Przeciętny prokurator nie żyje w próżni i jest dla niego jasne, że dla danego podmiotu określone rozstrzygnięcie postępowania przygotowawczego może przynieść określone korzyści. Prokurator, nauczony dekadami cudzych i własnych doświadczeń, rozważa przy planowaniu postępowania wiele scenariuszy, szans i zagrożeń dla sprawy, także tych wynikających z ustroju prokuratury i działalności aktorów zewnętrznych. Niekiedy już po spostrzeżeniu samej okładki nowo przydzielonej mu sprawy w myślach prokuratora pojawia się oczekiwanie na zbliżające się „naciski” lub inną formę znalezienia się w zainteresowaniu przełożonych.

Podobnie jak w przypadku mojej poprzedniej wypowiedzi na forum CZARNE & CZERWONE, gdzie przedstawiłem stanowisko w przedmiocie ewentualnej reformy procesu karnego, z zainteresowaniem śledzę dyskusje w przedmiocie nowych  propozycji ustrojowych dla prokuratury. W niniejszym artykule chciałbym skupić się na jednym aspekcie, a konkretnie na tzw. niezależności prokuratorskiej.

Tak jak „kontradyktoryjność” w kontekście reformy procesu karnego, tak „niezależność” w obszarze ustrojowym zdaje się być w dotychczasowej dyskusji abstrakcyjnym hasłem, które mgliście sprowadza się do kwestii powoływania Prokuratora Krajowego, bliżej nieustalonego ograniczenia poleceń i nacisków oraz zmiany transparentnych zasad awansu i degradacji.

Będę zatem zmierzał do sprowadzenia tego słowa „na ziemię”, postaram się scharakteryzować realne sposoby wkraczania w niezależność i w pewnym zakresie zaproponować rozwiązania, które wzmocniłyby prokuratorską autonomię decyzji – bez większych zmian organizacyjno-ustrojowych prokuratury, czy jej całkowitego „usądowienia”.

Część 1 – Realia 

Czym jest niezależność 

Wpierw musimy zdefiniować pojęcie niezależności prokuratorskiej, gdyż brak jest w tym zakresie definicji legalnej. W obszerny sposób z tym pojęciem rozprawia się  Krzysztof Kułak w dostępnym w sieci artykule oceniającym ustawę Prawo o prokuraturze z 2016 roku, niedługo po jej wejściu w życie. Ciekawy to zresztą artykuł, ponieważ z dzisiejszej perspektywy można ocenić, ile zagrożeń dla niezależności ziściło się w kolejnych latach, a na ile były to tylko problemy o charakterze abstrakcyjnym[1].

Rozumiem niezależność jako samodzielność w podejmowaniu decyzji co do treści wszelkich wydawanych orzeczeń oraz podejmowanych czynności procesowych. Pierwszy obszar dotyczy decyzji kończących postępowanie, ale też decyzji w przedmiocie zarzutów czy środków przymusu, a więc np. postanowień o zatrzymaniu czy stosowaniu  nieizolacyjnych środków zapobiegawczych. Drugi natomiast obszar dotyczy decyzji, które nie mają charakteru orzeczenia, a podejmowane są w toku postępowania, a więc np. decyzji o przesłuchaniu kogoś w charakterze podejrzanego, czy o wywiedzeniu środka odwoławczego. W niniejszym artykule nie chodzi mi o niezależność instytucjonalną (od innych organów państwowych) czy budżetową, o ile nie przekładają się one na pozostałe obszary niezależności. Chodzi mi o indywidualną niezależność każdego prokuratora w odniesieniu do realiów jego funkcjonowania w hierarchicznej strukturze. Zastrzegam jednak od razu, że nie uważam, aby kwestia niezależności odnosiła się do samego intelektualnego procesu wypracowywania decyzji. Moje doświadczenia wskazują bowiem, że konsultacja danego problemu ze współpracownikami, w tym z przełożonymi, przynosi często korzystne rozwiązanie. Na tej samej zasadzie nie uchybia niezależności dyskusja o problemie podlegającym rozstrzygnięciu z kimkolwiek zaangażowanym w sprawę, np. ze stroną postępowania.

Aktualizacja obowiązku ochrony niezależności 

Prokuratorzy zazwyczaj prowadzą i nadzorują w toku kariery setki czy nawet tysiące postępowań przygotowawczych o różnym przedmiocie, stronach, toku czy sposobie zakończenia. Trudno jednak mówić, że pojęcie niezależności zyskuje istotne znacznie w każdym z nich. W postępowanie zaangażowane są najczęściej tylko jego strony i sąd, a sprawa pozostaje z dala od zainteresowania polityków, mediów czy organizacji społecznych, zaś wyrok nie jest podawany do publicznej wiadomości ani nawet nie staje się przedmiotem dyskusji poza salą rozpraw.

Obowiązek ochrony niezależności aktualizuje się więc dopiero w przypadku ponad standardowych nacisków zawiadamiającego, pokrzywdzonego, podejrzanego lub innych osób na tok i wynik postępowania. Już w zawiadomieniu o przestępstwie składane bywają wnioski dowodowe, proponowany jest opis czynu i kwalifikacja prawna, a nadto sformułowane są żądania przedstawienia zarzutów. Strony, których sprawa nie idzie po ich myśli, albo jest od początku wątpliwa, zasypują prokuratora i jego przełożonych przeróżnymi pismami i skargami mającymi na celu wywarcie wpływu na przyszłe decyzje w sprawie, albo swoistą „zemstę” za decyzje już podjęte. Działaniom takim towarzyszy często swoista nagonka medialna, w której rolę stron postępowania przejmują dziennikarze.

Ponadto zdarzają się postępowania, niekoniecznie z kategorii opisanej wyżej, w których inną ocenę co do kwestii podlegających rozstrzygnięciu ma prokurator-referent, a inną jego przełożony. Potencjalnie myli się jeden z nich, a każdy jest uprawniony i  zobowiązany do bycia niezależnym.

Jakiekolwiek jednak z opisanych trudności w postępowaniu by się nie pojawiły, prokurator musi myśleć samodzielnie i wybrać taki kierunek i formę czynności, które uważa za słuszne. Przyjmijmy, że w takich sprawach sytuacja wymaga od niego zachowania podstawowego poziomu niezależności – w odróżnienia od kwestii sygnalizowanych niżej.

Każdemu bowiem prokuratorowi – choć jednym częściej, a drugim mniej – zdarza się prowadzenie lub nadzór nad sprawą, gdzie aktualizuje się szczególny obowiązek obrony swojej niezależności. Jest to sytuacja, gdzie mniej lub bardziej wyraźnie wyrażone stanowisko innych względem prokuratora podmiotów, a niekiedy już same tylko antycypowane przez prokuratora oczekiwania takich podmiotów (przełożonych z różnych poziomów, kooperantów ze służb, mediów), wpływają na podejmowaną przez niego decyzję. Oczywiście, nie zawsze oznacza to, że prokurator zdążył wejść w otwarty konflikt z  podmiotem „naciskającym”.

Dlaczego mówię o antycypacji oczekiwań? Przeciętny prokurator nie żyje w próżni i jest dla niego jasne, że dla danego podmiotu określone rozstrzygnięcie postępowania przygotowawczego może przynieść określone korzyści. Prokurator, nauczony dekadami cudzych i własnych doświadczeń, rozważa przy planowaniu postępowania wiele  scenariuszy, szans i zagrożeń dla sprawy, także tych wynikających z ustroju prokuratury i działalności aktorów zewnętrznych. Niekiedy już po spostrzeżeniu samej okładki nowo przydzielonej mu sprawy w myślach prokuratora pojawia się oczekiwanie na zbliżające się  „naciski” lub inną formę znalezienia się w zainteresowaniu przełożonych.

Korzyści dla podmiotu zainteresowanego mogą w szczególności polegać na oddziaływaniu za pośrednictwem mediów na wyborców. Prokuratura ustrojowo uzależniona jest od władzy wykonawczej, ta zaś od wyników wyborów parlamentarnych. Czasami wystarczy samo zasięganie informacji przez przełożonych, by prokurator antycypował wysunięcie wobec niego oczekiwań. Zgodnie z psychologiczną zasadą reaktancji, prokurator wprost zmuszany do określonego rozwiązania może bardziej się opierać, niż wobec delikatnych sugestii zawartych w pismach z prośbą o „rozważenie”, „dokonanie oceny” czy „podjęcie analiz”.

Wobec takiej sprawy prokurator przejawia następujące strategie:

• atak (prowadzenie postępowania zgodnie z zasadą niezależności i oczekiwanie na spodziewaną kolizję);
• unikanie (nieplanowana potrzeba poratowania zdrowia, odbiór zaległego urlopu, poszukiwanie przesłanki do wyłączenia się ze sprawy);
• dopasowanie (prowadzenie postępowania tak, aby nie „podpaść” przełożonym i w  ścisłym uzgodnieniu z nimi, konsultując każdy krok);
• holowanie (prowadzenie postępowania nad wyraz drobiazgowo w oczekiwaniu, aż problem rozwiąże się sam).

Możemy w konsekwencji wyróżnić kategorie spraw, gdzie zazwyczaj dochodzi do aktualizacji szczególnego obowiązku uwzględnienia ryzyka naruszenia niezależności:

• sprawa polityczna, gdzie jako sprawcy lub strony występują osoby będące  politykami lub powiązane z politykami, ewentualnie sprawa pozwalająca zbić „kapitał polityczny” danej grupie osób;
• głośna sprawa kryminalna, na przykład dotycząca zabójstwa wielokrotnego, pozostająca w zainteresowaniu mediów;
• inna sprawa medialna, która jednostkowo lub cyklicznie staje się tematem dla mediów, które zajmując się nią, działają zgodnie ze swoją rolą w demokratycznym państwie, co jednak nie oznacza, że jednocześnie ułatwiają prowadzenie postępowania i sprzyjają zachowaniu prokuratorskiej niezależności;
• w aktualnej sytuacji – także sprawa, której rozstrzygnięcie może wpłynąć na kwestie ustrojowe prokuratury, sądów czy innych organów władzy.

Skoro zidentyfikowaliśmy kategorie spraw, w których potencjalnie niezależność może być naruszana, musimy także wyliczyć obszary postępowania, które mogą stać się przedmiotem ingerencji podmiotów zewnętrznych w stosunku do prowadzącego to postępowanie prokuratora. Chodzi tutaj o:

• wszczęcie albo odmowę wszczęcia postępowania oraz o treść tych decyzji;
• proporcjonalność przy pozyskiwaniu dowodów (np. aby uzyskać dowód, możemy zwrócić się o pisemną prośbą o jego nadesłanie, ale możemy też zlecić Policji szeroko zakrojone, mocno ingerujące w czyjąś sferę przeszukanie);
• przedstawienie danej osobie zarzutów i ich treść;
• formy kontaktu z podejrzanym w celu przeprowadzenia z nim czynności (wezwanie telefoniczne, wezwanie pocztowe, wezwanie przez policję, zatrzymanie i doprowadzenie);
• stosowanie bądź niestosowanie środków zapobiegawczych oraz o ich rodzaj;
• stosowanie bądź nie innych środków, np. zabezpieczenia majątkowego, i ich zakres;
• w razie aresztowania – kontakty z obrońcą, widzenia z rodziną, korzystanie z  telefonu;
• zakres dowodów niezbędnych do skierowania aktu oskarżenia bądź ujawnianych stronie;
• skierowanie skargi publicznej bądź umorzenie postępowania;
• kierunek i treść wnoszonych środków zaskarżenia albo odstąpienie od nich;
• możliwość i warunki dobrowolnego poddania się karze.

W powyżej wymienionych kwestiach aktualizuje się po stronie prokuratora obowiązek wzmocnionej ochrony własnej niezależności. Ustawodawca powinien umożliwić prokuratorowi realizację tego obowiązku, ale czyni to jedynie w niewielkim stopniu. Tymczasem modelem dla prokuratora powinien stać adwokat, na którym ciąży obowiązek zachowania tajemnicy adwokackiej i któremu ustawodawca przyznaje określone narzędzia prawne umożliwiające realizację tego obowiązku.

Niezależność a statystyka

Jest jeszcze jeden obszar, który w mojej ocenie godzi w niezależność decyzyjną  prokuratora, choć pozornie wydaje się, że nie ma on z nią związku – statystyka. Przełożeni prokuratora odpowiedzialni są za wyniki jednostki, w której wykonuje on obowiązki.  Przyznam, że nie do końca jasne są dla mnie motywy decydujące o dążeniu do takich, a  nie innych wyników statystycznych, podobnie jaki meandry ich wyliczania. Być może któryś z prokuratorów funkcyjnych powinien na forum CZARNE & CZERWONE wyjawić nam elementarz i sekrety statystyki. Uważam jednak, że statystyka mimo uciążliwości jest niezbędna, gdyż to właśnie liczby pokazują, że dana jednostka prokuratury, jako element systemu ścigania i ochrony prawa, się „zatyka”, co wymaga działań zaradczych.

Wydawać by się mogło, że szeregowy prokurator jako organ postępowania winien być ślepy na statystykę. Jednak przy nadzorowaniu 300-500 dochodzeń i śledztw rocznie nie może on w praktyce tracić statystyki z pola widzenia. Odstawanie, choćby w sensie matematycznym, od kolegów i koleżanek z jednostki może być pochodną różnych czynników: charakteru powierzonych spraw, złej pracy Policji, mankamentów własnej metodyki pracy – statystyka pozwala dokonać refleksji w tym zakresie.

Zdarzyć się mogą jednak przypadki, szczególnie pod koniec tzw. okresów statystycznych, a więc w czerwcu i grudniu, że to nie kryteria merytoryczne, a właśnie wymogi statystyki stanowią o określonym sposobie zakończenia postępowania, co skutkuje np. pochopnym skierowaniem skargi publicznej albo umorzeniem w oparciu o ekscentryczną argumentację prawną. Naruszenie niezależności prokuratorskiej nie wynika w tym wypadku z zainteresowania konkretną sprawą, ale z ogólnej presji na wyniki.

Mit niezależności prokuratorskiej

Postawić należy pytanie: jak w przypadku podstawowego i szczególnego obowiązku ochrony swojej niezależności prokurator ma funkcjonować w obecnej sytuacji ustrojowej, a więc w ramach wieloszczeblowej hierarchii służbowej dysponującej licznymi  narzędziami nadzoru, który z jednej strony jest w obecnym modelu ustrojowym prokuratury wydaje się konieczny, a z drugiej może godzić w samodzielność myślenia i decyzji prokuratora.

Ten szeroko pojęty nadzór nad prokuratorem odnosi się w szczególności do:

• dekretacji przez szefa wszelkich pism przychodzących, niekiedy z różnymi  dopiskami, poleceniami czy „prośbami”;
• kierowania pism wychodzących przez sekretariat prokuratury, nad którym prokurator nie ma realnej władzy i możliwości wstrzymania przez przełożonego ekspedycji pisma, co obejmuje również akty oskarżenia i środki zaskarżeina;
• drogi służbowej dla wszelkich pism do wyższych szczebli i korygowania treści tych  pism przez przełożonych (co więcej, przełożony może odmówić nadania pismu biegu; zwykle też odpowiedzi merytorycznej udziela sam przełożony, zamiast ograniczyć  się do przesłania odpowiedzi referenta);
• wewnętrznego nadzoru służbowego (powinien być dokumentowany w kartach  wewnętrznego nadzoru);
• zwierzchniego nadzoru służbowego;
• konsultacji w przedmiocie środków zapobiegawczych;
• nadzoru procesowego w ramach przedłużania śledztwa;
• obowiązku udzielania rozlicznych informacji instancjom wyższym;
• aprobaty asesorów;
• wydawania oficjalnych poleceń co do treści czynności procesowych oraz – choć to  niezmiernie rzadkie – uchylania decyzji procesowych prokuratorów podwładnych;
• wydawania wytycznych dla określonych kategorii spraw;
• pracy w zespole śledczym;
• „aprobaty” wniosków o karę.

Ponadto prokuratorzy są oficjalnie rozliczani za prowadzone postępowania:

– w formie wytknięcia uchybienia – quasi-dyscyplinarnie,
– za oczywiste i rażące naruszenie przepisów prawa – dyscyplinarnie,
– z tytułu przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków – karnie,
– w ramach regresu i odpowiedzialności pracownika – cywilnie.

Powyższe wyliczenia obejmują tylko oficjalnie środki wpływu na samodzielność decyzyjną prokuratora. Należy więc wskazać również listę nieoficjalnych narzędzi wpływu  na prokuratora, których użycie może godzić w niezależność. Poniższa lista stanowi efekt  własnych i cudzych doświadczeń, a także analizy publicznie dostępnych treści. Często  nieoficjalne narzędzie nacisku używane jest przy jednoczesnym zastosowaniu narzędzia oficjalnego. Lista tych nieoficjalnych narzędzi do przełamywania oporu prokuratora nie jest oczywiście zamknięta, a obejmuje ona w szczególności:

• odbieranie spraw z referatu;
• udzielanie poleceń i „wyrażanie oczekiwań” w ramach bezpośrednich rozmów, bez  jakiegokolwiek udokumentowania, przy okazji omawiania sprawy pod kątem treści czynności procesowych i kierunków postępowania;
• nakładanie obowiązków informacyjnych w ramach nadzoru służbowego, najczęściej pisemnych i o dużej częstotliwości, kierunkujących postępowanie w niekoniecznie pożądanym przez referenta kierunku;
• pozaustawową aprobatę decyzji prokuratora na etapie kierowania skargi publicznej, wniosku o międzynarodową pomoc prawną bądź środka odwoławczego;
• zagrożenie przeniesieniem sprawy do innej jednostki;
• zlecenie badania akt szeregu spraw wyłącznie w celu wykrycia uchybień i zainicjowania postępowania dyscyplinarnego;
• zachowania dyskryminacyjne – obciążenie ponadstandardową ilością spraw trudnych lub pozostających poza faktyczną specjalizacją prokuratora, obciążenie ponadstandardową ilością wokand lub dyżurów, przydzielanie wokand uciążliwych (u „trudnego” sędziego lub wymagających wyjazdu do odległego sądu), zmiana gabinetu na gorszy, zmiana sekretarza współpracującego harmonijnie z referentem na sekretarza, który takiej współpracy nie zapewnia, kierowanie na szkolenia  wbrew woli prokuratora;
• zagrożenie karną delegacją, począwszy od jednostek organizacyjnych prokuratury znajdujących się w tym samym mieście, a skończywszy na jednostkach położonych na drugim końcu kraju;
• zagrożenie odwołaniem z delegacji do jednostki wyższego szczebla w razie braku realizacji oczekiwań.

Jednocześnie przełożeni mają różnego rodzaju „marchewki” służące pokierowaniu prokuratorem podległym tak, aby wpisywał się w oczekiwania. Są to:

– awans na wyższe stanowisko,
– powierzenie stanowiska funkcyjnego,
– zmiana wydziału na mniej obciążony,
– delegacja do jednostki wyższego stopnia,
– delegacja do jednostki mniej obciążonej,
– dodatki i nagrody,
– lepsze warunki socjalno-bytowe (przydział pokoju, miejsca parkingowego),
– zaniechanie nakładania obowiązków uciążliwych,
– zmniejszenie ilości przydzielanych spraw.

Cześć 2 – Rozwiązania

Jak zatem jednocześnie sprostać wymogom zapewnienia należytej oceny pracy prokuratora, organizacji prokuratury, doboru kadry i przydziału spraw, przy jednoczesnym zachowaniu niezależności prokuratora? Otóż należy zbadać wyżej opisane oficjalne oraz nieoficjalne środki nacisku na prokuratora oraz ocenić, czy obecne rozwiązania ustawowe gwarantują w odpowiednim stopniu niezależność. Jedne narzędzia nadzoru należy usunąć, inne przemodelować, jeszcze inne wzmocnić. Im więcej ich usuniemy, tym więcej niezależności zapewnimy prokuratorom. Co do wszystkich obszarów nadzoru należy zapewniać jak największą transparentność, wymuszając dokumentowanie podejmowanych środków. Wszelkie polecenia powinny odnosić się do materiału aktowego i być uzasadnione. Należy też dać możliwość cywilizowanego wdania się w spór co do treści polecenia bez generowania istotnych wewnętrznych tarć i wieloletnich zadr między prokuratorami.

Pozwolę sobie poniżej przedstawić kilka konkretnych propozycji.

Decentralizacja nadzoru służbowego

Po pierwsze za zasadne uznaję zmniejszenie liczby faktycznych nadzorców  prokuratora. Aktualnie w prokuraturze obowiązuje zasada „wasal mojego wasala jest  moim wasalem”, która powoduje zbędne niejasności, „głuchy telefon” przy okazji przekazywania poleceń i dyfuzję odpowiedzialności. Jeżeli co do toku postępowania pojawiają się wątpliwości, ewentualne polecenia powinien wydawać i podpisywać prokurator zarządzający daną jednostką. Jeśli przełożony dostaje polecenia od przełożonych wyższego szczebla – niech zadba o ich udokumentowanie. Podobnie też referent sprawy miałby obowiązki informacyjne tylko wobec swojego bezpośredniego przełożonego.

Indywidualizacja odpowiedzialności i hierarchia ograniczona

Ponadto uważam, iż trzeba jasno określić, czy prokurator pracuje na własne konto (tak – z pewnymi wyjątkami – jest rozliczany z porażek), czy na konto przełożonego, który odpowiada za jednostkę (tak jest rozliczany z sukcesów). Pod pismami prokurator podpisuje się własnym nazwiskiem, jednak osoba trzecia nigdy nie ma pewności, czy dane  pismo sporządził przy zachowaniu niezależności, czy też stanowiło ono efekt poleceń przełożonych. Strona powinna być informowana o tym fakcie w treści pisma.

Ustrojową i podstawową zasadą powinien być zakaz zmuszania do realizacji poleceń – jeżeli przełożony ma odmienną wizję w danym obszarze, niech samodzielnie ją realizuje, a decyzje sygnuje własnym nazwiskiem, nawet przejmując czynność do realizacji  do jednostki wyższego stopnia. Szczególnie odnosi się to do podejmowania decyzji o charakterze uznaniowym, gdzie oceniane są pewne abstrakcyjne kryteria (np. zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania). Warto zaznaczyć, że często przełożeni zachowują się uczciwie wobec podwładnych i osobiście realizują różnego rodzaju polecenia wyższych szczebli. W sprawach pilnych przełożony, jeśli zamierza podjąć inną decyzję niż referent, winien móc polecić sporządzenie temu ostatniemu projektu pisma.

Śledztwo szczególnie wrażliwe pod nadzorem sądowym

W mojej ocenie powinno się wprowadzić instytucję śledztwa w nadzorze sądowym. W sprawach szczególnie narażonych na naciski nadzór prokuratorski powinien być  wyłączony na rzecz nadzoru sądowego w ramach czynności sądowych w postępowaniu  przygotowawczym. Sędziemu z losowania przydzielana byłaby sprawa nadzoru, mógłby domagać się sprawozdań od prokuratora i organu prowadzącego śledztwo, wydawać im wytyczne, a nawet zatwierdzać zarzuty, czego domagają się niektórzy przedstawiciele adwokatury.

Jednoznacznie wprowadzony powinien zostać zakaz pozyskiwania przez wyższe szczeble hierarchiczne prokuratury informacji o sprawie. Ograniczona powinna również zostać potencjalna styczność ze sprawą prokuratorów innych niż referent sprawy. Wdrożenie nadzoru sądowego mogłoby następować na wniosek referenta, organu  postępowania, pokrzywdzonego, a po powzięciu wiadomości o danym śledztwie – także z urzędu przez sąd. Sąd sam stwierdzałby istnienie lub brak podstaw do nadzoru sądowego. Być może tego rodzaju śledztwo zapewniłoby prokuratorowi gwarancje odpowiedniej swobody w toku sprawy.

Polecenie tylko po zapoznaniu się ze sprawą

Prokuratorzy często zderzają się z problemem polegającym na tym, że wyrażane wobec nich oczekiwania ze strony przełożonych oparte są na materiale prasowym, niejasnych informacjach pozyskanych od służb, czy też na pojedynczym dokumencie wyrwanym z kontekstu. Dlatego niezależnie od innych propozycji warto wprowadzić ustawowy zapis, aby wszelkie polecenia były kierowane do prokuratora dopiero po złożeniu przezeń referatu ze sprawy lub po zbadaniu przez przełożonego akt sprawy.

Decentralizacja komunikacji prokuratury z mediami

Aktualny model informowania o postępowaniu przygotowawczym opiera się na  rzecznikach prasowych i przełożonych, aż do samego szczytu hierarchii. Często w  sprawach głos zabiera sam Prokurator Krajowy. Jest to model z lat 90-tych, który uległ  dezaktualizacji. Model ten może prowadzić do zbijania kapitału politycznego, do  „przykrywania” tematów w dyskursie publicznym, wreszcie do szeregu niefrasobliwych wypowiedzi. Tymczasem trzeba oddzielić zarządzanie prokuraturą od odpowiedzialności  za sprawę, zaś osobą „braną do tablicy” powinien być w danej sprawie wyłącznie jej referent, względnie rzecznik prasowy danej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Warto odnotować, że zarówno w przeszłości, jak i obecnie pojawiają się publiczne  wypowiedzi przełożonych najwyższego szczebla, którzy stanowczo przesądzają o czyjejś winie lub jej braku. Niekiedy są to wypowiedzi zamierzone[2], w innych sytuacjach po prostu niefrasobliwe[3], ale za każdym razem słyszy je nie tylko opinia publiczna, ale także prokurator prowadzący sprawę. Zostaje on w ten sposób pozbawiony komfortu prowadzenia sprawy, skoro jego przełożony wyraził już stanowisko w przedmiocie jej rozstrzygnięcia.

Co więcej, szeregowy prokurator nie ma wpływu na kontakty z mediami, ale to jego nazwisko bywa obrzucane nienawistnymi komentarzami, a nie nazwisko przełożonego  odpowiedzialnego za komunikację medialną. Szeregowy prokurator nie ma też możliwości  objaśnienia i obrony swojej decyzji, ale to na wydawanych mu poleceniach można budować oglądalność i kapitał polityczny. Prowadzi to do sytuacji, w której musi on własnym nazwiskiem sygnować sprawę, na której obraz w oczach opinii publicznej nie ma żadnego wpływu. A przecież nic nie stoi na przeszkodzie, aby sam prokurator-referent sporządzał  oświadczenia dla mediów.

Dobrym wzorcem są w tym zakresie konferencje prasowe w USA, gdzie często w szczegółach wyjaśniane są posunięcia policji i prokuratury, zanim jeszcze sprawa trafi do sądu. Podobnie w Szwecji przedstawiciele prokuratury potrafią dokładnie tłumaczyć zawiłości sprawy. Eliminuje to niepotrzebne niedopowiedzenia i niejasności, które ujemnie wpływają na wizerunek prokuratury.

Niezależność przełożonego, samorządność prokuratorów

Dalszym krokiem jest zapewnienie niezależności przełożonego kierującego  jednostką. Przywrócona powinna zostać kadencyjność funkcji w prokuraturze, jednak kadencje nie powinny być zbyt długie i sukcesywne, aby uniemożliwić powstawanie „prokuratur-uli”, gdzie utrwala się wyraźny podział na „królową”, „pszczółki” i „trutnie”.

Tego rodzaju patologie biorą się stąd, że prokuratorzy funkcyjni dobierani są w przeważającej mierze wedle klucza zaufania i zasług wobec decydentów, podczas gdy zdanie podwładnych nie jest w ogóle brane pod uwagę. Z tej przyczyny warto byłoby realnie włączyć samorząd prokuratorski w proces obsadzania kadr już na etapie wyboru kierującego jednostką.

Obecne rozwiązanie polegające na przedstawieniu samorządowi  prokuratorskiemu kandydata na kierownika jednostki razi fasadowością, gdyż stanowi  czysto formalne potwierdzenie władztwa osoby, której wcześniej bez żadnych konsultacji z samorządem powierzono już pełnienie obowiązków kierownika. A przecież nic nie stoi na przeszkodzie, aby każdy kolejny etap obsadzania wakatu na stanowisku kierowniczym dokonywał się po zasięgnięciu opinii samorządu. Tak się niestety nie dzieje, a tymczasem już choćby częściowe „usamorządowienie” tego procesu sprawiłoby, że kierownik jednostki:

• miałby realne poparcie większości podwładnych, co prowadziłoby do płynnej  współpracy z nimi;
• jako reprezentant podwładnych dbałby o ich niezależność co najmniej w tym  samym stopniu, co o realizację interesów przełożonych;
• musiałby cechować się wysokimi kompetencjami, skoro podwładni nie zgodziliby się nigdy na szefa, za którego musieliby faktycznie wykonywać obowiązki. Podobne opinie winny być uzyskiwane w razie potrzeby odwołania kierownika jednostki przed upływem kadencji. Winny one mieć charakter wiążący a nie jedynie  fasadowy.

Niezależność funkcjonariuszy służb

Sprawy do prokuratury nie trafiają z próżni – większość jest inicjowana przez  służby, w szczególności przez Policję. Wpływ na funkcjonariusza faktycznie prowadzącego śledztwo jest tam zaś jeszcze mniej udokumentowany, niż dzieje się to w prokuraturze. Jest to swoista terra incognita, a przecież często to właśnie na poziomie służb wyrażane są wobec śledztwa oczekiwania nieprzystające do dowodów. Dlatego funkcjonariusz służb gromadzący dowody dla śledztwa winien także dysponować odpowiednimi zabezpieczeniami przed niepożądanymi ingerencjami przełożonych.

Ochrona niezależności a lenistwo

Ostatecznie warto pamiętać o zagrożeniach płynących z niezależności. W pamięć wbiła mi się wypowiedź prokurator Agnieszki Leszczyńskiej podczas konkursu na  stanowisko Prokuratora Krajowego:

„Jeśli ktoś komuś każe przeczytać akta i w końcu  dokonać ich analizy prawnej, to on mówi, że to jest naruszenie jego niezależności. Nie, to jest naruszenie jego lenistwa.”[4].

Jak więc jakościowo odróżnić naruszenie niezależności od  motywowania do pracy ? W bardzo prosty sposób – jeżeli chcemy, aby prokuratura działała efektywnie, to należałoby oczekiwać od przełożonych wykorzystania narzędzi nadzoru do  badania przedmiotu śledztwa, koncentracji czynności dowodowych, planu śledztwa, intensywności nadzoru nad Policją, a także do wykrywania opieszałości decyzyjnej czy też nadmiernej długotrwałości stosowania tymczasowego aresztowania. Tego rodzaju  ingerencje niezależności nie naruszają.

Reasumując – sprawna i niezależna prokuratura wymaga w mojej ocenie  decentralizacji i deregulacji nadzoru, samorządności, także w sferze kadrowej,  koncentracji na indywidualnej odpowiedzialności prokuratora za wynik sprawy. Niezależności nie zapewnią zmiany kosmetyczne, fasadowe, ograniczające się do zmiany tabliczek na budynkach.

Otwartym pozostaje pytanie, jakiej prokuratury chcą obywatele.

Józef Pawłowicz

[1] Krzysztof Kułak, Kwestia niezależności prokuratora w nowej ustawie – Prawo o prokuraturze, Studia Iuridica Lublinesia vol XXV
[2] https://pl.wikipedia.org/wiki/Sprawa_Miros%C5%82awa_G. – kwestia „pozbawienia życia”  pacjenta przez lekarza (dostęp: 30.11.2024).
[3] https://www.youtube.com/watch?v=1E9-q_w2AX8 od 19:13 – youtuber „będzie rozliczony” (dostęp:  30.11.2024).
3 grudnia 2024 11
[4] https://www.youtube.com/watch?v=qzg-_raZBno 1:25:11 (dostęp: 12.10.2024).

Józef Pawłowicz –prokurator Prokuratury Rejonowej Szczecin-Śródmieście, delegowany do Prokuratury Regionalnej w Szczecinie
czarneczerwone.pl