ratyfikowanie umów międzynarodowych, orędzia Prezydenta RP do izb parlamentarnych lub ustawowe już uprawnienia „sygnalizacyjne” TK lub SN. Z drugiej strony można powiedzieć, że nawet bez analizowanego sformułowania preambuły ideę współdziałania władz można odczytać przez pewne uogólnienie wszystkich szczegółowych powiązań między władzami. Wszelako wpływ tej idei na poziom kultury politycznej byłby niewątpliwie słabszy.
W bardzo interesującym referacie profesora Hołówki, o ile dobrze go zrozumiałem, odczułem pewne echo poglądów (nie wiem, na ile Szanowny Referent podziela w tym względzie stanowisko przywoływanych autorów) niechętnych wobec tego, co konstytucjonaliści nazywają „edukacyjną funkcją konstytucji”. Pragnąłbym więc odnieść się do tezy, że konstytucje nie powinny zakładać swego wychowawczego oddziaływania na społeczeństwa. Otóż sądzę przede wszystkim, że samo prawo funkcjonuje w celu takiego oddziaływania. Ponadto należy przypomnieć, że wskazywanie przez konstytucje celów swego oddziaływania jest bardzo starą tradycją konstytucjonalizmu i zjawisko to spotkać możemy już w pierwszej konstytucji, w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 r., która zawiera krótki wstęp wskazujący, że została wydana „w celu umocnienia Unii, ugruntowania sprawiedliwości, zapewnienia spokoju wewnętrznego”. Mówiąc o funkcji edukacyjnej, ma się na myśli to, że przepisy prawne powinny przemawiać i do rozumu, i do serc obywateli, przekonywać ich do akceptacji tworzonych instytucji prawnych, uświadamiania wielorakich korzyści wynikających z ich realizacji, także dla społeczności, w której się żyje. Osobiście jestem więc zwolennikiem dostrzegania również i tej funkcji aktu konstytucyjnego.
*****
Odniosę się teraz do problematyki „dialogu społecznego” w preambule, który stanowi drugi wątek niniejszego opracowania. Problem ten, moim zdaniem, wiąże się ściśle z art. 1 naszej Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”). Ta nazwa naszego państwa ukształtowała się, jak wiadomo, jeszcze w średniowieczu ˗˗ w znaczeniu, rzeczy wspólnej” (tj. Rzeczy „pospołu”, czyli wspólnie, należącej do wszystkich) ˗˗ i przez konstytucje marcową i kwietniową przeszła do Konstytucji aktualnej. Skoro jest to państwowość ˗˗ dobro należące do wszystkich ˗˗ to dialog o niej „dialog społeczny”, musi być jej istotą i zasadą. Zwraca przy tym uwagę, że jest to również państwo, mające „urzeczywistniać sprawiedliwość społeczną” (art. 2), a więc wszyscy winni czuć się „sprawiedliwie” traktowani otrzymując to, co się im, jako równym współobywatelom, słusznie należy. Nie sposób sobie wyobrazić realizacji tego postulatu inaczej niż w „dialogu społecznym”, który oczywiście jest czymś znacznie szerszym niż wymienianie różnorakich opinii współobywateli między sobą i obywateli z władzą. Pojęcie „dialogu społecznego” zakłada również funkcjonowanie społeczeństwa zorganizowanego, zdolnego do wykształcenia i wyrażania swych poglądów i opinii. Nie może ono odnosić się do społeczeństwa, widzianego jako zbiór zatomizowanych jednostek, jako mechanicznego agregatu podobnych do siebie indywidualności ˗˗ które swą wolę i dążenia miałyby wyrażać jedynie w procesie reprezentacji, poprzez udział w wyborach i wyłanianie przedstawicieli do organów władzy, natomiast w okresach międzywyborczych odgrywałyby rolę „wielkiego niemowy” (i takich określeń używano w nauce na określenie pozycji rzekomego suwerena).
Czasami próbuje się doszukiwać pewnych sprzeczności, czy przynajmniej „napięcia”, pomiędzy normami konstytucyjnymi (Konstytucji RP) wyrażającymi zadania państwa, często rzeczywiście szerokimi i dalekosiężnymi, a wolnościami i prawami jednostki. Zadania państwa miałyby jakoby zagrażać wolnościom jednostki. W tej sytuacji uwzględnienie treści art. 1 powoduje, moim zdaniem, rozładowanie tego napięcia, jeśli państwo postrzega się nie jako wyobcowane z „ciała obywatelskiego”, zewnętrzny wobec niego czynnik, lecz jako czynnik tożsamy ze zbiorowością wszystkich obywateli, w obrębie którego, w najrozmaitszych wymiarach, odbywa się szeroko pojmowany dialog.
Konstytucja powołuje do życia wiele instrumentów tego dialogu. Wymienię niektóre z nich. Po pierwsze, zapewnienie wolności środków społecznego przekazu (art. 14), ściśle związana z wolnością „wyrażania poglądów” (art. 54). Po drugie wolnością tworzenia i działalności rozmaitych ugrupowań obywatelskich, przede wszystkim partii politycznych (Konstytucja określa ich funkcje), ale i wielu innych zrzeszeń (art. 11-13 oraz art. 58-59); samorząd terytorialny (art. 16) i zawodowy (art. 17) jako zinstytucjonalizowane podmioty reprezentacji określonych kręgów społecznych; prawo petycji i wniosków obywatelskich do wszelkich czynników władzy publicznej (art. 63); prawo obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118); prawo udziału w referendum (art. 62), do którego może dojść również z inicjatywy obywatelskiej.
Faktyczne możliwości rozwijania „dialogu społecznego”, o którym mówi preambuła konstytucyjna, istnieją więc w sposób nie budzący wątpliwości. Jego częścią jest również „dialog partnerów społecznych” zawarty w definicji społecznej gospodarki rynkowej, uznanej za podstawę ustroju gospodarczego państwa (art. 20 i art. 59). Przy okazji ostatniej kwestii należy zauważyć, że również konstytucyjna dyspozycja rozwijania „społecznej” gospodarki rynkowej stanowi bardzo istotny element przezwyciężania wskazanego wyżej, dostrzeganego przez niektórych „napięcia” między zadaniami państwa a wolnościami jednostki. Ustrój gospodarczy państwa ma bowiem być ustrojem uwzględniającym jak najszersze aspiracje społeczne. Przepisom tym trudno byłoby odmówić spełniania wybitnej funkcji edukacyjnej. Stanowią one również swoisty apel do społeczeństwa o jak najszersze rozwijanie tego dialogu, zarówno wewnątrzspołecznego, między rozmaitymi grupami obywateli, jak i z czynnikami sprawującymi władzę publiczną. Jeśli społeczeństwo zechce odpowiedzieć na ów apel, to ma w Konstytucji do swej dyspozycji bogate instrumentarium.
Paweł Sarnecki
Na zdjęciu: siedzą wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego Janusz Niemcewicz i prof. Jacek Hołówka. Za pulpitem stoi prof. Paweł Sarnecki.
