Polki i Polacy mają okazję obserwować przebieg aż trzech komisji śledczych. Są one, przynajmniej jak na razie, jednym z bardziej widocznych przykładów próby rozliczenia afer poprzednich władz. Przepisy nadają komisjom daleko idące uprawnienia, które pozwalają posłom wcielić się w rolę prokuratorów i sędziów. Czy jednak – patrząc również na dotychczasowe doświadczenia – możemy się spodziewać, że prawda ujrzy światło dzienne, a winni poniosą konsekwencje?
Słuszne założenia
Warto na początku wyjaśnić jakie cele przyświecały pomysłodawcom wprowadzenia instytucji komisji śledczej. Jest ona jednym z przejawów realizacji funkcji kontrolnych Sejmu. Profesor Piotr Winczorek wskazywał w „Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.”, że komisja śledcza ma za zadanie ustalenie prawdziwego stanu rzeczy w sprawie powierzonej jej przez Sejm. W tym celu wyposażona jest w uprawnienia typowe dla instytucji prowadzących postępowania karne. Może wzywać i przesłuchiwać świadków i posiada dostęp do dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Od podmiotów takich, jak prokuratura czy policja wyraźnie różni ją kierowanie się zasadą jawności postępowania. Wyjątkiem mogą być informacje pochodzące z materiałów tajnych lub sytuacja, gdy osoba zeznająca przed komisją związana jest tajemnicą zawodową.
Bardzo ważną uwagę co do roli komisji śledczych wyraził w „Polskim prawie konstytucyjnym. Zarys wykładu” profesor Leszek Garlicki. Warto przytoczyć kilka fragmentów jego opracowania, gdyż dobrze oddają one sedno problemu. Zdaniem Garlickiego „w praktyce powoływanie komisji śledczych powinno się wiązać ze sprawą o wymiarze skandalu publicznego”. Stwierdza dalej, że „dochodzenia parlamentarne są procedurą budzącą zawsze zainteresowanie opinii publicznej, ale też w ich prowadzeniu pojawia się wiele niebezpieczeństw, bo komisje parlamentarne – w odróżnieniu od sądów – nie są organami bezstronnymi i niezawisłymi”. Nawiązując do tego wyzwania Garlicki pisze jeszcze to, co większość obserwatorów działań komisji śledczych intuicyjnie odczuwa. Zwraca on uwagę na to, że „większość parlamentarna kontroluje zarówno decyzję o powołaniu komisji śledczej, jak i treść przyjętego sprawozdania”. A to w konsekwencji „nie zawsze będzie przyczyniać się do efektywnego funkcjonowania tego instrumentu kontroli parlamentarnej”.
Takie chyba też powstaje wrażenie, gdy obserwujemy posiedzenia komisji śledczych powołanych w tej kadencji Sejmu. Na próżno jednak szukać wzorców z minionych lat, które mogłyby dać silne argumenty za tym, że zalety działalności komisji przeważają nad wadami.
Nieograniczony dostęp do politycznej kuchni
Zacznijmy od zalet. Bez wątpienia cechą, która zasługuje na szczególne docenienie jest jawność postępowania, a więc publiczny charakter działań podejmowanych przez komisje. Opinia publiczna może zajrzeć do kuchni politycznej, dowiedzieć się więcej o zazwyczaj pozostających w ukryciu mechanizmach funkcjonowania władz. Nawiązując do słynnego cytatu Otto Von Bismarcka, społeczeństwo ma dostęp do szczegółowej receptury na kiełbasę.
I faktycznie całkiem sporo tej prawdziwej polityki ukazuje się oczom osób śledzących prace komisji. Słynne już z afery Lwa Rywina „lub czasopisma” stały się symbolem nieprzejrzystego procesu legislacyjnego, narażanego na nieformalne działanie grup interesów. Wiemy, że w sprawie związanej z handlem wizami przez środowisko Piotra Wawrzyka kontaktowano się nie za pośrednictwem oficjalnych kanałów, tylko poprzez popularne komunikatory z uruchomioną opcją znikających wiadomości. Z zeznań składanych publicznie przed komisją wyjaśniającą zakup oraz używanie oprogramowania Pegasus wyłania się obraz nieformalnego obiegu informacji oraz tego, że wola polityczna góruje nad procedurami bezpieczeństwa. Tomasz Nałęcz, przewodniczący komisji powołanej po ujawnieniu przez Adama Michnika propozycji korupcyjnej złożonej mu przez Lwa Rywina, wspominał w wywiadzie dla portalu dzieje.pl, że „zależało mi na tym, by wszystko dotarło do Polaków, by niemożliwe stało się schowanie sprawy pod dywan. Polską opinię publiczną chciałem uczynić szczególną ławą przysięgłych w tej sprawie. Jestem dumny z tego, że to się udało.”
Ale czy po ujawnieniu tzw. maili Michała Dworczyka i wielu innych wcześniejszych „przecieków” z warsztatu polskiej szkoły polityki jest w tym coś tak naprawdę zaskakującego? Pewnie warto o tych i podobnych przypadkach przypominać – dobrze, że politycy czują presję, że wiedza o ich działaniach może wyjść na jaw. Ale czy komisje śledcze są do tego najlepszym instrumentem? Prokuratura może przecież zdecydować, by ujawnić przynajmniej część materiałów z postępowania, a co do zasady przebieg rozprawy przed sądem jest jawny. Nieoceniona jest też praca dziennikarzy, którzy co rusz ujawniają informację dotyczące kulis działania elit politycznych.
Wątpliwe rezultaty
Tomasz Nałęcz, choć słusznie zadowolony z tego, że Polacy i Polki zostali – za pośrednictwem transmisji – dopuszczeni do podglądania prawdziwego życia władzy, nie mógł jednak czerpać satysfakcji z wyników. Z pewnym rozgoryczeniem, w tym samym wywiadzie przyznał, że „ostatecznie przyjęty tekst, autorstwa Zbigniewa Ziobry – w pewnym stopniu fałszuje rzeczywistość. Wiadomo przecież, że za aferą nie stał Aleksander Kwaśniewski ani nawet Leszek Miller. Te zarzuty służyły jednak bardziej już kampanii wyborczej niż wyjaśnieniu afery. A błąd Ziobry w dużym stopniu pomógł suchą nogą przejść autentycznym sprawcom tej afery”. W raporcie końcowym komisji zajmującej się wyjaśnieniem tragicznej śmierci Barbary Blidy znalazły się propozycje postawienia przed Trybunałem Stanu Jarosława Kaczyńskiego i Zbigniewa Ziobry. Nie doszło to nigdy do skutku.
Sensem istnienia komisji śledczych mogłoby być to, że posłowie zastępują niewydolne i nieobiektywne organy powołane do wyjaśnienia podobnych wypadków. Jednak z uwagi na to, że to i tak większość parlamentarna ustala zasady pracy komisji i jej efekty, jednocześnie mając przecież wpływ na działanie prokuratury i sądów, jest to argument wątpliwy. Komisja ds. Pegasusa powołana – z braku możliwości przegłosowania jej w kadencji 2019-2023 w Sejmie – została stworzona przez, zdominowany przez ówczesną opozycję demokratyczną – Senat. Szkoda jednak, że z uwagi na ograniczenia formalne (Senat nie może powoływać komisji śledczych, o których wspomina art. 111 Konstytucji RP) szereg kluczowych świadków w ogóle nie zeznawało, a senatorowie nie mieli dostępu do szeregu istotnych dokumentów.
Błędne koło rozliczeń
Może zatem wywarta za pośrednictwem komisji śledczych presja społeczna może doprowadzić do systemowych zmian?
Wydawało się, że po komisji Rywina proces legislacyjny będzie bardziej przejrzysty i odporny na nieformalne naciski. Tymczasem kilka lat później powołano komisję do spraw wyjaśnienia afery hazardowej, która znowuż polegała na nieprzejrzystym i narażonym na korupcję procesie stanowienia prawa. Taka też była konkluzja raportu przygotowanego przez Julię Piterę. Ten dokument świetnie opisywał mankamenty polskiego procesu legislacyjnego, ale jak regularnie informuje działające przy Fundacji im. Stefana Batorego Obywatelskiego Forum Legislacji (ostatni raport wydany w 2023 roku), systemowe problemy nigdy nie zostały rozwiązane.
Nie zmieniły się również przepisy dotyczące Trybunału Stanu, czyniące z niego symbol niewydolności państwa i braku mechanizmu rozliczenia najważniejszych funkcjonariuszy publicznych. W rezultacie nawet najbardziej obiektywne i rzetelne konkluzje komisji kończą się budowaniem wśród opinii publicznej poczucia bezkarności polityków.
Komisje do zaorania czy uleczenia?
Komisje śledcze są może interesującym politycznym spektaklem, ale jak wskazują dotychczasowe doświadczenia, niewiele z nich wartości dla samego rozstrzygnięcia spraw, którymi się zajmują. Nawet – często przypominane w tym kontekście – prace tzw. komisji Rywina nie skończyły się skonsumowaniem jej konkluzji. Nie oznacza to, używając zbyt często rzucanego w politycznym sporze słowa, że komisje należy “zaorać”, czyli zrezygnować z ich powoływania. Poza tym, że wymagałoby to zmiany Konstytucji, w dalszym ciągu widać wartość tej instytucji.
Należałoby się jednak zastanowić się nad zasadami jej tworzenia i nadaniem jej bardziej sprawczego charakteru. Decyzje o powoływaniu komisji powinny móc być podejmowane przez opozycję, niezależnie od opcji politycznej. Byłby to dobry instrument wpływu reprezentatywnej mniejszości na działania rządzących – prawdziwy pakiet demokratyczny. Szkoda, że działająca z pełnymi uprawnieniami komisja ds. wyborów kopertowych czy Pegasusa nie mogła działać w Sejmie poprzedniej kadencji. To byłby przejaw rzeczywistej funkcji kontrolnej parlamentu.
Wyłania się również – po raz kolejny – potrzeba zmiany przepisów dotyczących Trybunału Stanu. Nawet najlepszy spektakl musi mieć swoje zakończenie. Raport komisji, a więc i całe jej prace, pozostaną bez znaczenia, jeśli uznani (w rzetelnym postępowaniu) za winnych i tak unikną odpowiedzialności. Działające w ten sposób komisje są głównie stratą czasu i publicznych pieniędzy. Nadanie im faktycznie znaczącej roli w dochodzeniu do prawdy o nadużyciach polityków mogłoby sprawić, że przepisy na polityczną kiełbasę byłyby znacznie lepsze.
Krzysztof Izdebski
– prawnik, aktywista działający na rzecz przejrzystości życia publicznego. Główny specjalista ds. rzecznictwa oraz ekspert forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego.
