W ostatnich miesiącach na jaw wychodzi coraz więcej przykładów wykorzystywania zasobów publicznych do prowadzenia kampanii wyborczej. Brak jednak przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczych, które pozwalałby ukrócić ten proceder. A brak odpowiedzialności za takie działania podważa zaufanie publiczne i szkodzi demokratycznym procesom. O tym, jak poprawić przepisy Kodeksu Wyborczego i wzmocnić mechanizmy kontroli nad finansowaniem kampanii wyborczych, pisze Krzysztof Izdebski w forumIdei Fundacji Batorego.

Zarzuca się politykom Suwerennej Polski, że sposób wydatkowania pieniędzy z mającego pomagać ofiarom przestępstw Funduszu Sprawiedliwości służył realizowaniu ich kampanii politycznych z pominięciem funduszu wyborczego. Takich przykładów jest oczywiście więcej, a tajemnicą poliszynela jest również przekraczanie limitów wydatków przez wszystkie komitety wyborcze. Skoro to wszystko wiemy, to dlaczego niewiele się zmieni?

Dzieje się tak, bo jak w wielu podobnych przypadkach brakuje zarówno odpowiednich przepisów, jak i skutecznego wdrożenia tych, które już istnieją. A to powoduje, że o ile możemy – głównie dzięki organizacjom społecznym i mediom – dotrzeć do informacji na temat nieprawidłowości w finansowaniu kampanii wyborczych, to nie możemy oczekiwać, że ktoś zostanie z nich rozliczony.

Formalnie jawne finansowanie kampanii

Co do zasady, system finansowania kampanii wyborczych w Polsce wydaje się przejrzysty. Zostawmy na boku kwestie finansowania kampanii referendalnej – tu panuje dowolność i brak możliwości śledzenia szczegółowych wydatków. Trzeba ustawę o referendum ogólnokrajowym napisać od początku, pamiętając m.in. o tym, że może być ono organizowane łącznie z wyborami. W konsekwencji musi być więc jasne, na którą z kampanii przeznaczane są konkretne środki komitetów, partii i innych podmiotów biorących udział w agitacji.

Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, finansowanie kampanii wyborczej jest jawne. Dalej, kodeks opisuje sposób prowadzenia rachunkowości i wskazuje na dopuszczalne źródła, z których można finansować agitację wyborczą. Musi się to odbywać ze środków własnych (pozyskanych np. z kredytów czy wpłat obywateli) i tylko w okresie między przyjęciem zgłoszenia o powołaniu komitetu (czyli po ogłoszeniu terminu dnia głosowania) a złożeniem sprawozdania finansowego, czyli do trzech miesięcy po głosowaniu.

Kodeks wyborczy zabrania, z drobnymi wyjątkami, komitetom wyborczym przyjmowania korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym. Wśród tych wyjątków można wymienić m.in. nieodpłatne rozpowszechniania plakatów i ulotek wyborczych, pomoc w pracach biurowych czy nieodpłatne udostępnianie miejsc do ekspozycji materiałów wyborczych. Komitet wyborczy partii politycznej może dodatkowo korzystać z przestrzeni i urządzeń znajdujących się w posiadaniu danej partii.

Komitety wyborcze są również zobowiązane do prowadzenia rejestrów zaciągniętych kredytów oraz wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Te zestawy danych są nie tylko przekazywane później do Państwowej Komisji Wyborczej, ale muszą zostać opublikowane na stronach komitetów wyborczych i co najmniej co 7 dni muszą być aktualizowane.

Komitety muszą też dostosować się do limitów wydatków – przy ich określeniu znaczenie ma m.in. łączna liczba posłów wybieranych we wszystkich okręgach wyborczych, w których komitet zarejestrował listy kandydatów. W wyborach parlamentarnych w 2023 roku Komitet Wyborczy Prawa i Sprawiedliwości mógł wydać nie więcej niż prawie 39 milionów złotych, a Komitet Wyborczy Koalicji Obywatelskiej niecałe 37 milionów złotych.

Te kwoty wydają się dość duże, ale jeśli doliczyć do nich środki „dokładane” z innych źródeł, to okazują się skromne. Szacuje się, że z samego Funduszu Sprawiedliwości mogło zostać wydanych na cele kampanii około 200 milionów złotych. Nie odnajdziemy ich jednak w obowiązkowych rejestrach, o których mowa wyżej, ani w sprawozdaniach finansowych, przekazywanych do Państwowej Komisji Wyborczej.

Sprawozdania, które mało sprawozdają

Sprawdzenie, czy finansowanie kampanii wyborczej było zgodne z przepisami, polega na zbadaniu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania. Komitety przekładają sprawozdanie wraz z załącznikami, którymi są m.in. umowy i faktury dokumentujące zakupy towarów i usług. Państwowa Komisja Wyborcza bada więc w istocie wyłącznie dokumenty, które zostały jej przedstawione, i nie ma środków, które pozwalałyby jej na bieżąco (w toku prowadzonej kampanii) i na żywo (np. kontrolując, czy faktycznie było tyle billboardów, ile zadeklarowano w dokumentach) sprawdzać, czy nie doszło do naruszeń prawa.

Były przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej Zbigniew Hermeliński potwierdził w komentarzu udzielonym „Rzeczpospolitej”, że „nie bardzo widzi możliwość zbadania przez komisję przepływu środków, które nie przechodziły przez fundusz wyborczy i były w rzeczywistości przeznaczone na prowadzenie kampanii danego kandydata albo kandydatki”. Z kolei dr Anna Frydrych-Depka z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika i Fundacji Odpowiedzialna Polityka na pytanie TVN24 dotyczące możliwości odrzucenia sprawozdania Prawa i Sprawiedliwości w związku z nieprawidłowościami przy wydatkach z Funduszu Sprawiedliwości odpowiada: „przechodząc do tej strony praktycznej, zasadniczo pewnie skończy się na ‘nie mamy pana płaszcza i co nam pan zrobi’. Chciałabym być tutaj optymistką, ale bardzo ciężko mi wyobrazić sobie sytuację, w której to sprawozdanie zostanie odrzucone”.

Brak konsekwencji

Anna Frydrych-Depka wskazuje dalej, że „by móc mówić o pozyskaniu czy przyjęciu korzyści przez komitet, (…) trzeba by wykazać i udowodnić, że pełnomocnik finansowy miał wiedzę i świadomość o tym, że do takiego procederu dochodzi”. Wydaje się, że pomocny może się tu okazać list z 2019 roku, ujawniony przez „Gazetę Wyborczą”, w którym Jarosław Kaczyński przestrzegał polityków (wtedy) Solidarnej Polski przed wykorzystywaniem środków z Funduszu Sprawiedliwości na prowadzenia agitacji wyborczej. O nieprawidłowościach wiedział również co najmniej od 2021 roku Mateusz Morawiecki, który jako premier otrzymał raport z kontroli przeprowadzonej w Funduszu przez Najwyższą Izbę Kontroli. Można tylko podejrzewać, że nie tylko Jarosław Kaczyński i Mateusz Morawiecki dysponowali wiedzą o nieprawidłowościach, ale stąd jeszcze daleka droga do odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego ich partii. Problemem pozostaje bowiem to, że środki nie przechodziły przez oficjalne konta funduszu wyborczego i partii.

Jak słusznie bowiem wskazuje ekspertka Fundacji Odpowiedzialna Polityka: „przy nadużywaniu zasobów publicznych, (…) nie ma określonego przepisu, że automatycznie powodowałoby to odrzucenie czy nakazywałoby to Państwowej Komisji Wyborczej odrzucić sprawozdanie finansowe”.

W Polsce istnieją zatem znaczące trudności, aby doszło do odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego, nawet w przypadkach, gdy występują podejrzenia o wykorzystywanie zasobów publicznych do prowadzenia kampanii wyborczej. Problem ten wynika z kilku czynników:

1. Niejednoznaczne przepisy: obecne regulacje prawne nie zawsze precyzyjnie definiują, co stanowi niedozwolone wykorzystanie zasobów publicznych w kampanii wyborczej.
2. Trudności dowodowe: udowodnienie bezpośredniego związku między wykorzystaniem zasobów publicznych a kampanią wyborczą może być skomplikowane.
3. Ograniczone uprawnienia organów kontrolnych: Państwowa Komisja Wyborcza ma ograniczone możliwości weryfikacji wszystkich aspektów finansowania kampanii.

Przykład wykorzystywania środków na kampanię wyborczą przez środowisko Zbigniewa Ziobry to zaledwie wierzchołek góry lodowej. Poza milionami złotych kierowanymi z innych źródeł, wsparcia przy kampanii udzielała m.in. Telewizja Polska czy zakupiona przez Orlen sieć mediów regionalnych. Ostateczną decyzję co do ewentualnego odrzucenia sprawozdania podejmie Państwowa Komisja Wyborcza, a w przypadku odwołania od tej decyzji Izba Spraw Publicznych i Kontroli Nadzwyczajnej Sądu Najwyższego (której legitymację z uwagi na skład złożony z tzw. neosędziów powszechnie się podważa). Można jednak przewidzieć, że, z uwagi na brak odpowiednich przepisów, do niczego takiego nie dojdzie.

Sytuacja ta wskazuje więc jednoznacznie na potrzebę wzmocnienia mechanizmów kontroli, w tym zmiany przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczych w Polsce. Jak najszybciej – państwo nie powinno być bezbronne wobec nieuczciwej konkurencji w procesie wyborczym.

Krzysztof Izdebski

główny specjalista ds. rzecznictwa Fundacji im. Stefana Batorego

batory.org.pl