Trybunał Konstytucyjny: Justyn Piskorski uzasadnia wyrok w sprawie K 12/18

25 marca Trybunał Konstytucyjny w składzie pięcioosobowym, wyłonionym osobistą decyzją STK Julii Przyłębskiej, wydał wyrok w sprawie prawidłowości wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa o sygnaturze K 12/18.

Uzasadnienie przygotował Justyn Piskorski, wyznaczony na sędziego-sprawozdawcę w miejsce prawidłowo wybranego do TK sędziego Grzegorza Jędrejka.

Poniżej stenogram jego wypowiedzi, spisany z nagrania:

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Trybunał były, jak wynika z sentencji odczytanej, dwie grupy przepisów: te odnoszące się do sposobu powoływania sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa, także grupa przepisów dotycząca procedury odwoławczej od uchwał KRS w przedmiocie odmowy przedstawienia prezydentowi kandydatury na sędziego sądu powszechnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szczegółowymi problemami konstytucyjnymi w obszarze objętym wnioskiem są zatem: po pierwsze, dopuszczalność wyboru sędziowskiej części składu KRS przez Sejm, zwłaszcza w świetle artykułu 187 ustęp 1 punkt 2 i ustęp 4 Konstytucji. Po drugie: konfrontacja dwóch praw konstytucyjnych tj. prawa do sądu, wynikająca z artykułu 145 ustęp 1 Konstytucji oraz prawa równego dostępu obywateli do służby publicznej wynikającego z artykułu 60 Konstytucji z konstytucyjną procedurą skutkującą powołaniem sędziego w wyniku realizacji prerogatywy prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wynikającej z artykułu 179 w związku z artykułem 144 ustęp 3 punkt 17 Konstytucji. Ponadto obszar regulacji objęty zaskarżeniem stanowi płaszczyznę konkretyzacji konstytucyjnych zasad ustroju uregulowanych w pierwszym rozdziale Konstytucji: zasady demokratycznego państwa prawnego z artykułu 2, w tym zasady praworządności formalnej z artykułu 7 i zasady podziału i równowagi władzy z artykułu 10, a także zasad ogólnych wynikających z rozdziału 8 Konstytucji tj. zasady niezależności i odrębności władzy sądowniczej z artykułu 173 oraz zasady niezawisłości sędziowskiej z artykułu 178.

W niniejszej sprawie wpłynęły dwa wnioski. Jeden złożyła sama Krajowa Rada Sądownictwa. Drugi – grupa senatorów. Wobec tego, że wniosek złożyła grupa senatorów Trybunał odstąpił od badania legitymacji KRS kwestionowania zaskarżonych przepisów. Jednak jak wynika z zapisu posiedzenia Krajowej Rady Sądownictwa, w trakcie którego głosowano ów wniosek, Krajowa Rada Sądownictwa już na tym etapie nie dostrzegała niekonstytucyjności przynajmniej niektórych spośród zaskarżonych przepisów. Należy w tym momencie przypomnieć, że stawianie wniosków pozornych, zmierzających jedynie do tego, by potwierdzić swoją pozycję prawną, ponieważ w publicystyce, w mediach pojawiały się głosy kwestionujące konstytucyjność zaskarżonych rozwiązań, nie przystoi podmiotowi związanemu z wymiarem sprawiedliwości.

Trybunał Konstytucyjny nie jest organem służącym potwierdzaniu konstytucyjności danego rozwiązania prawnego. Służy temu bowiem samo domniemanie konstytucyjności. Trybunał rozpatruje sprawy, które we wnioskodawcach budzą wątpliwości odnośnie do ich konstytucyjności, a nie w sytuacji, gdy wnioskodawca takich wątpliwości właściwie nie ma.

Jeśli chodzi o pozycję Krajowej Rady Sądownictwa w polskich systemie prawnym istnienie Krajowych Rad Sądownictwa nie ma długiej historii. Pojęcie rady sądownictwa pojawiło się po raz pierwszy pod koniec XIX wieku we Francji i odnosiło się do zapewnienia ochrony niezawisłości sędziowskiej poprzez kontrolę procedur związanych z odwoływaniem sędziów. Praktyczne wykorzystanie tego typu ciał do procesów powoływania sędziów pojawiło się w Portugalii i Hiszpanii przed I Wojną Światową. Na szerszą skalę zaczęły one powstawać w Europie dopiero po II Wojnie Światowej. Rady sądownictwa nie są warunkiem koniecznym istnienia europejskich demokracji. Jak pokazuje przegląd prawodawstwa poszczególnych państw europejskich, nie ma w nich jednego modelu, w ramach którego takie rady funkcjonują. Co więcej, są takie państwa, w których takich rad nie ma w ogóle. W pięciu państwach członkowskich Unii Europejskiej, a są to Niemcy, Austria, Finlandia, Czechy i Luksemburg odpowiedników KRS nie ma. Krajowa Rada Sądownictwa nie jest również częścią polskiej tradycji ustrojowej. Została wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej, a jej szczegółowy kształt został po raz pierwszy określony ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Potrzeba wprowadzenia tego organu do polskiego systemu prawnego była uzasadniona koniecznością zapewnienia ochrony niezawisłości sędziowskiej. Jednak samo istnienie Rady Sądownictwa w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest konieczną ani typową cechą współczesnego państwa, co potwierdza wspomniana praktyka ustrojowa innych państw.

Aktualnie status prawny KRS wynika przede wszystkim z artykułu 187 Konstytucji. Zgodnie z nim Rada składa się z I Prezesa Sądu Najwyższego, ministra sprawiedliwości, prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoby powołanej przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów. Zgodnie z artykułem 187 ustęp 4 ustrój, zakres działań, tryb pracy KRS, a także sposób wyboru jej członków został przekazany do uregulowania w przepisach ustawy.

Zgodnie w artykułem 186 Konstytucji KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W tym celu może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym kolegialnym organem państwa, którego funkcje są powiązane z władzą sądowniczą, zwłaszcza w sferze nominacji sędziowskich. Krajowa Rada Sądownictwa nie jest jednak organem władcy sądowniczej, którą w Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z artykułem 10 ustępem 2 Konstytucji sprawują wyłącznie sądy i trybunały, nad których niezależnością KRS powinna czuwać. Zgodnie z dyspozycją artykułu 186 ustęp 1 Konstytucji systemowe umiejscowienie KRS w Konstytucji sprawia, że nie mają do niej zastosowania konstytucyjne standardy dotyczące sądów i trybunałów.

W składzie KRS oprócz sędziów są także przedstawiciele władzy ustawodawczej i wykonawczej, a zatem wykracza ona poza pojęcie zasady podziału władzy, o którym mowa w artykule 10 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Rada jest organem strukturalnie umiejscowionym pomiędzy władzami, co warunkuje rolę KRS jako organu stanowiącego instrument realizacji konstytucyjnej zasady równowagi między trzema władzami. A także forum współpracy i równoważenia się władz. Zdaniem Trybunału KRS nie jest również organem administracji państwowej, mimo, że niektóre jej kompetencje są związane z wykonywaniem administracji sądowej, a niektóre formy postępowania Rady mogą upodabniać ją do postępowania administracyjnego.

Jeśli chodzi o ocenę konstytucyjności wyboru sędziów do składu KRS przez Sejm, w pierwszej kolejności Trybunał wykonał ocenę zgodności artykułu 9a ustęp 1 ustawy o KRS z powołanymi we wniosku wzorcami. Z kolei artykuł 11a ,11b, 11c, 11d i 11e ustawy o KRS znalazły się wprawdzie w petitum wniosku, jednak w jego treści wnioskodawcy nie przytoczyli żadnych argumentów na rzecz ich niekonstytucyjności. Tym samym nie wypełnili warunków wymaganych przez artykuł 47 ustęp 2 punkt 3 i 4 ustawy o trybie i organizacji postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W związku z tym postępowanie w przedmiocie konstytucyjności artykułów 11a ,11b, 11c, 11d i 11e ustawy o KRS Trybunał Konstytucyjny na podstawie artykułu 59 ustęp 1 punkt 2 ustawy o trybie i organizacji postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym umorzył.

Wnioskodawcy zarzucili artykułowi 9a ustawy o KRS niezgodność z: po pierwsze z artykułem 187 ustęp 1 punkt 2 i ustęp 4 w związku z artykułem 2 i artykułem 10 ustęp 1 i artykułem 173 Konstytucji oraz po drugie: z artykułem 186 ustęp 1 Konstytucji. Zgodnie z artykułem 187 ustęp 1 punkt 2 Konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa składa się, między innymi z „15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych”. Z kolei artykuł 187 punkt 4 stanowi, że ustrój i zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. Są to jedyne przepisy Konstytucji, które wprost odnoszą się do wyboru członków KRS spośród sędziów.

Również w doktrynie nie ma jednolitego stanowiska na temat tego, czy te dwa przepisy wskazują, że członków KRS spośród sędziów mogą wybierać tylko sędziowie, czy też mogą to robić inne gremia.

Artykuł 187 ustęp 1 punkt 2 był wzorcem kontroli konstytucyjności przepisów ustawy o KRS w sprawach zakończonych wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Były to sprawy o sygnaturach K 25/07 oraz K 5/17. W uzasadnieniu pierwszego z nich Trybunał uznał, że Konstytucja w artykule 187 ustęp 1 punkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS decydując w ten sposób o strukturze osobowej Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie. W uzasadnieniu drugiego z wyroków Trybunał odszedł od powyższego poglądu wyraźnie stwierdzając, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w wyroku o sygnaturze K 25/07, że Konstytucja określa, iż członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów. Artykuł 187 ustęp 1 punkt 2 Konstytucji stanowi jedynie, że osoby te są wybierane spośród sędziów. Ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybierać sędziów – członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie.

Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą być wyłącznie gremia sędziowskie. O ile artykuł 187 ustęp 1 punkt 3 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że do KRS posłowie posłowie wybierani są przez Sejm, a senatorowie przez Senat, o tyle w stosunku do sędziów – członków KRS nie ma w tym zakresie żadnych wytycznych konstytucyjnych. To znaczy, że Konstytucja nie przesądza tego, kto może wybierać w skład KRS sędziów. Z tego względu należy stwierdzić, że w granicach swobody ustawodawczej kwestia ta może być w różny sposób uregulowana.

Trybunał podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku o sygnaturze K 05/17. Skoro ustrojodawca w artykule 187 ustęp 1 punkt 1 i 3 Konstytucji wskazuje dokładnie, komu przysługuje czynne prawo do wyboru członków KRS to fakt, iż nie robi tego w odniesieniu do przedstawicieli sądów pozwala stwierdzić, że nie uregulował tej kwestii świadomie i oddał ją w ręce ustawodawcy. Jakkolwiek zatem KRS jest oczywiście organem konstytucyjnym, to lakoniczność regulacji konstytucyjnej, która się do niej odnosi wskazuje, że ustrojodawca zasadnicze kwestie związane z jej funkcjonowaniem przekazał do regulacji ustawowej pozostawiając w tekście Konstytucji jedynie pewien minimalny standard konstytucyjności KRS. Fakt bycia reprezentacją środowiska sędziowskiego wynika jednak nie ze sposobu wyboru członków KRS, ale z tego, że z dużą przewagą wybierani są do jej składu sędziowie, co jest objęte gwarancją konstytucyjną.

Trybunał uznaje więc artykuł 9a ustawy o KRS za zgodny z artykułem 187 ustęp 1 punkt 2 i ustęp 4 w związku z artykułem 2, artykułem 10 ustęp 1 i artykułem 173 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z artykułem 186 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli chodzi o kwestię odwołania od uchwał KRS do Sądu Najwyższego, celem regulacji artykułu 44 ustęp 1 jest możliwość sądowej ochrony konstytucyjnego prawa równego dostępu do służby publicznej gwarantowanej artykułem 60 Konstytucji. W uzasadnieniu dotyczącym tego zarzutu wnioskodawcy nie przytaczają argumentów wskazujących na niekonstytucyjność rozwiązania ustawowego, a jedynie wskazują na zagrożenie wynikające z niektórych wypowiedzi Sądu Najwyższego. Przypuszczalnie chodzi o wypowiedzi sędziów Sądu Najwyższego, z których wynika, że mogą oni skorzystać z artykułu 44 ustęp 1 ustawy o KRS do tego, by ingerować w konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia KRS. Trybunał jednak pragnie przypomnieć, że z istnieniem prawa nieuchronnie powiązana jest możliwość jego łamania, tak, jak reprezentowali to państwo, którzy nie wstali na odczytanie sentencji wyroku – jednakże ani zagrożenie łamaniem prawa ani realne jego łamanie nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Stąd zarzuty wnioskodawców odnośnie do artykułu 44 ustęp 1 ustawy o KRS Trybunał umorzył.

Jeśli chodzi o problem odwołania od uchwały KRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego: artykułowi 44 ustęp 1a ustawy o KRS wnioskodawcy zarzucili naruszenie artykułu 2, artykułu 10, artykułu 60, artykułu 144 ustęp 3 punkt 17, artykułu 173, artykułu 178, artykułu 179 i artykułu 184 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca chciał, aby odwołania złożonego przez osobę ubiegającą się o nominację na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego nie oceniał Sąd Najwyższy. Oznaczałoby to zbyt duży wpływ tego sądu na obsadę jego składu, co w pewnym przynajmniej stopniu obrażałoby zasadę nemo iudex in causa sua. W kwestii wzorców kontroli zbieżnych z zarzutami wobec artykułu 44 ustęp 1 ustawy o KRS Trybunał podtrzymuje wyrażone już stanowisko. W odniesieniu do NSA Trybunał rozważył jednak również zarzut niezgodności zaskarżonego artykułu 44 ustęp 1a z artykułem 184 Konstytucji. Zgodnie z artykułem 184 kognicja NSA i sądów administracyjnych ogranicza się do kontroli działalności administracji publicznej. W przepisie tym ustrojodawca nie użył pojęcia sprawy i określił zakres obowiązywania tego przepisu przez odniesienie do kontroli działalności administracji publicznej.

Trybunał w dotychczasowej linii orzeczniczej rozważał kwestię własności rzeczowej sądów administracyjnych i wskazał kryteria, którymi powinien kierować się ustawodawca przekazując sprawy do rozpoznania sądom administracyjnymi. Kryteria te – aby przypomnieć – ograniczone są po pierwsze: rodzajem albo charakterem sprawy, po drugie: charakterystyką ustrojową danego typu sądu; sądowa kontrola danej kategorii spraw powinna zostać powierzona sądowi, który jest najlepiej przygotowany do jej rozpoznania czy to ze względu na swoją specjalizację, czy też miejsce w strukturze sądownictwa. Po trzecie: procedurą stosowaną przez konkretny rodzaj sądu: Konstytucja nakazuje ukształtować właściwość poszczególnych sądów tak, by rodzaj rozpatrywanych przez nie spraw był adekwatny do stosowanej procedury. I po czwarte: koniecznością zapewnienia, aby wszystkie sprawy w znaczeniu konstytucyjnym były objęte kontrolą sądową. Przy czym w razie milczenia ustawodawcy należy uznać dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Gwarancja prawa do sądu oznacza bowiem, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje swoboda wyboru właściwej drogi sądowej przed sądem powszechnym lub administracyjnym. W braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, a kompetentny jest inny sąd, sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustawowego ustanowionego w artykule 177 Konstytucji.

Wobec powyższych kryteriów Trybunał zwraca uwagę na specyfikę uregulowania artykuł 44 ustęp 1a ustawy o KRS. Przekazanie do rozpoznania spraw, o których w nim mowa, nie jest uzasadnione żadnym z trzech ostatnich kryteriów ustawowych. Ani procedura, w której są one rozpatrywane, ani charakterystyka ustrojowa nie predystynuje go do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał KRS. Co więcej, trudno przyjąć, że ustawodawca zakłada, że rodzaj lub charakter uchwały KRS, o której mowa w artykule 44 ustęp 1 ustawy o KRS, oddaje we właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skoro co do zasady do kontroli powołany jest Sąd Najwyższy, a jedynie w przypadku lex specialis artykułu 44 ustęp 1a ustawy o KRS odwołanie rozpatrywać miał Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to rodzaj hybrydowego postępowania nieznanego polskiemu systemowi prawa, gdzie nie sądy różnych instancji, ale sądy zupełnie innego rodzaju rozpatrują te same sprawy w oparciu o te same przepisy w odniesieniu do różnych podmiotów.

W związku z tym Trybunał stwierdził, że artykuł 44 ustęp 1a jest niezgodny z artykułem 184 Konstytucji. Wobec stwierdzenia niekonstytucyjności artykułu 44 ustęp 1 ustawy o KRS badanie artykułów 44 ustęp 3, artykułu 44 ustęp 4 ustawy o KRS i artykułu 388 §1 Kodeksu Postępowania Cywilnego w związku z artykułem 44 ustęp 3 ustawy o KRS odnoszących się do postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe i konsekwentnie Trybunał umorzył postępowanie również w tym zakresie.

Ocena Czytelników
[Razem: 0 Średnio: 0]
Print Friendly, PDF & Email

1
Dodaj komentarz

Możesz komentować z użyciem konta WordPress.com, Twittera, Facebooka, lub Google+.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

  Subscribe  
najnowszy najstarszy oceniany
Powiadom o
Maciej
Gość
Maciej

Uważam, że ktoś zdemoralizowany jak ten pan nie zasługuje na poznanie jego krętackich wywodów mających stwarzać pozory prawa i praworządności. Wczytywanie...