1. W trzech skargach konstytucyjnych z 16 kwietnia 2008 r. skarżący Adrian Klepacz, Ewa Walczak oraz Aleksandra Dziąćko-Bagińska wnieśli o stwierdzenie, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych) rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów oraz bez podania żadnego uzasadnienia, jest niezgodny z art. 179, art. 179 w związku z art. 2 i art. 7, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art.10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 Konstytucji. W wyniku wstępnego rozpoznania, skargi konstytucyjne zostały przekazane do merytorycznego rozpoznania.

Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 24 lipca 2008 r., ze względu na tożsamość przedmiotową, zostały one połączone do wspólnego rozpoznania wraz ze skargami Marka Dobrasiewicza (skargi z 15 stycznia 2008 r. oraz z 16 kwietnia 2008 r.).

Postanowieniem z 29 listopada 2010 r. o sygn. SK 37/08 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Marka Dobrasiewicza ze względu na zbędność wydania wyroku (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 119). W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „skarżący Marek Dobrasiewicz został ostatecznie powołany – postanowieniem Prezydenta RP z 2 czerwca 2009 r. o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nr 1130-24-09 (M. P. Nr 63, poz. 833) do pełnienie urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie (pkt III.8. postanowienia). Tym samym skarżący (…) osiągnął zamierzony cel, jakim było powołanie go na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego, również w odniesieniu do wyznaczenia miejsca służbowego (siedziby) sędziego – Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie. W tych okolicznościach nie można mówić o tym, że zarzucane naruszenie praw i wolności, w odniesieniu do tego skarżącego, jest aktualne. (…) Skarga konstytucyjna spełnia bowiem dwie, nierozerwalnie związane ze sobą funkcje: ochrony naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw jednostki oraz środka prawnego zmierzającego do eliminacji niekonstytucyjnego porządku prawnego. Rozerwanie tej więzi obu wymienionych funkcji prowadziłoby do pozbawienia skargi jej nadzwyczajnego i subsydiarnego charakteru, a więc cech stanowiących o jej istocie (por. postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267)”.

1.1.1. W 2005 r. skarżący A. Klepacz złożył wniosek o powołanie na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze. Kandydatura uzyskała pozytywną opinię właściwego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów. Następnie została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości i Krajowej Radzie Sądownictwa (dalej: KRS), która pozytywnie ją rozpatrzyła, oceniła oraz przedstawiła Prezydentowi wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r. w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M. P. Nr 4, poz. 38; dalej: postanowienie z 3 stycznia 2008 r.) Prezydent, na podstawie art. 179 Konstytucji, odmówił powołania skarżącego na to stanowisko.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie „skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego”. Skarga została odrzucona postanowieniem z 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Wa 21/08). W ocenie sądu, akt powołania na stanowisko sędziego nie dotyczy działalności administracji publicznej, a tym samym skarga na bezczynność głowy państwa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

1.1.2. W 2006 r. skarżąca E. Walczak złożyła wniosek o powołanie na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej. Kandydatura uzyskała pozytywną opinię właściwego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów. Następnie została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości i KRS, która pozytywnie ją rozpatrzyła, oceniła oraz przedstawiła Prezydentowi wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej.

Postanowieniem z 3 stycznia 2008 r. Prezydent, na podstawie art. 179 Konstytucji, odmówił powołania skarżącej na to stanowisko.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie „skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim”. Skarga została odrzucona postanowieniem z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Wa 17/08). W ocenie sądu, akt powołania na stanowisko sędziego nie dotyczy działalności administracji publicznej, a tym samym skarga na bezczynność głowy państwa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

1.1.3. W 2006 r. skarżąca A. Dziąćko-Bagińska złożyła wniosek o powołanie na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Gliwicach. Kandydatura została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości i KRS, która pozytywnie ją rozpatrzyła, oceniła oraz przedstawiła Prezydentowi wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Gliwicach.

Postanowieniem z 3 stycznia 2008 r. Prezydent, na podstawie art. 179 Konstytucji, odmówił powołania skarżącej na to stanowisko.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie „skargę na bezczynność Prezydenta”, która została odrzucona postanowieniem z 17 marca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Wa 18/08). W ocenie sądu, akt powołania na stanowisko sędziego nie dotyczy działalności administracji publicznej, a tym samym skarga na bezczynność głowy państwa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

1.2.1. Wychodząc z założenia, że normy konstytucyjne nie upoważniają Prezydenta do podejmowania dalszych czynności po przedłożeniu wniosku przez KRS, w uzasadnieniu skarg konstytucyjnych argumentowano na rzecz niezgodności art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych z art. 2, art.7, art. 10 ust. 1, art. 30, art. 173, art. 178 ust. 1, art. 179 Konstytucji.

W ocenie skarżących, ani art. 179 Konstytucji, ani art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez Prezydenta postanowienia w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, w którym odmawia on powołania. Działanie takie należy uznać za pozbawione podstawy prawnej oraz naruszające konstytucyjną zasadę legalizmu i zasadę demokratycznego państwa prawnego. Odmowa powołania na stanowisko osoby wskazanej we wniosku KRS stanowi nieuprawnioną ingerencję w funkcjonowanie władzy sądowniczej, która powinna być odseparowana od pozostałych władz. Gwarancje niezawisłości władzy sądowniczej i niezależności sądów nie odnoszą się bowiem jedynie do sfery orzeczniczej, ale obejmują również procedurę nominacyjną sędziów.

Przepis stanowiący podstawę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta narusza ponadto konstytucyjny nakaz ochrony godności człowieka. Zważywszy, że wskazany przez KRS kandydat na sędziego spełniać musi prawem określone przesłanki, odmowa powołania stawia pod znakiem zapytania cechy charakteru kandydata oraz podważa jego kompetencje, a przez to narusza jego dobre imię i godność.

1.2.2. Wychodząc z założenia, że normy konstytucyjne upoważniają Prezydenta do podejmowania dalszych czynności po przedłożeniu stosownego wniosku przez KRS, w uzasadnieniu skarg konstytucyjnych argumentowano na rzecz niezgodności art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych z art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 60 Konstytucji.

Zdaniem skarżących, jeżeli przyjąć, że Prezydent może odmówić powołania sędziego, wówczas należy uznać, iż art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nie powinien stanowić wyłącznie powtórzenia art. 179 Konstytucji, ale powinien w szerszym zakresie regulować uprawnienia Prezydenta wobec wniosku KRS, w tym dopuszczalności ponownego badania akt kandydatów na sędziów oraz sposoby procedowania. Prawodawca ma zatem konstytucyjny obowiązek ustawowego dookreślenia procedury stosowanej w wypadku wydania przez Prezydenta postanowienia o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Brak stosownej regulacji należy uznać za pominięcie prawodawcze. Zaskarżona regulacja jest tymczasem niepełna przez to, że: a) nie przewiduje kontroli sądowej indywidualnych aktów rozstrzygających o prawach jednostki, jakimi są postanowienia Prezydenta o odmowie powołania sędziego; b) nie odnosi się do kryteriów ewentualnej odmowy powołania oraz c) nie wymaga uzasadnienia przez Prezydenta swojej decyzji.

Artykuł 77 ust. 2 Konstytucji formułuje zakaz ustawowego wykluczenia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Jak dowodzą skarżący, na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, każde postępowanie, nawet takie, które rozpoczyna się przed organami innymi niż sąd, musi ostatecznie prowadzić do sądu powszechnego albo administracyjnego. Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej. Tylko w wypadku kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki, i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. W tym kontekście skarżący podkreślają, że kategoria aktów urzędowych podejmowanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej obejmuje cztery formy prawne działania: rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia o charakterze aktów normodawczych, zarządzenia o charakterze aktów normodawczych oraz postanowienia będące aktami indywidualnymi. Skoro więc Prezydent jest uprawniony do wydawania m.in. aktów indywidualnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne, w tym wkraczających w sferę praw i wolności jednostek, to w wypadku tych aktów Prezydenta, jednostkom powinna – w ocenie skarżących – przysługiwać „jakaś” droga sądowa.

Przepis stanowiący podstawę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta narusza ponadto konstytucyjny nakaz równego traktowania w dostępie do służby publicznej. Zważywszy, że kandydaci na sędziów winni spełniać ustawowo określone wymagania, które podlegają weryfikacji w kolejnych etapach procedury przed Zgromadzeniem Ogólnym Sędziów i KRS, odmowa powołania przez Prezydenta na podstawie nieujawnionych i nieznanych prawu kryteriów stawia pod znakiem zapytania dostęp do zawodu sędziego na równych zasadach. Z perspektywy ustawowych wymagań do pełnienia urzędu sędziego przedstawiani Prezydentowi przez KRS kandydaci znajdują się w relewantnej sytuacji. Odmowa powołania niektórych spośród nich – w sytuacji, w której wszyscy spełniają tożsame wymagania – narusza zasadę równego traktowania i podważa celowość postępowania przed KRS.

2. W piśmie z 22 maja 2009 r. w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Marszałka Sejmu, zakwestionowany przez skarżących przepis nie stanowił podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych prawach i wolnościach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. To nie art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, ale art. 179 Konstytucji stanowi samodzielną podstawę postanowienia Prezydenta w przedmiocie powołania lub odmowy powołania na urząd sędziego. Zważywszy, że wskazany w skargach konstytucyjnych przedmiot kontroli stanowi jedynie powtórzenie normy konstytucyjnej, kontrola konstytucyjności zgodnie z żądaniem skarżących oznaczałaby poziomą kontrolę zgodności norm konstytucyjnych, do której Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony.

Nawet jeżeli przyjąć, że art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych stanowił samodzielną podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach skarżących, w ocenie Marszałka Sejmu należy wówczas uznać, że skarżący kwestionują nie normę prawną ale wadliwą praktykę jej stosowania. W świetle uzasadnienia skarg konstytucyjnych możliwe są bowiem co najmniej dwie interpretacje norm konstytucyjnych i ustawowych w zakresie powoływania sędziów przez Prezydenta. Z jednej, skarżący kwestionują w ogóle możliwość odmowy powołania kandydata wskazanego we wniosku KRS. Z drugiej jednak w skargach konstytucyjnych przyjęto, że Prezydent może odmówić powołania, a ciężar niekonstytucyjności regulacji spoczywa na braku ustawowego obowiązku uzasadnienia oraz sądowej kontroli takiej odmowy.

Zdaniem Marszałka Sejmu, w konsekwencji przyjęcia, że art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych stanowił samodzielną podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach skarżących, należy uznać, że skargi konstytucyjne zostały złożone na zaniechanie prawodawcze. W przeciwieństwie do pominięcia prawodawczego, nie podlega ono kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją założenia, że art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych stanowi powtórzenie treści normatywnej art. 179 Konstytucji, a sama kompetencja do powoływania sędziów ma charakter prerogatywy prezydenckiej, jest twierdzenie, że podstawowe założenia procedury nominacyjnej wynikają bezpośrednio i samoistnie z norm konstytucyjnych. Zważywszy z kolei, że te nie przewidują ani obowiązku skorzystania z kompetencji do powołania sędziego, ani obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta ewentualnej odmowy powołania, należy uznać, iż zagadnienia te zostały pozostawione praktyce stosowania norm przez konstytucyjne organy władzy publicznej.

3. W piśmie z 4 czerwca 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO), wnosząc o stwierdzenie, że art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157), w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość odmowy powołania, przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim bez podania motywów tego rozstrzygnięcia jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 2 Konstytucji.

W ocenie RPO, art. 179 Konstytucji, którego powtórzeniem jest zaskarżony w niniejszej sprawie przepis, nie przewiduje wprost możliwości niepowołania wskazanego we wniosku KRS sędziego na stanowisko. Zważywszy jednak, że powoływanie sędziów stanowi prerogatywę, Prezydent nie jest bezwzględnie związany wnioskiem i może, ale nie musi, skorzystać z zastrzeżonej dla niego kompetencji. Ewentualna odmowa powołania nie może jednak nosić cech działania arbitralnego. Zasada demokratycznego państwa prawnego i wywiedziona z niej zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa sprzeciwiają się bowiem takiej interpretacji norm kompetencyjnych organów władzy publicznej, które podważałyby przejrzystość i przewidywalność ich działań.

4. W piśmie z 1 lutego 2010 r., w odpowiedzi na pytanie Trybunału Konstytucyjnego, pełnomocnicy skarżących poinformowali, że od chwili wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym skarżący nie zostali powołani przez Prezydenta Rzeczypospolitej do pełnienia urzędu sędziego, wykonują natomiast zawód adwokata.

5. W piśmie z 20 grudnia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Prokuratora Generalnego, postanowienie z 3 stycznia 2008 r. nie stanowi ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Określona w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji kompetencja Prezydenta do powoływania albo odmowy powołania sędziów ma charakter prerogatywy i służy realizacji zadań wskazanych w art. 126 ust. 1 Konstytucji. Indywidualny akt Prezydenta o powołaniu nie stanowi zatem typowej decyzji administracyjnej, ale wynikające bezpośrednio z norm konstytucyjnych rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, które nie podlega kontroli sądowej.

6. Postanowieniem z 4 października 2011 r., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny w składzie pięciu sędziów – ze względu na zawiłość sprawy – zwrócił się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozpoznanie połączonych skarg konstytucyjnych przez Trybunał w pełnym składzie.

1. Skargi konstytucyjne zostały wstępnie rozpoznane pod kątem spełnienia formalnych wymagań warunkujących nadanie im biegu (art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przeprowadzona kontrola nie przesądza jednak definitywnie o dopuszczalności rozstrzygnięcia przedstawionych zarzutów. Trybunał Konstytucyjny władny jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie istnieje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. np. wyrok z 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo).

2. W świetle argumentów podnoszonych przez uczestników postępowania, Trybunał Konstytucyjny stanął przed koniecznością rozważenia, czy skargi zostały skierowane na praktykę stosowania normy konstytucyjnej przez organ władzy publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że „na podstawie art. 79 Konstytucji, Trybunał nie podejmuje kontroli konstytucyjności stosowania prawa. Może więc tak się zdarzyć, że w sprawie występuje naruszenie prawa konstytucyjnego, lecz wiąże się ono nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz praktycznym jego zastosowaniem (interpretacja przepisów, subsumpcja, rozumowania zastosowane przez orzekający sąd itd). W takich wypadkach Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw do dokonania kontroli konstytucyjności zgodnie z treścią skargi (…). Skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym jest bowiem zawsze «skargą na przepis», a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie” (postanowienie z 13 października 2008 r., sygn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; zob. też wyrok z 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101).

3. Trybunał Konstytucyjny dostrzega podobieństwo między problemem konstytucyjnym w niniejszej sprawie a zagadnieniem poruszonym we wniosku Pierwszego Prezesa SN, który został rozpoznany w 2008 r. (postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97). Postanowienie to zostało bowiem wydane w następstwie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem i KRS, w zakresie dotyczącym kompetencji do opiniowania kandydatów na stanowisko sędziego. Jako okoliczność faktyczną leżącą u podstaw wystąpienia wnioskodawca wskazał postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M. P. Nr 4, poz. 38; dalej: postanowienie z 3 stycznia 2008 r.) odmawiające wymienionym w tym postanowieniu kandydatom powołania do pełnienia urzędu. Odmowa powołania na stanowisko nie została przez Prezydenta uzasadniona. W ocenie Pierwszego Prezesa SN, spór kompetencyjny polegał na wydaniu zarówno przez Prezydenta, jak i KRS rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, która dotyczy zaopiniowania wspomnianych wyżej kandydatów na stanowiska sędziowskie.

Ze względów formalnych Trybunał Konstytucyjny umorzył wówczas postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, że „wątpliwość, jaką nasuwa rozumowanie zawarte we wniosku, polega na tym, że wbrew zwerbalizowanym intencjom wnioskodawcy nie prowadzi ono do stwierdzenia okoliczności wydania przez KRS i Prezydenta rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, tj. w sprawie, która polega na zaopiniowaniu kandydatów na stanowiska sędziowskie, a więc nie prowadzi do uzasadnienia wystąpienia realnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem i Radą, a jedynie do zakwestionowania sposobu wykonywania przez Prezydenta jego konstytucyjnej kompetencji w zakresie powoływania sędziów” (tamże, s. 971).

W uzasadnieniu postanowienia o sygn. Kpt 1/08 Trybunał jednocześnie stwierdził, co następuje: Po pierwsze, ocena konstytucyjności odmowy powołania sędziego stanowiłaby w istocie ocenę wykonywania przez Prezydenta kompetencji konstytucyjnej. Powoływanie sędziów ma wszakże charakter kompetencji zakotwiczonej bezpośrednio w art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja jej jako prerogatywy, oraz art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej (tamże, s. 970 i 971). Po drugie, „nie ma wątpliwości, że Prezydent nie może dokonywać czynności składających się na wykonywanie kompetencji opiniowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego przyznanej Radzie. (…) Krajowa Rada Sądownictwa nie może natomiast powołać sędziego. Są to bowiem różne akty, będące wykonaniem odmiennych kompetencji. Niewątpliwie, w sensie prakseologicznym, każdy z tych aktów poprzedzony jest pewną racjonalizacją (w procesie decyzyjnym), która w wypadku Krajowej Rady Sądownictwa uzewnętrznia się w kolegialnie formułowanej ocenie kandydata na urząd sędziego i – finalnie – w treści przedkładanego Prezydentowi wniosku (lub, alternatywnie, w postaci braku takiego wniosku), natomiast w wypadku Prezydenta – w postaci postanowienia w sprawie skorzystania (lub nieskorzystania) z kompetencji powoływania na urząd sędziego” (tamże, s. 970). Po trzecie, wątpliwości Pierwszego Prezesa SN w sprawie o sygn. Kpt 1/08 tłumaczyły „do pewnego stopnia luki (pominięcia), jakie pozostawił ustawodawca w regulacji dotyczącej potencjalnych następstw wykonywania przez Prezydenta jego kompetencji w zakresie powołania (bądź niepowołania) na stanowisko sędziowskie. Brak tego rodzaju unormowań, niewątpliwie pożądanych z punktu widzenia zupełności systemu prawnego i poprawności legislacyjnej, nie musi wprost prowadzić – i w niniejszej sprawie nie prowadzi – do zaistnienia sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, jakimi są Prezydent oraz Krajowa Rada Sądownictwa” (tamże, s. 971).

Trybunał Konstytucyjny podziela i podtrzymuje tok rozumowania przyjęty w postanowieniu o sygn. Kpt 1/08. Wynika z niego przede wszystkim, że podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. W konsekwencji ich zarzut należy zakwalifikować jako skierowany przeciwko praktyce stosowania norm konstytucyjnych przez Prezydenta.

4. Niekonstytucyjności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: prawo o ustroju sądów powszechnych), skarżący dowodzą przyjąwszy dwa odmienne założenia interpretacyjne odnośnie do art. 179 Konstytucji. Z jednej strony skarżący argumentują, że zaskarżony przepis jest niezgodny przez to, że normy konstytucyjne w ogóle nie przewidują po złożeniu wniosku przez KRS możliwości podejmowania przez Prezydenta innych czynności niż powołanie. Z drugiej strony, w uzasadnieniu skarg sformułowano pogląd, że Prezydent może odmówić powołania wskazanego we wniosku kandydata na urząd sędziego, pod warunkiem że procedura odmowy powołania będzie spełniać wymagania sprawiedliwości proceduralnej, a prezydenckie rozstrzygnięcie będzie zaskarżalne na drodze sądowej. Tego rodzaju argumentacja utwierdza Trybunał w przekonaniu, że faktycznie skargi zmierzają do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa i rozstrzygnięcia o wzajemnych relacjach organów konstytucyjnych uczestniczących w procesie powoływania sędziów. W tym kontekście należy też zauważyć, że w doktrynie prawa konstytucyjnego, niezależnie od stanowiska w przedmiocie dopuszczalności odmowy powołania sędziego wskazanego we wniosku KRS oraz niezależnie od poglądu odnośnie do wymagań formalnych prezydenckiego postanowienia, problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych (por. L. Garlicki, uwagi do art. 179, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 5 i n.; K. Wojtyczek, [w:] Prawo Konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011, s. 361; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006, s. 272; J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2008, s. 47-66; P. Czarny, Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w odniesieniu do sądów i krajowej Rady Sądownictwa, [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 83; J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2008, s. 32-45; tenże, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 305; P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2005, s. 74; R. Mojak, Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w świetle nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” z. 11-12/1997, s. 69).

5. Należało dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie zaskarżona została praktyka stosowania przez Prezydenta przepisów rangi konstytucyjnej i w rzeczywistości skarżący złożyli skargę na stosowanie art. 179 Konstytucji.

Podstawę prawną postanowienia z 3 stycznia 2008 r. stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie – norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nie zawiera nowej treści normatywnej względem normy konstytucyjnej. Przepis ustawy powtarza konstytucyjne sformułowanie, wskazując podmiot, któremu przysługuje kompetencja (Prezydent), oraz okoliczności, w których jest ona realizowana (wniosek KRS). Art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nie odnosi się przy tym do formy aktu o powołaniu. W obowiązującym stanie prawnym norma ustawowa jest wręcz węższa niż norma konstytucyjna. Ustawa odnosi bowiem kompetencję Prezydenta jedynie do sędziów sądów powszechnych. Ponadto już po złożeniu rozpatrywanych skarg konstytucyjnych, prawodawca uzupełnił przepis ustawy o miesięczny termin, w którym Prezydent rozstrzyga o powołaniu (art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dz. U. Nr 26, poz. 157).

Zgodnie z zasadą najwyższej mocy norm konstytucyjnych (art. 8 ust. 1 Konstytucji) i pochodną względem niej zasadą pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 Konstytucji), przeniesienie przez prawodawcę zagadnienia regulowanego konstytucyjnie do ustawy i wprowadzenie norm ustawowych powtarzających treść norm konstytucyjnych nie wyłącza stosowania tych ostatnich. Nie zmienia to też faktu najwyższego usytuowania norm o tej treści w systemie źródeł prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w wypadku takim jak w niniejszej sprawie stanowi norma konstytucyjna.

Analogiczna sytuacja powstaje w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można wszakże przyjąć, że podstawę rozstrzygnięć Trybunału o hierarchicznej niezgodności norm z Konstytucją miałyby stanowić powtarzające treść regulacji konstytucyjnej przepisy ustawy o TK, a nie art. 188, art. 193 i art. 79 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się też, że podniesiony w skardze konstytucyjnej zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy o TK w zakresie, w jakim są one tożsame z regulacją konstytucyjną, jest niedopuszczalny. Niedopuszczalna jest bowiem skarga na stosowanie norm konstytucyjnych, a Trybunał Konstytucyjny nie jest władny orzekać o spójności regulacji konstytucyjnej. Kontrola konstytucyjności podstawy prawnej w takim wypadku oznaczałaby horyzontalną kontrolę norm konstytucyjnych. Skarżący, domagając się stwierdzenia niekonstytucyjności odmowy powołania przez Prezydenta wskazanych przez KRS kandydatów na sędziów, kwestionują w istocie stosowanie przez Prezydenta konstytucyjnej normy kompetencyjnej. Praktyka organów konstytucyjnych nie podlega zaś kontroli konstytucyjności na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji.

6. Niezależnie od powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zakresie badania zarzutu niezgodności art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji wydanie wyroku jest niedopuszczalne, gdyż skarżący nie wyczerpali drogi prawnej.

Wymóg wyczerpania drogi prawnej nakłada na skarżących obowiązek skorzystania ze wszystkich przysługujących im środków prawnych w celu uzyskania prawomocnego orzeczenia lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W ten sposób realizowana jest zasada subsydiarności skargi konstytucyjnej. Jednocześnie w utrwalonym orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto, że w pojęciu wyczerpania drogi prawnej nie mieszczą się próby wnoszenia przez skarżących środków prawnych, które w świetle obowiązującego prawa im nie przysługują (por. postanowienia TK z 11 października 2006 r. i 5 lutego 2007 r., sygn. Ts 116/06, OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 50 i 51).

Jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji skarżący wskazali postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, akt ten per se nie rozstrzygał jednak o prawie do sądu, a przepis, na podstawie którego został wydany, nie zamyka drogi sądowej. Wprawdzie w uzasadnieniu skarg podnoszony jest argument o „braku kognicji sądów administracyjnych w odniesieniu do niepowołania sędziego przez Prezydenta”, jednakże opiera się on wyłącznie na stanowisku sformułowanym przez WSA (postanowienia WSA w Warszawie: z 11 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 21/08; z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 18/08; z 19 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 17/08). Nie można zaś uznać postanowień WSA za ostateczne orzeczenia o prawach i wolnościach, ponieważ skarżącym przysługują zwyczajne środki zaskarżenia. Postanowienia WSA nie zostały zweryfikowane przez NSA jako sąd drugiej instancji, a co więcej, na wniosek pełnomocników skarżących, NSA zawiesił postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w niniejszej sprawie.

W warunkach niniejszej sprawy, zawieszenie przez NSA postępowań odwoławczych zainicjowanych przez skarżących skutkuje zakresową przedwczesnością skarg konstytucyjnych. Ze względu na brak ostatecznych rozstrzygnięć o prawie do sądu skarżących oraz brak w ogóle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli aktów głowy państwa dotyczących kwestii nominacyjnych na przewidziane w Konstytucji stanowiska (por. np. A. Stelmachowski, Prawotwórcza rola sądów (w świetle orzecznictwa cywilnego), „Państwo i Prawo” z. 4-5/1967, s. 611 i n.; W. Wróbel, Wpływ orzecznictwa Sądu Najwyższego na kształtowanie się pojęć i instytucji prawnych, [w:] Orzecznictwo w systemie prawa, red. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Warszawa 2008, s. 75 i n.; M. Safjan, [w:] System prawa prywatnego, t. 1: Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 205 i n.; E. Łętowska, Czy w Polsce możemy mówić o prawie precedensowym?, [w:] Precedens w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska-Simon, M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 9 i n.) nie jest możliwa weryfikacja zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

7. Wydanie wyroku w warunkach niniejszej sprawy należało zatem uznać za niedopuszczalne ze względu na brak przesłanek zawartych w art. 79 Konstytucji. Postępowanie zostaje umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Z wyżej przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.