W dzienniku „Rzeczpospolita” ukazał się niedawno artykuł^[1], w którym poseł Krzysztof Bosak wezwał do postawienia premiera Donalda Tuska przed Trybunał Stanu oceniając, że umowa między Polską a Ukrainą o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa, która weszła w życie z dniem podpisania, nie została przyjęta zgodnie z Konstytucją RP (art. 89), a zatem jest nieważna.

Zarzut ten nawiązuje do treści art. 89 Konstytucji, trzeba mu się zatem bliżej przyjrzeć, zwłaszcza pod kątem definicji umowy międzynarodowej.

Art. 89. Konstytucji RP
Umowy wymagające zgody na ratyfikację
1. Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. (…)
3. Zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa.

I. Uwagi wstępne

Traktat i umowa międzynarodowa są w języku polskim pojęciami równoznacznymi i rodzajowymi, a poszczególne z nich mogą mieć różne nazwy indywidualne, na przykład konwencja, karta, pakt, układ, umowa, traktat, porozumienie, deklaracja, statut, konkordat, protokół, wymiana not.

Traktat jest aktem prawa międzynarodowego, co nie przeszkadza istnieniu regulacji prawa krajowego związanej z jego zawieraniem, związaniem się i wykonywaniem [Ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. 2000, nr 39, poz. 443)].

Istotą umowy międzynarodowej (traktatu) jest uzgodnienie woli (formuła have agreed w zakończeniu preambuły) przez co najmniej dwa podmioty prawa międzynarodowego (państwa lub organizacje międzynarodowe) z zamiarem ustanowienia konkretnych praw i zaciągnięcia konkretnych zobowiązań prawnych, a uzgodnienie to jest regulowane prawem międzynarodowym i interpretowane zgodnie z tym prawem.

Typowa struktura traktatu przedstawia się następująco: tytuł (strony, przedmiot umowy); preambuła (wstęp); dyspozycja (zasadnicza treść umowy) z podziałem na artykuły, paragrafy, ustępy, punkty, litery; postanowienia końcowe (sposób wejścia w życie, moment wejścia w życie, zakończenie [wypowiedzenie, wygaśnięcie, zawieszenie], składanie zastrzeżeń, języki autentyczne, depozytariusz, sposoby rozstrzygania sporów).
Forma (pisemna lub ustna, liczba dokumentów) oraz nazwa nie mają dla definicji traktatu istotnego znaczenia.

Podstawowym elementem powstania i funkcjonowania umowy międzynarodowej jest zgodny zamiar stron wywołania, zmiany lub ustania określonych skutków prawnych. Chodzi więc o ustanowienie między jej stronami (podmiotami prawa międzynarodowego) relacji prawnej w formie konkretnych praw i obowiązków prawnych oraz związanych z tym ewentualnych roszczeń. Strony zobowiązują się do jej wykonywania zgodnie z zasadą pacta sunt servanda i w dobrej wierze. Nie wyklucza to zmiany treści umowy lub jej wypowiedzenia.

W świetle powyższych uwag można się przyjrzeć polsko-ukraińskiemu porozumieniu z 8 lipca 2024 r., a zwłaszcza ustalić, czy mamy do czynienia z umową międzynarodową.

II. Porozumienie o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą (podpisane w Warszawie 8 lipca 2024 r.),

tekst na https://www.gov.pl/web/premier/polsko-ukrainskie-porozumienie-w-dziedzinie-bezpieczenstwa

1. Schemat Porozumienia polsko-ukraińskiego jest porównywalny z podobnymi, kilkunastoma porozumieniami zawartymi przez inne państwa NATO z Ukrainą (pierwsze z nich to porozumienie Wielka Brytania – Ukraina z 12.01.2024 r.). Celem Porozumienia jest długofalowe i kompleksowe wsparcie i obrona Ukrainy skonfrontowanej z rosyjską agresją.

Porozumienie realizuje Wspólną Deklarację G7 z 12 lipca 2023 r. (niemającą charakteru prawnego) przyjętą w wyniku poufnych negocjacji na marginesie szczytu NATO w Wilnie, do której przyłączyły się niektóre inne państwa oraz Unia Europejska.

2. W tekście Porozumienia polsko-ukraińskiego pojawiają się wprawdzie nieuniknione do pewnego stopnia skojarzenia z budową traktatu (umowy międzynarodowej), np. preambuła lub postanowienia końcowe, lecz nie przesądzają one o zamiarze związania się prawnie umową międzynarodową.

Wiele elementów wskazuje natomiast na to, że mamy do czynienia z porozumieniem (uzgodnieniem) politycznym o doniosłym znaczeniu, jednak nie z traktatem (umową międzynarodową) w rozumieniu prawnym.

Rozstrzygającym w tym względzie jest brak zamiaru (intencji) stron wywołania skutków międzynarodowoprawnych, co przejawia się w treści i formie niemających charakteru prawnego zobowiązań. I tak Porozumienie polsko-ukraińskie zawiera liczne zobowiązania polityczne dotyczące określonych celów oraz metod ich realizacji w określonych obszarach, lecz dla jego realizacji niezbędne są akty wykonawcze konkretyzowane jednostronnie w formie prawa krajowego lub jednostronnie/dwustronnie w formie aktów prawa międzynarodowego. Innymi słowy, państwa ustalają, że będą dążyć do określonych celów nie zobowiązując się co do formy prawnej, konkretnego czasu lub konkretnych treści, w tym konkretnych obietnic finansowych.

Dostrzegalne są ponadto dodatkowe elementy polegające na celowym stosowaniu terminologii odbiegającej od typowego dla prawa traktatów nazewnictwa (lub braku tej terminologii), co jest elementem osłabiania charakteru prawnego Porozumienia.

W tym kontekście można wymienić niektóre przykłady: określenie Polski i Ukrainy jako „uczestników” (a nie jako strony); w zakończeniu preambuły zamiast klasycznej formuły (strony) “uzgodniły co następuje” (have agreed) pojawia się zwrot (uczestnicy) “wspólnie zadecydowali/postanowili” (have jointly determined/decided),

W postanowieniach końcowych pojawiają się nietypowe zwroty jak rozwiązanie Porozumienia [zamiast wygaśnięcie lub wypowiedzenie]; Porozumienie jest ważne [valid] przez 10 lat (zamiast obowiązuje); Porozumienie stanie się skuteczne [come into effect] (zamiast wchodzi w życie – enter into force). Brak także depozytariusza, a rzadko przewidziana procedura rozstrzygania sporów ogranicza się do negocjacji i konsultacji (np. Porozumienie holendersko-ukraińskie).

Nie sposób też nie zauważyć, że w treści omawianych porozumień (w tym polsko-ukraińskiego) pojawiają się nieznane prawu traktatowemu rozbudowane fragmenty politycznej prozy, na przykład opisy dotychczasowej polskiej pomocy społecznej lub wojskowej dla Ukrainy.

Powyższe elementy wskazują, że nie mamy do czynienia z umową międzynarodową. Porozumienie polsko-ukraińskie jest w istocie rzeczy swoistą mapą drogową i politycznym przyrzeczeniem wszechstronnego i długofalowego wsparcia dla Ukrainy będącej ofiarą rosyjskiej agresji.

Konkludując, do omawianego porozumienia nie mają zastosowania przepisy prawa polskiego dotyczące zawierania umów międzynarodowych i związania się nimi.

3. W tym kontekście, zgodnie z artykułem 89 Konstytucji RP, dla prawnego związania się przez Polskę niektóre umowy międzynarodowe wymagają ratyfikacji. Wymóg ten odnosi się jednak wyraźnie do umów międzynarodowych (traktatów) znaczeniu prawnym, a nie do ważnych i niekiedy doniosłych, lecz niebędących traktatami porozumień politycznych (nawet jeśli te ostatnie dotykałyby niektórych obszarów wymienionych w art. 89 ust. 1).

Podobnie jak w Polsce, do omawianych porozumień nie zastosowano w innych państwach procedur parlamentarnych dotyczących prawnego związania się, co niekiedy nie wykluczało informacji złożonej parlamentowi ex post, tj. po zawarciu porozumienia (np. we Francji). Charakterystyczne dla całej serii omawianych porozumień jest to, że wchodzą one w życie z dniem podpisania (czyli wyklucza się np. ratyfikację).

Zauważmy też, że teksty porozumień państw członkowskich NATO z Ukrainą o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa są publikowane na stronach internetowych rządu lub głowy państwa, a nie w dziennikach urzędowych.

Nawet w przypadku uznania omawianego Porozumienia za umowę międzynarodową wymagającą ratyfikacji, jej zawarcie należałoby do wyłącznej kompetencji rządu bez obowiązku konsultacji z parlamentem lub Prezydentem. Kompetencje tych dwóch ostatnich organów dotyczą etapów po zawarciu umowy (to znaczy po uzgodnieniu jej treści przez umawiające się strony). Chybiony jest zatem argument, że polski rząd zataił zawieranie Porozumienia przed parlamentem. Zauważmy na marginesie, że wcześniejsze decyzje rządowe o pomocy wojskowej dla Ukrainy nie wynikały z traktatów i nie były konsultowane z parlamentem.

Z kolei zarzut, że omawiane Porozumienie jest niesymetryczne, ponieważ zobowiązania państwa polskiego przeważają przed zobowiązaniami państwa ukraińskiego świadczy o nieznajomości praktyki traktatowej państw, a w omawianym przypadku sprowadza się do ukrytego i politycznego podważania pomocy dla napadniętej Ukrainy.

Słychać też głosy, że zobowiązania omawianego Porozumienia działają „tylko w jedną stronę”, Polska nie potrzebuje bowiem od Ukrainy pomocy w walce z korupcją, natomiast oczekuje „zdjęcia blokady administracyjnej założonej na ekshumacje polskich ofiar (…) ludobójstwa na Polakach dokonanego na Wołyniu i w Małopolsce Wschodniej”.

Co więcej, niczym echo z Berlina, pojawia się opinia, że Polska nie jest stroną tej wojny i nie powinna do wojny dołączać, a przewidziane w Porozumieniu organizowanie w Polsce części ukraińskich sił zbrojnych to „krok za daleko”.

Tego rodzaju polityczne komentarze nie zachęcają do włączania niektórych kwestii do debat parlamentarnych. Na marginesie przypomnijmy, że decyzje o wysłaniu polskich sił zbrojnych za granicę należą do wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej (rząd i prezydent) z pominięciem parlamentu.

***

Last but not least sprawa charakteru prawnego polsko-ukraińskiego porozumienia, a także kwestia immunitetu członków Zgromadzenie Parlamentarnego Rady Europy każą zadać pytanie: dlaczego w sprawach wymagających specjalistycznej wiedzy z dziedziny prawa międzynarodowego dominują publicznie osoby, które z tym prawem niewiele mają wspólnego?

Co do postanowienia warszawskiego sądu rejonowego, który odrzucił wniosek prokuratury o aresztowanie podejrzanego przestępcy, filarem niezależności sędziowskiej musi być znajomość prawa, w tym prawa międzynarodowego…

Jerzy Kranz

Autor jest emerytowanym profesorem prawa (Akademia Leona Koźmińskiego w Warszawie), byłym podsekretarzem stanu w MSZ, byłym ambasadorem w Republice Federalnej Niemiec, członkiem Konferencji Ambasadorów.

—————–

[1] Rzeczpospolita z 10.07.2024 (https://www.rp.pl/polityka/art40793371-konfederacja-umowa-polski-z-ukraina-niewazna-tusk-przed-trybunal-stanu)