Po złożeniu pytań prejudycjalnych przez Sąd Dyscyplinarny przy Izbie Adwokackiej w Warszawie i po wydaniu opinii przez Michala Bobeka, Rzecznika Generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE, Trybunał wydał 13 stycznia wyrok w sprawie Romana Giertycha, pełnomocnika Donalda Tuska, zgodnie z którym Sąd Dyscyplinarny, jako sąd krajowy, może w ramach postępowania zastosować art. 47 Karty praw podstawowych, czyli zapewnić dostęp do bezstronnego sądu. Trybunał zwrócił też uwagę, że odwołanie złożone przez ministra sprawiedliwości, które jest obecnie przedmiotem rozpoznania przez sąd krajowy, nie może prowadzić do orzeczenia kary wydalenia z adwokatury.
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 13 stycznia 2022 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Dopuszczalność – Artykuł 267 TFUE – Pojęcie „sądu krajowego” – Adwokacki sąd dyscyplinarny – Dochodzenie dyscyplinarne prowadzone wobec adwokata – Postanowienie rzecznika dyscyplinarnego ustalające brak przewinienia dyscyplinarnego i umarzające postępowanie – Odwołanie Ministra Sprawiedliwości do adwokackiego sądu dyscyplinarnego – Dyrektywa 2006/123/WE – Usługi na rynku wewnętrznym – Artykuł 4 pkt 6 i art. 10 ust. 6 – System zezwoleń – Wycofanie zezwolenia – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Brak możliwości zastosowania
W sprawie C‑55/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie (Polska) postanowieniem z dnia 24 stycznia 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 31 stycznia 2020 r., w postępowaniu zainicjowanym przez
Ministra Sprawiedliwości,
przy udziale:
Prokuratora Krajowego – Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego,
Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Prechal (sprawozdawczyni), prezes drugiej izby, pełniąca obowiązki prezesa trzeciej izby, J. Passer, F. Biltgen, L.S. Rossi i N. Wahl, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Prokuratora Krajowego – Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego – R. Hernand i B. Święczkowski,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman i J.M. Hoogveld, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – początkowo L. Armati, K. Herrmann, S.L. Kalėda i H. Støvlbæk, a następnie L. Armati, K. Herrmann i S.L. Kalėda, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 17 czerwca 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem Ministra Sprawiedliwości (Polska) od postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie dotyczącej adwokata wobec stwierdzenia, że przypisywany zainteresowanemu czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2006/123
3 Zgodnie z motywami 33 i 39 dyrektywy 2006/123:
„(33) Niniejszą dyrektywą są objęte różne usługi w ramach stale zmieniających się rodzajów działalności […]. Objęte dyrektywą są również usługi świadczone zarówno na rzecz przedsiębiorców, jak i konsumentów, na przykład doradztwo prawne lub podatkowe […];
[…]
(39) Pojęcie »systemu zezwoleń« powinno obejmować między innymi procedury administracyjne wydawania zezwoleń, licencji, zgód lub koncesji, a także obowiązek rejestracji w zrzeszeniu zawodowym lub wpisania do rejestru, wykazu lub do bazy danych, oficjalnego przyjęcia do zrzeszenia lub uzyskania karty potwierdzającej wykonywanie określonego zawodu, aby móc wykonywać określoną działalność […]”.
4 Artykuł 1 ust. 5 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na przepisy prawa karnego państw członkowskich. Państwa członkowskie nie mogą jednak, obchodząc przepisy niniejszej dyrektywy, ograniczać swobody świadczenia usług poprzez stosowanie przepisów prawa karnego, które szczególnie regulują lub wpływają na podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej”.
5 Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje:
„W przypadku kolizji między przepisami niniejszej dyrektywy i innym wspólnotowym aktem prawnym regulującym specyficzne aspekty podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów pierwszeństwo mają przepisy innych wspólnotowych aktów prawnych i to one stosowane są do tych określonych dziedzin lub zawodów […]”.
6 Artykuł 4 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1) »usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE];
[…]
6) »system zezwoleń« oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej;
7) »wymóg« oznacza wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych, przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej; […]
[…]”.
7 Artykuł 9 dyrektywy 2006/123, zawarty w sekcji 1, zatytułowanej „Zezwolenia”, rozdziału III, zatytułowanego „Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”, przewiduje w ust. 3:
„Przepisy niniejszej sekcji nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne wspólnotowe akty prawne”.
8 Zawarty w tej sekcji 1 art. 10 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „Warunki udzielenia zezwolenia”, stanowi w ust. 6:
„Z wyjątkiem przypadków, gdy zezwolenie zostaje udzielone, każda decyzja właściwych organów, w tym odmowa lub wycofanie zezwolenia, zawiera pełne uzasadnienie i podlega zaskarżeniu do sądu lub innych instancji odwoławczych”.
9 Sekcja 2 rozdziału III dyrektywy 2006/123, która zawiera art. 14 i 15, dotyczy wymogów związanych z możliwością podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej, które są zakazane lub podlegają ocenie.
Dyrektywa 98/5/WE
10 Motyw 7 dyrektywy 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mającej na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 1998, L 77, s. 36) stanowi:
„Zgodnie ze swoim celem niniejsza dyrektywa nie ustanawia zasad dotyczących sytuacji czysto wewnętrznych i zmienia krajowe przepisy zawodowe tylko tam, gdzie jest to konieczne, by mogła ona osiągnąć swój cel; przede wszystkim nie narusza ona przepisów krajowych określających dostęp do zawodu prawnika oraz wykonywanie go, posługując się tytułem zawodowym uzyskanym w przyjmującym państwie członkowskim”.
11 Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej dyrektywy:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika pracującego na własny rachunek lub jako pracownik najemny w państwie członkowskim innym niż to, w którym zostały zdobyte kwalifikacje zawodowe”.
Prawo krajowe
Prawo o adwokaturze
12 Artykuł 9 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16 poz. 124, zwanej dalej „pr.a.” lub „ustawą – Prawo o adwokaturze”), ze zmianami, przewiduje:
„1. Organami adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Rzecznik Dyscyplinarny Adwokatury oraz Wyższa Komisja Rewizyjna.
2. Członkami organów adwokatury mogą być tylko adwokaci”.
„1. Wybory do organów adwokatury oraz organów izb adwokackich […] odbywają się w głosowaniu tajnym przy nieograniczonej liczbie kandydatów.
2. Kadencja organów adwokatury, organów izb adwokackich […] trwa cztery lata, jednakże są one obowiązane działać do czasu ukonstytuowania się nowo wybranych organów.
[…]
4. Poszczególni członkowie organów, o których mowa w ust. 1, mogą być odwołani przed upływem kadencji przez organ, który ich wybrał.
[…]”.
„Organami izby adwokackiej są:
1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów;
[…]
3) sąd dyscyplinarny;
3a) rzecznik dyscyplinarny;
[…]”.
„Do zakresu działania zgromadzenia izby adwokackiej należy:
[…]
2) wybór dziekana, prezesa sądu dyscyplinarnego, rzecznika dyscyplinarnego […] oraz członków i zastępców członków […] sądu dyscyplinarnego […];
[…]”.
„1. Sąd dyscyplinarny składa się z prezesa, wiceprezesa, członków oraz zastępców członków.
2. Sąd dyscyplinarny orzeka w kompletach składających się z trzech sędziów”.
„Do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy:
[…]
13) zawieszanie w sprawowaniu funkcji ze względu na naruszenie podstawowych obowiązków poszczególnych członków organów izb adwokackich i organów zespołów adwokackich, z wyjątkiem członków sądów dyscyplinarnych, oraz zwracanie się do właściwych organów o ich odwołanie;
[…]”.
„Adwokaci […] podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych […]”.
19 Zgodnie z art. 81 ust. 1 pr.a.:
„Kary dyscyplinarne są następujące:
1) upomnienie;
2) nagana;
3) kara pieniężna;
4) zawieszenie w czynnościach zawodowych na czas od trzech miesięcy do pięciu lat;
5) (uchylony)
6) wydalenie z adwokatury”.
20 Artykuł 82 ust. 2 pr.a. stanowi:
„Kara wydalenia z adwokatury pociąga za sobą skreślenie z listy adwokatów bez prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę adwokatów przez okres 10 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary wydalenia z adwokatury”.
21 Artykuł 88a ust. 1 i 4 pr.a. wskazuje:
„1. Orzeczenia i postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne z urzędu doręcza się wraz z uzasadnieniem stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości.
[…]
4. Od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne odwołanie przysługuje stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia albo postanowienia wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania”.
22 Zgodnie z art. 89 ust. 1 pr.a.:
„Sąd dyscyplinarny jest w zakresie orzekania niezawisły”.
23 Artykuł 91 ust. 2 i 3 pr.a. przewiduje:
„2. Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej rozpoznaje wszystkie sprawy jako sąd pierwszej instancji, z wyjątkiem […] rozpoznawania odwołania od postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego.
3. Wyższy Sąd Dyscyplinarny rozpoznaje:
1) jako sąd drugiej instancji sprawy rozpoznawane w pierwszej instancji przez sądy dyscyplinarne izb adwokackich;
[…]”.
24 Artykuł 91a ust. 1 pr.a. stanowi, co następuje:
„Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w drugiej instancji przysługuje stronom, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej kasacja do Sądu Najwyższego”.
„Kasacja może być wniesiona z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej”.
„Kasację wnosi się do Sądu Najwyższego za pośrednictwem Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem”.
„W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy:
1) Kodeksu postępowania karnego;
[…]”.
Kodeks postępowania karnego
28 Zgodnie z art. 100 § 8 kodeksu postępowania karnego (zwanego dalej „k.p.k.”):
„Po ogłoszeniu lub przy doręczeniu orzeczenia i zarządzenia należy pouczyć uczestników postępowania o przysługującym im prawie, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia lub o tym, że orzeczenie lub zarządzenie nie podlega zaskarżeniu”.
29 Artykuł 521 k.p.k. przewiduje:
„Prokurator Generalny, a także Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść kasację od każdego prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie”.
30 Artykuł 525 k.p.k. stanowi:
„§ 1. Strona wnosi kasację do Sądu Najwyższego za pośrednictwem sądu odwoławczego.
§ 2. W wypadku określonym w art. 521 kasację wnosi się bezpośrednio do Sądu Najwyższego”.
Prawo o prokuraturze
31 Artykuł 1 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177) stanowi:
„Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury. Urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości […]”.
Ustawa o Sądzie Najwyższym
32 Na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5; zwanej dalej „ustawą o Sądzie Najwyższym”) Sąd Najwyższy składa się z poszczególnych izb, w tym Izby Karnej i Izby Dyscyplinarnej.
33 Zgodnie z art. 24 tej ustawy do właściwości Izby Karnej Sądu Najwyższego należą w szczególności sprawy rozpatrywane na podstawie kodeksu postępowania karnego oraz inne sprawy, do których stosuje się przepisy tego kodeksu.
34 W myśl art. 27 § 1 pkt 1 lit. b) tiret pierwsze tej ustawy do właściwości Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego należą sprawy dotyczące postępowań dyscyplinarnych prowadzonych na podstawie ustawy – Prawo o adwokaturze.
Orzecznictwo Izby Karnej i Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego
35 Izba Karna Sądu Najwyższego, a także doktryna zajmowały dotychczas stanowisko, zgodnie z którym od postanowień adwokackiego sądu dyscyplinarnego o utrzymaniu w mocy postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego kasacja nie przysługuje także Prokuratorowi Generalnemu oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Sąd ten przyjmuje w tym względzie, że materia dopuszczalności kasacji została kompleksowo uregulowana w ustawie – Prawo o adwokaturze, a zatem zgodnie z art. 95n pr.a. art. 521 k.p.k. nie może znaleźć zastosowania.
36 Jednakże w wyroku wydanym w dniu 27 listopada 2019 r. Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego zajęła odmienne stanowisko, stwierdzając, że art. 521 k.p.k. ma zastosowanie do takich orzeczeń adwokackiego sądu dyscyplinarnego, i uznając w konsekwencji za dopuszczalną kasację wniesioną przez Prokuratora Generalnego od postanowienia Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie (Polska) o utrzymaniu w mocy postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia dyscyplinarnego prowadzonego wobec adwokata.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
37 Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. Prokurator Krajowy – Pierwszy Zastępca Prokuratora Generalnego (Polska) (zwany dalej „Prokuratorem Krajowym”) zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie (Polska) (zwanego dalej „rzecznikiem dyscyplinarnym”) z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec R.G. ze względu na to, że niektóre publiczne wypowiedzi tego adwokata wykraczały poza granice adwokackiej swobody wypowiedzi i stanowiły przewinienie dyscyplinarne z powodu gróźb, jakie w wypowiedziach tych adwokat miał formułować pod adresem Ministra Sprawiedliwości.
38 Postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. rzecznik dyscyplinarny odmówił wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego. Postanowienie to, na skutek odwołania Prokuratora Krajowego, zostało w dniu 23 maja 2018 r. uchylone postanowieniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie, zaś sprawa została przekazana rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. rzecznik dyscyplinarny wszczął dochodzenie dyscyplinarne wobec R.G., które wobec stwierdzenia przez rzecznika, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego, zostało umorzone postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. Na skutek odwołania Ministra Sprawiedliwości oraz odwołania Prokuratora Krajowego owo postanowienie rzecznika dyscyplinarnego zostało w dniu 13 czerwca 2019 r. uchylone przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie, a sprawa została po raz kolejny przekazana rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania.
39 Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2019 r. rzecznik dyscyplinarny ponownie umorzył dochodzenie dyscyplinarne w sprawie dotyczącej R.G. wobec stwierdzenia, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego. W chwili obecnej przedmiotem rozpoznania przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie jest odwołanie Ministra Sprawiedliwości od tego postanowienia.
40 W tym kontekście Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie wskazuje na wstępie, że w swojej ocenie spełnia wszystkie przesłanki wymagane do uznania go za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE, w związku z czym jest uprawniony do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
41 Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie zastanawia się w pierwszej kolejności nad kwestią, czy w kontekście postępowania takiego jak to toczące się przed nim zastosowanie znajduje art. 47 Karty. Zdaniem tego sądu byłoby tak, gdyby uznać, że postępowanie to stanowi element systemu dokonywania wpisów na listę adwokatów, a mianowicie, według tego sądu, systemu zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 i jej rozdziału III w zakresie, w jakim wspomniane postępowanie może w danym wypadku doprowadzić do wydalenia danego adwokata z adwokatury, a w takim wypadku do skreślenia go z listy adwokatów. Takie skreślenie jest w istocie równoważne wycofaniu zezwolenia w rozumieniu art. 10 ust. 6 tej dyrektywy.
42 W drugiej kolejności, na wypadek gdyby art. 47 Karty miał w efekcie zastosowanie w kontekście postępowania głównego, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie zastanawia się, w kilku aspektach, nad wykładnią tego postanowienia.
43 Po pierwsze, wspomniany sąd wskazuje, że przy założeniu, iż kasacja od orzeczenia, które ma wydać w postępowaniu głównym, jest dopuszczalna, instancją właściwą do jej rozpoznania byłaby, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 1 lit. b) tiret pierwsze ustawy o Sądzie Najwyższym, Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego. Tymczasem z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. wydanego w następstwie wyroku Trybunału z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982) wynika, że izba ta nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu art. 47 Karty.
44 W tych okolicznościach Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie, który po wydaniu orzeczenia w sprawie w postępowaniu głównym będzie zobowiązany pouczyć strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od tego orzeczenia, pragnie ustalić, czy przy tej okazji będzie musiał odstąpić od stosowania art. 27 § 1 pkt 1 lit. b) tiret pierwsze ustawy o Sądzie Najwyższym, a w konsekwencji pouczyć strony o możliwości wniesienia kasacji do Izby Karnej Sądu Najwyższego. Jednocześnie, na wypadek, gdyby taka kasacja faktycznie została wniesiona, sąd dyscyplinarny pragnie ustalić, czy będzie musiał przekazać tę kasację do wspomnianej Izby Karnej, a nie do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego.
45 Po drugie, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie zastanawia się, czy w sytuacji gdy będzie musiał pouczyć strony o przysługujących im – lub nie – środkach zaskarżenia od jego przyszłego orzeczenia, będzie on w danym wypadku zobowiązany do pominięcia przywołanego w pkt 36 niniejszego wyroku orzecznictwa Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, zgodnie z którym w sprawach takich jak ta zawisła w postępowaniu głównym Prokurator Generalny jest uprawniony do wniesienia kasacji, i oprzeć się w tym zakresie na utrwalonym orzecznictwie Izby Karnej tego sądu, o którym mowa w pkt 35 tego wyroku, a zgodnie z którym taki środek zaskarżenia nie przysługuje.
46 Po trzecie, Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie podnosi, że rozpoznawane przez niego odwołanie zostało wniesione przez Ministra Sprawiedliwości. Tymczasem jedną z okoliczności, która skłoniła Sąd Najwyższy do uznania, w wyżej wymienionym wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem niezawisłym i bezstronnym, jest właśnie zależność tej izby od władzy wykonawczej i wpływ Ministra Sprawiedliwości na jej skład osobowy. W świetle powyższych okoliczności Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie stoi na stanowisku, że nawet gdyby orzekł, z uwzględnieniem odpowiedzi udzielonych przez Trybunał w odniesieniu do kwestii poruszonych w pkt 44 i 45 niniejszego wyroku, że w niniejszym wypadku kasacja nie przysługuje, a ewentualne zażalenia na odmowę przyjęcia takiej kasacji należy przekazać do Izby Karnej Sądu Najwyższego, wciąż istnieje ryzyko, że kasacja wniesiona przez Ministra Sprawiedliwości działającego jako Prokurator Generalny do Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego zostanie uznana za dopuszczalną i rozpoznana przez tę ostatnią izbę. W tych okolicznościach rzeczony sąd dyscyplinarny zastanawia się, czy w celu zapobieżenia takiej ewentualności może on zasadnie pozostawić zawisłe przed nim odwołanie bez rozpoznania.
47 W tych okolicznościach Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy do postępowania dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów i prawników zagranicznych wpisanych na listę adwokatów, w ramach której to odpowiedzialności adwokata można w szczególności obciążyć karą pieniężną, zawiesić w czynnościach zawodowych lub wydalić z adwokatury, a prawnika zagranicznego można w szczególności obciążyć karą pieniężną, zawiesić jego prawo do świadczenia pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej lub zakazać mu świadczenia pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej, stosuje się przepisy rozdziału III [dyrektywy 2006/123], w tym art. 10 ust. 6 [tej dyrektywy]? W razie odpowiedzi pozytywnej, czy do powyższego postępowania prowadzonego przed sądami adwokackimi w sprawach, w których od orzeczeń tych sądów nie przysługuje żaden środek zaskarżenia do sądów państwowych lub w których od orzeczeń takich przysługuje wyłącznie nadzwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest kasacja do Sądu Najwyższego, zastosowanie mają przepisy [Karty], w tym jej art. 47, także w sprawach, w których wszystkie istotne elementy występują w obrębie jednego państwa członkowskiego?
2) Czy w sprawie, w której – w postępowaniu, o którym mowa w pytaniu pierwszym – właściwym do rozpoznania kasacji od orzeczenia lub postanowienia adwokackiego sądu dyscyplinarnego lub zażalenia na zarządzenie o odmowie przyjęcia takiej kasacji zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi jest organ, który w ocenie tego sądu zgodnej [z] oceną wyrażoną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. […] nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu art. 47 Karty, konieczne jest pominięcie przepisów krajowych ustanawiających właściwość takiego organu, a obowiązkiem adwokackiego sądu dyscyplinarnego jest przekazanie takiej kasacji lub zażalenia do rozpoznania organowi sądowemu, który byłby właściwy, gdyby wspomniane przepisy nie stały temu na przeszkodzie?
3) Czy w sprawie, w której – w postępowaniu, o którym mowa w pytaniu pierwszym – kasacja od orzeczenia lub postanowienia adwokackiego sądu dyscyplinarnego, zgodnie ze stanowiskiem owego sądu, nie przysługuje ani Prokuratorowi Generalnemu, ani Rzecznikowi Praw Obywatelskich, stanowisko to jest zaś:
a) sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 listopada 2019 r. […] przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego, tj. organ, który zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi jest właściwy do rozpoznania zażalenia na zarządzenie o odmowie przyjęcia kasacji, lecz który w ocenie adwokackiego sądu dyscyplinarnego zgodnej z oceną wyrażoną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. […] nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu art. 47 Karty,
b) zgodne ze stanowiskiem wyrażanym uprzednio przez Izbę Kamą Sądu Najwyższego, tj. organ sądowy, który byłby właściwy do rozpoznania takiego zażalenia, gdyby wspomniane przepisy nie stały temu na przeszkodzie,
adwokacki sąd dyscyplinarny może (względnie powinien) pominąć stanowisko wyrażone przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego?
4) Czy jeżeli w sprawie, o której mowa w pytaniu trzecim, adwokackiemu sądowi dyscyplinarnemu przedstawiono do rozpoznania odwołanie Ministra Sprawiedliwości, zaś:
a) jednym z czynników, które w ocenie Sądu Najwyższego wyrażonej w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. […], a także w ocenie adwokackiego sądu dyscyplinarnego, uzasadniają przyjęcie, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, tj. organ, o którym mowa w pytaniu trzecim w lit. a), nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu art. 47 Karty, jest wpływ władzy wykonawczej, w tym właśnie Ministra Sprawiedliwości, na jej skład osobowy,
b) funkcję Prokuratora Generalnego, który zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego, tj. organ, o którym mowa w pytaniu trzecim lit. a), miałby być uprawniony do wniesienia kasacji od postanowienia zapadłego na skutek odwołania, zaś zgodnie ze stanowiskiem Izby Karnej Sądu Najwyższego, tj. organu sądowego, o którym mowa w pytaniu trzecim lit. b), oraz zgodnie ze stanowiskiem adwokackiego sądu dyscyplinarnego takiego uprawnienia nie posiada, pełni z mocy prawa właśnie Minister Sprawiedliwości,
to adwokacki sąd dyscyplinarny winien pozostawić to odwołanie bez rozpoznania, jeżeli tylko w ten sposób może zapewnić zgodność postępowania z art. 47 Karty, a w szczególności uniknąć ingerencji w to postępowanie ze strony organu niebędącego niezawisłym i bezstronnym sądem w rozumieniu tego przepisu?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
48 Prokurator Krajowy i rząd polski są zdania, że rozpatrywany tu wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie nie jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE.
49 W tym względzie rząd polski podnosi z jednej strony, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej „Konstytucją RP”) do zadań takiego sądu dyscyplinarnego należy sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata poprzez orzekanie o zgodności postępowania zainteresowanych osób z zasadami etyki, a nie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej jako sąd w rozumieniu art. 179 Konstytucji RP.
50 Z drugiej strony wspomniany sąd dyscyplinarny nie spełnia zdaniem rządu polskiego warunku niezawisłości wymaganego zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Po pierwsze bowiem, jako że taki organ nie jest sądem w rozumieniu Konstytucji RP, nie obejmują go również gwarancje niezależności przewidziane przez Konstytucję RP wyłącznie dla sądów.
51 Po drugie, ów sąd dyscyplinarny nie jest chroniony przed pośrednimi wpływami zewnętrznymi mogącymi wpłynąć na jego decyzje, ponieważ na podstawie art. 40 pkt 2 pr.a. jego członkowie są wybierani przez zgromadzenie izby adwokackiej, wobec czego zostają oni powołani do rozstrzygania w sprawach dyscyplinarnych swoich kolegów, dzięki których poparciu zostali wybrani i przez których ich mandat może być następnie wielokrotnie odnawiany.
52 Po trzecie, jak wynika z art. 11 ust. 4 pr.a., ci sami członkowie mogą zostać odwołani przed upływem kadencji przez organ, który ich w ten sposób wybrał, w związku z czym nie posiadają oni żadnych gwarancji nieusuwalności.
53 Ze swej strony Prokurator Krajowy uważa, że kwalifikacji organu jako sądu w rozumieniu art. 267 TFUE należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym przedmiotu danego postępowania oraz pozycji ustrojowej i funkcji danego organu w krajowym porządku prawnym. Tym samym sądy dyscyplinarne samorządów zawodowych mogą być uznane za takie sądy wyłącznie pod warunkiem, że wypełniają zadania należące do państwa, a w szczególności orzekają o prawie do wykonywania zawodu. Tymczasem ze względu na przedmiot sporu w postępowaniu głównym i aktualny etap postępowania dyscyplinarnego Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie nie spełnia tych kryteriów. W braku bowiem postawienia przez rzecznika dyscyplinarnego adwokatowi R.G. zarzutu popełnienia deliktu dyscyplinarnego istotą czynności sądu dyscyplinarnego nie jest w tym przypadku orzekanie, w ramach fazy spornej postępowania, w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej zainteresowanego ani – co za tym idzie – jego prawa do wykonywania zawodu, lecz jedynie kontrola zasadności postanowienia tego rzecznika o umorzeniu dochodzenia dyscyplinarnego.
54 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przy ustalaniu, czy organ odsyłający ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE i w konsekwencji jest uprawniony do zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie tego postanowienia, Trybunał bierze pod uwagę szereg okoliczności, takich jak ustanowienie organu na podstawie ustawy, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania przed nim, stosowanie przez ten organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość (wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Jednakże, jeśli chodzi o kontradyktoryjność postępowania przed sądem odsyłającym, art. 267 TFUE nie uzależnia rozpoznania sprawy przez Trybunał od tej cechy. Z postanowienia tego wynika natomiast, że sądy krajowe mogą kierować pytania do Trybunału wyłącznie w przypadku, gdy zawiśnie przed nimi spór i muszą wydać rozstrzygnięcie w ramach postępowania mającego na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym [wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r., Cartesio, C‑210/06, EU:C:2008:723, pkt 56; z dnia 16 lipca 2020 r., UX (Status włoskich sędziów pokoju), C‑658/18, EU:C:2020:572, pkt 63].
56 W niniejszej sprawie w świetle przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze, na które powołuje się Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie, przede wszystkim okazuje się bezsporne, że organ ten spełnia kryteria dotyczące ustawowej podstawy jego utworzenia, jego stałego charakteru, obligatoryjnego charakteru jego jurysdykcji oraz stosowania przez niego przepisów prawa.
57 Następnie, co się tyczy wątpliwości wyrażonych przez Prokuratora Krajowego w kwestii zadania spoczywającego na Sądzie Dyscyplinarnym Izby Adwokackiej w Warszawie w kontekście sprawy w postępowaniu głównym, należy stwierdzić, że organ ten ma rozstrzygnąć zawisłą przed nim sprawę, rozpoznając ją w ramach postępowania mającego na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 55 niniejszego wyroku.
58 Z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wynika bowiem, że rzeczony sąd dyscyplinarny rozpoznaje odwołanie wniesione przez Ministra Sprawiedliwości od postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia dyscyplinarnego prowadzonego wobec adwokata, a takie odwołanie może w szczególności doprowadzić do uchylenia tego postanowienia przez sąd dyscyplinarny i, w takim wypadku, do przekazania sprawy temu rzecznikowi dyscyplinarnemu celem ponownego rozpoznania.
59 Otóż z orzecznictwa Trybunału wynika, że warunki, w jakich Trybunał wypełnia swą funkcję w ramach procedury prejudycjalnej, są niezależne od natury i celu postępowań prowadzonych przed sądami krajowymi. Artykuł 267 TFUE odnosi się do wyroku, jaki ma wydać sąd krajowy, nie przewidując szczególnego trybu w zależności od charakteru tego wyroku [wyrok z dnia 6 października 2021 r., W.Ż. (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – Powołanie), C‑487/19, EU:C:2021:798, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo].
60 Co się tyczy wreszcie argumentów przedstawionych przez rząd polski, należy zauważyć, po pierwsze, że okoliczność, iż adwokackie sądy dyscyplinarne nie są sądami w rozumieniu art. 179 Konstytucji RP, nie wyklucza tego, by takie organy mogły mieć status „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa, kwestia, czy dany organ jest sądem w rozumieniu tego postanowienia, stanowi kwestię regulowaną wyłącznie prawem Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Ponadto Trybunał wielokrotnie miał już sposobność orzec, że organy samorządów zawodowych, w szczególności te, które posiadają kompetencje wobec adwokatów, mogą stanowić sądy w rozumieniu art. 267 TFUE, o ile spełniają wymogi ustanowione w orzecznictwie przypomnianym w pkt 54 i 55 niniejszego wyroku (zob. w szczególności wyroki: z dnia 22 grudnia 2010 r., Koller, C‑118/09, EU:C:2010:805, pkt 22, 23; a także z dnia 17 lipca 2014 r., Torresi, C‑58/13 i C‑59/13, EU:C:2014:2088, pkt 17, 19, 30).
62 Co się tyczy z drugiej strony przesłanki dotyczącej niezawisłości organu odsyłającego, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE, jako że mechanizm ten może zostać uruchomiony jedynie przez organ, którego zadaniem jest stosowanie prawa Unii, a który spełnia również rzeczone kryterium niezawisłości (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie „niezawisłości” obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia [wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 121 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].
64 Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga zachowania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa [wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo].
65 Takie gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania i odwołania, pozwalających wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz co do neutralności względem ścierających się przed nim interesów [wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo].
66 W szczególności wspomniana konieczna wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga, jak to stale przypomina Trybunał, określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości [wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo].
67 Trybunał orzekł również, że zasady, o których mowa w pkt 65 niniejszego wyroku, powinny pozwalać na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów [wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 125 i przytoczone tam orzecznictwo].
68 W odniesieniu do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie należy zauważyć, po pierwsze, że – jak przewiduje art. 89 pr.a. – adwokacki sąd dyscyplinarny jest w zakresie orzekania niezawisły.
69 Po drugie, nie można zgodzić się z tezą rządu polskiego, zgodnie z którą okoliczność, że członkowie takiego sądu dyscyplinarnego są wybierani przez zgromadzenie ogólne adwokatów wpisanych na listę danej izby adwokackiej, oraz fakt, iż zgromadzenie to może ewentualnie w przyszłości dokonać ponownego wyboru tych członków, budzą wątpliwości co do zdolności tego sądu dyscyplinarnego do orzekania w sposób bezstronny w rozpoznawanych przez niego sprawach dyscyplinarnych.
70 W istocie z uwagi w szczególności na ich kolektywny charakter czynności związane z wyborem lub ponownym wyborem członków sądu dyscyplinarnego danej izby, których dokonuje zgromadzenie izby składające się z adwokatów wpisanych na listę tej izby, a mianowicie, jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez organ odsyłający, w przypadku Izby Adwokackiej w Warszawie – w przybliżeniu 5500 adwokatów, nie mogą rodzić wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności wybranych w ten sposób członków, kiedy mają oni orzekać, w interesie ogólnym, w przedmiocie ewentualnego naruszenia zasad etyki zawodu adwokata, jakiego mógłby się dopuścić jeden z adwokatów wpisanych na tę listę.
71 Po trzecie, okoliczność, że zgodnie ze swoim brzmieniem art. 11 ust. 4 pr.a. przewiduje, iż członkowie organów adwokatury i izb adwokackich mogą być odwołani przed upływem kadencji przez organ, który ich wybrał, także nie może w niniejszym przypadku wzbudzić wątpliwości co do niezawisłości Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie.
72 W tym względzie – jak przypomina rząd polski – prawdą jest, że Trybunał orzekł niedawno w odniesieniu do hiszpańskich Tribunales Económico-Administrativos (sądów administracyjnych ds. podatkowych), iż reżim odwołania ich członków nie jest określony w drodze wyraźnych i szczególnych przepisów ustawowych, lecz jest objęty wyłącznie ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, a w szczególności podstawowym regulaminem pracowników administracji publicznej, w związku z czym odwołanie tych członków nie jest w konsekwencji ograniczone, jak wymaga tego zasada nieusuwalności, do pewnych wyjątkowych sytuacji, wyrażających nadrzędne i prawnie uzasadnione powody, które uzasadniałyby przyjęcie takiego środka. Trybunał wywiódł z tego, że rozpatrywane ustawodawstwo krajowe nie gwarantuje, iż członkowie tych organów będą chronieni przed naciskami zewnętrznymi mogącymi wzbudzić wątpliwości co do ich niezawisłości, oraz że system taki nie zabezpiecza w sposób skuteczny członków tych organów przed bezpodstawną interwencją lub naciskami władzy wykonawczej, skutkiem czego owe organy nie mogą zostać uznane za sądy w rozumieniu art. 267 TFUE (wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 66–69).
73 W niniejszej sprawie należy zauważyć jednak, po pierwsze, że funkcja sądownicza, jaką sprawują adwokackie sądy dyscyplinarne, cechuje się szczególnie wyspecjalizowanym charakterem, ponieważ zasadniczo to do tych sądów należy sprawowanie pieczy nad przestrzeganiem przez członków danego samorządu zawodowego zasad etyki, ustanowionych specjalnie w celu uregulowania wykonywania zawodu adwokata, poprzez nakładanie w razie potrzeby kar na tych członków, którzy naruszają owe zasady.
74 W tym kontekście okoliczność, że ewentualne odwołanie członków takiego organu dyscyplinarnego należy do organu wewnętrznego danego samorządu zawodowego, nie może co do zasady stwarzać pola do nacisków lub jakichkolwiek bezpośrednich lub pośrednich działań ze strony sił niezwiązanych z tym samorządem zawodowym, które miałyby na celu ingerencję w sprawowanie funkcji sądowniczej powierzonej temu organowi dyscyplinarnemu.
75 Po drugie, z wyjaśnień przedstawionych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie w odpowiedzi na szereg pytań skierowanych do niego przez Trybunał wynika w pierwszym rzędzie, że chociaż art. 58 pkt 13 pr.a. stanowi, iż do wyłącznego zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy zwracanie się do właściwych organów o odwołanie członków organów izby adwokackiej, to jednak przepis ten wyraźnie przewiduje wyjątek od tej reguły w odniesieniu do członków sądów dyscyplinarnych. Zdaniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie wynika z tego, że Naczelna Rada Adwokacka nie może wnioskować o odwołanie sędziego przed upływem kadencji.
76 Z wyjaśnień tych wynika także, że Zgromadzenie Izby Adwokackiej w Warszawie nigdy nie skorzystało z uprawnienia do odwołania, jakie wydaje się przyznawać art. 11 ust. 4 pr.a. i że przepis ten powinien być uznany za nieistotny dla sprawy, co zdaniem sądu odsyłającego potwierdza zresztą również fakt, że Regulamin Krajowego Zjazdu Adwokatury nie zawiera żadnych przepisów służących doprecyzowaniu materialnych lub proceduralnych przesłanek umożliwiających konkretne zastosowanie możliwości stworzonej teoretycznie w ten sposób przez wspomniany przepis.
77 Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 i 53 opinii, z tych poszczególnych uściśleń wynika zatem, że jeśli chodzi o ewentualną możliwość odwołania członków Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie, art. 11 ust. 4 pr.a. pozostał normą martwą i jest pozbawiony jakichkolwiek konkretnych skutków.
78 Po trzecie, warto dodatkowo doprecyzować, że nie wydaje się, by sama perspektywa tego, iż zgromadzenie izby adwokackiej jako organ kolegialny skupiający wszystkich adwokatów wpisanych na listę adwokatów danej izby adwokackiej, czyli, jak już wskazano, w przypadku Izby Adwokackiej w Warszawie organ liczący około 5500 członków, mógłby w danym wypadku zostać skłoniony, w okolicznościach faktycznych i proceduralnych, które w tym wypadku należałoby jeszcze ustalić, do skorzystania z uprawnienia do odwołania w stosunku do członka sądu dyscyplinarnego tej izby, mogła wzbudzać poważne obawy dotyczące naruszenia niezawisłości tego członka lub samego sądu dyscyplinarnego w wykonywaniu przez nich działalności orzeczniczej.
79 Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie spełnia przesłanki wymagane do uznania go za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE. W związku z powyższym rozpatrywany tu wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytania pierwszego
80 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że skutkuje on zastosowaniem art. 47 Karty do postępowania odwoławczego zainicjowanego przed adwokackim sądem dyscyplinarnym przez organ władzy publicznej, który wnosi o uchylenie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie dotyczącej adwokata wobec stwierdzenia, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego, a w razie uchylenia tego postanowienia – o przekazanie sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania.
W przedmiocie dopuszczalności
81 Rząd polski wyraża wątpliwości co do dopuszczalności pytania pierwszego ze względu na to, że jego zdaniem dyrektywa 2006/123 nie ma zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym. W tym względzie rząd ten podnosi, po pierwsze, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym ma charakter czysto wewnętrzny, po drugie, że dyrektywa 98/5 stanowi lex specialis, które ma pierwszeństwo przed dyrektywą 2006/123, po trzecie, że za objęte systemem zezwoleń, o którym mowa w tej dyrektywie, można uznać jedynie wpisanie na listę adwokatów, przy czym takie wpisanie lub skreślenie z tej listy nie są przedmiotem postępowania głównego, a po czwarte, że postępowanie dyscyplinarne można porównać do postępowania karnego, a zatem, podobnie jak to ostatnie, nie powinno ono wchodzić w zakres stosowania wspomnianej dyrektywy, co przewiduje jej art. 1 ust. 5.
82 Zdaniem rządu polskiego także art. 47 Karty nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie mamy tu do czynienia ze stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty, a Unii Europejskiej tak czy inaczej nie przysługują żadne kompetencje w zakresie postępowań i środków odwoławczych w sprawach dyscyplinarnych.
83 W odniesieniu do tych różnych aspektów należy jednak stwierdzić, po pierwsze, że argumenty przedstawione przez rząd polski dotyczą zasadniczo zakresu stosowania i znaczenia, a tym samym wykładni przepisów prawa Unii, których dotyczy pytanie pierwsze. Tego rodzaju argumenty, dotyczące istoty postawionego pytania, nie mogą zatem, z natury rzeczy, prowadzić do jego niedopuszczalności [zob. analogicznie wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie), C‑824/18, EU:C:2021:153, pkt 80].
84 Po drugie, zastrzeżenie oparte na tym, że ustanowienie przepisów i procedur dyscyplinarnych mających zastosowanie do adwokatów należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, również należy oddalić. W istocie nawet gdyby założyć, że taka wyłączna kompetencja została ustanowiona, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przy wykonywaniu takich kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii [zob. analogicznie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].
85 Z kolei Prokurator Krajowy podnosi, że pytanie pierwsze zostało zadane jedynie jako nieodzowny warunek wstępny sformułowania pytań od drugiego do czwartego. Ponieważ te trzy pozostałe pytania są same w sobie niedopuszczalne, odpowiedź na pytanie pierwsze nie byłaby w żaden sposób użyteczna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym i w związku z tym nie można, zdaniem Prokuratora Krajowego, uznać jej za niezbędną do wydania przez sąd odsyłający wyroku w rozumieniu art. 267 TFUE.
86 W tym względzie należy jednak stwierdzić, że pytanie pierwsze wskazuje na trudność dotyczącą wykładni prawa Unii, pozostającą w związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, a ponadto, jak podkreślił sąd odsyłający, ma ono charakter wstępny w stosunku do pozostałych trzech przedstawionych pytań. W tych okolicznościach Trybunał uważa, że należy rozpoznać pytanie pierwsze, zachowując w tym względzie logiczną kolejność, w jakiej poszczególne pytania zostały mu przedstawione przez sąd odsyłający.
87 W świetle całości powyższych rozważań pytanie pierwsze jest dopuszczalne.
Co do istoty
88 Co się tyczy zastosowania dyrektywy 2006/123 w ogólności oraz jej art. 10 ust. 6, którego bardziej konkretnie dotyczy pytanie pierwsze, należy przypomnieć, po pierwsze, że – jak wynika z motywu 33 tej dyrektywy – do usług objętych tą dyrektywą należą między innymi usługi doradztwa prawnego. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 1 tej dyrektywy na jej użytek „usługa” oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 57 TFUE. Jest zatem bezsporne, że usługi prawne świadczone przez adwokatów są objęte zakresem przedmiotowym stosowania tej dyrektywy.
89 Po drugie, w odniesieniu do podkreślanej przez sąd odsyłający w ramach pytania pierwszego okoliczności, że sprawa w postępowaniu głównym dotyczy przede wszystkim sytuacji czysto wewnętrznej, zważywszy, że nie wydaje się ona mieć związku z sytuacją objętą swobodą przedsiębiorczości lub swobodą świadczenia usług przez adwokatów w rozumieniu, odpowiednio, art. 49–55 TFUE i art. 56–62 TFUE, wystarczy przypomnieć, że taka okoliczność nie może wykluczać możliwości stosowania przepisów rozdziału III dyrektywy 2006/123, a zatem także art. 10 tej dyrektywy. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przepisy tego rozdziału III należy bowiem interpretować w ten sposób, że znajdują one zastosowanie także w sytuacji, w której wszystkie istotne elementy występują w obrębie tylko jednego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 110).
90 Co się tyczy, po trzecie, argumentu podniesionego przez rząd polski, zgodnie z którym stosowanie przepisów dyrektywy 2006/123 jest w niniejszym przypadku wyłączone ze względu na to, że pierwszeństwo przed nimi, jako lex specialis, mają przepisy dyrektywy 98/5, należy przypomnieć, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2006/123 stanowi jedynie, iż w przypadku kolizji między przepisami tej dyrektywy i innym aktem prawnym Unii regulującym specyficzne aspekty podejmowania i prowadzenia działalności usługowej w określonych dziedzinach lub w ramach określonych zawodów pierwszeństwo mają przepisy tych innych aktów prawnych i to one stosowane są do owych określonych dziedzin lub zawodów.
91 Tymczasem należy stwierdzić w tym względzie, co zauważył również rzecznik generalny w pkt 77, 78, 80 i 81 opinii, że dyrektywa 98/5 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do adwokata, który – jak R.G. – nie uzyskał kwalifikacji zawodowych w państwie członkowskim innym niż Rzeczpospolita Polska ani nie skorzystał z zagwarantowanej w art. 49 TFUE swobody przedsiębiorczości w celu prowadzenia w tym ostatnim państwie członkowskim działalności jako adwokat. Wynika z tego, że w kontekście sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym między przepisami dyrektywy 2006/123 a przepisami dyrektywy 98/5 nie może zachodzić kolizja w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej pierwszej dyrektywy.
92 Tym samym, wobec braku możliwości zastosowania we wspomnianym kontekście dyrektywy 98/5, art. 9 ust. 3 dyrektywy 2006/123, który przewiduje, że przepisy sekcji 1 rozdziału III tej dyrektywy nie mają zastosowania do tych aspektów systemów zezwoleń, które są bezpośrednio lub pośrednio regulowane przez inne akty prawne Unii, jest pozbawiony wszelkiego znaczenia w niniejszej sprawie.
93 Po czwarte, co się tyczy twierdzenia rządu polskiego, zgodnie z którym brak możliwości stosowania przepisów dyrektywy 2006/123 do postępowań dyscyplinarnych wynika w drodze analogii z faktu, że art. 1 ust. 5 tej dyrektywy uściśla, z pewnymi zastrzeżeniami, iż nie ma on wpływu na przepisy prawa karnego państw członkowskich, wystarczy stwierdzić, że nic w treści tego przepisu nie wskazuje na to, by ustanowiony w ten sposób system wyjątków dotyczący przepisów prawa karnego państw członkowskich miał zastosowanie również do przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej przy wykonywaniu zawodu.
94 W tym względzie należy ponadto zauważyć, że z poszczególnych przepisów dyrektywy 2006/123 wynika, przeciwnie, że przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego nie można traktować w sposób analogiczny do tego, jaki przewidziano w art. 1 ust. 5 tej dyrektywy w odniesieniu do przepisów prawa karnego państw członkowskich. I tak na przykład pojęcie „wymogu”, które ma zasadnicze znaczenie dla całej dyrektywy 2006/123, a w szczególności w kontekście jej rozdziału III, co wynika z jej art. 14 i 15, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 7 tej dyrektywy jako obejmujące w szczególności wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie wypływające z „zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe” przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej.
95 W świetle wszystkich powyższych wyjaśnień oraz w odniesieniu, po piąte, do ewentualnej możliwości zastosowania w niniejszym wypadku art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123 należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, pod tytułem „Warunki udzielenia zezwolenia”, że każda decyzja właściwych organów, w tym odmowa lub wycofanie zezwolenia, ma zawierać pełne uzasadnienie i powinna podlegać zaskarżeniu do sądu lub innych instancji odwoławczych.
96 W tym względzie należy podkreślić, że na podstawie art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 system zezwoleń oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej.
97 Nie ulega zatem wątpliwości, że uregulowanie uzależniające wykonywanie działalności adwokata od uprzedniego wpisania go na listę adwokatów i nakładające w ten sposób na zainteresowanych obowiązek poddania się procedurze wymagającej od nich podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej decyzji umożliwiającej im podjęcie i prowadzenie tej działalności, ustanawia system zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 i rozdziału III dyrektywy 2006/123 (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 47, 49, 51, 52). Potwierdza to zresztą wyraźnie motyw 39 tej dyrektywy, zgodnie z którym pojęcie „systemu zezwoleń” obejmuje między innymi „obowiązek rejestracji w zrzeszeniu zawodowym […], aby móc wykonywać określoną działalność”.
98 „System zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 różni się od „wymogu” w rozumieniu art. 4 pkt 7 tej dyrektywy, który oznacza w szczególności wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 48, 49). W związku z tym przepisy o charakterze dyscyplinarnym właściwe dla takich samorządów zawodowych nie stanowią przepisów warunkujących sam dostęp do danej działalności zawodowej w drodze formalnej decyzji właściwych organów zezwalającej na podjęcie tej działalności, lecz wymagania dotyczące wykonywania tej działalności jako takiej, które co do zasady nie są częścią takiego systemu zezwoleń.
99 Ponadto należy również przyjąć, że decyzja organu władzy publicznej o wydaleniu z adwokatury stanowi co do zasady „wycofanie zezwolenia” w rozumieniu art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123. Wynika z tego, że – jak zauważa sąd odsyłający – za takie wycofanie zezwolenia należy uznać orzeczenie dyscyplinarne wydane na podstawie art. 81 ust. 1 pr.a., na mocy którego orzeczono wobec adwokata karę wydalenia z adwokatury. Artykuł 82 ust. 2 pr.a. wskazuje bowiem, że takie orzeczenie kary wydalenia pociąga za sobą skreślenie z listy adwokatów bez prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę adwokatów przez okres 10 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary wydalenia z adwokatury.
100 Jednakże w tym względzie należy zwrócić uwagę, że – jak podnoszą rządy polski i niderlandzki oraz Komisja Europejska – odwołanie, które jest obecnie przedmiotem rozpoznania przez sąd odsyłający, nie może prowadzić do takiego orzeczenia kary wydalenia z adwokatury, które w konsekwencji pociągałoby za sobą wykreślenie zainteresowanego z listy adwokatów, a zatem wycofanie zezwolenia w rozumieniu art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123.
101 Z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym wynika bowiem, że sprawa w postępowaniu głównym dotyczy odwołania wniesionego przez Ministra Sprawiedliwości od postanowienia, na mocy którego rzecznik dyscyplinarny, przeciwnie, uznał, po przeprowadzeniu wstępnego dochodzenia, że w niniejszej sprawie nie było powodów do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przed organem właściwym do orzekania w sprawach dyscyplinarnych i do orzeczenia, w ramach takiego postępowania, o ewentualnym wydaleniu z adwokatury tytułem kary dyscyplinarnej. Z informacji tych wynika również, że w kontekście proceduralnym właściwym dla sprawy w postępowaniu głównym orzeczenie, jakie ma wydać sąd odsyłający, może zatem wiązać się wyłącznie albo z oddaleniem odwołania, albo z jego uwzględnieniem, i w tym ostatnim przypadku przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez rzecznika dyscyplinarnego.
102 Z powyższego można w rezultacie wyciągnąć wniosek, po pierwsze, że z jednej strony postępowanie toczące się obecnie przed sądem odsyłającym nie może prowadzić do nałożenia na adwokata kary dyscyplinarnej, w tym ewentualnie kary wydalenia z adwokatury, a po drugie, że postępowanie to, które dotyczy wyłącznie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko takiemu adwokatowi, toczy się między tym rzecznikiem dyscyplinarnym a Ministrem Sprawiedliwości, ponieważ zainteresowany adwokat ani nie jest na tym etapie objęty postępowaniem dyscyplinarnym, ani nie jest stroną toczącego się postępowania.
103 W świetle powyższego art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123 nie może znajdować zastosowania w kontekście postępowania aktualnie toczącego się przed sądem odsyłającym. W konsekwencji przepis ten nie może w tym samym kontekście prowadzić także do możliwości zastosowania art. 47 Karty.
104 Co się tyczy art. 47 Karty należy przypomnieć, że postanowienie to stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej i zapewnia każdej osobie, której prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
105 A zatem przyznanie tego prawa w określonym przypadku zakłada, jak wynika z art. 47 akapit pierwszy Karty, że osoba, która się na nie powołuje, dochodzi praw i wolności zagwarantowanych prawem Unii (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
106 Tymczasem z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym nie wynika, by na obecnym etapie postępowania głównego R.G., który w tym stadium sam nie jest stroną tego postępowania, miał możliwość powołania się na prawo przyznane mu przez prawo Unii, zważywszy w szczególności, że art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123 nie może, jak wskazano powyżej, znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
107 W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze winna brzmieć: art. 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że nie skutkuje on zastosowaniem art. 47 Karty do postępowania odwoławczego zainicjowanego przed adwokackim sądem dyscyplinarnym przez organ władzy publicznej, który wnosi o uchylenie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie dotyczącej adwokata wobec stwierdzenia, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego, a w razie uchylenia tego postanowienia – o przekazanie sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania.
W przedmiocie pytań od drugiego do czwartego
108 Wobec odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze nie ma potrzeby badania pytań od drugiego do czwartego, które zostały postawione przez sąd odsyłający jedynie na wypadek, gdyby z odpowiedzi na pytanie pierwsze wynikało, że art. 47 Karty ma zastosowanie w kontekście sprawy w postępowaniu głównym.
W przedmiocie kosztów
109 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 10 ust. 6 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że nie skutkuje on zastosowaniem art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do postępowania odwoławczego zainicjowanego przed adwokackim sądem dyscyplinarnym przez organ władzy publicznej, który wnosi o uchylenie postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie dotyczącej adwokata wobec stwierdzenia, że czyn nie zawierał znamion przewinienia dyscyplinarnego, a w razie uchylenia tego postanowienia – o przekazanie sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu do ponownego rozpoznania.
