We wczorajszym, szeroko komentowanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w rumuńskich sprawach połączonych (C-357/19 Euro Box Promotion i in.,C-379/19 DNA- Serviciul Teritorial Oradea, C-547/19 Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România », C-811/19 FQ e.a. , C-840/19 NC), TSUE stwierdził, że „prawo UE sprzeciwia się stosowaniu orzecznictwa Sądu Konstytucyjnego prowadzącego do uchylenia orzeczeń wydanych przez nieprawidłowo obsadzone składy sędziowskie, o ile w połączeniu z przepisami krajowymi w zakresie przedawnienia stwarza to systemowe ryzyko bezkarności za czyny stanowiące poważne przestępstwa nadużyć finansowych ze szkodą dla interesów finansowych Unii lub korupcję”.
W konsekwencji „Pierwszeństwo prawa UE wymaga, aby sądy krajowe były uprawnione do ignorowania orzeczenia sądu konstytucyjnego, które jest sprzeczne z tym prawem, w szczególności bez narażania się na ryzyko poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej”.
Wyrok ten, choć dotyczy spraw rumuńskich i wiąże w danej sprawie, podobnie jak inne orzeczenia prejudycjalne TSUE wywołuje swoiste skutki erga omnes (dla wszystkich), co oznacza, że w naturalny sposób ma zastosowanie także do stosowania prawa UE w Polsce w związku z deformą sądownictwa. Nie wnikając w stan faktyczny sprawy (dostępne jest na razie streszczenie wyroku w komentarzu po jego ogłoszeniu), orzeczenie to dotyczy przede wszystkim:
1. Zapewniania skutecznego stosowania prawa UE, co wiąże się z tzw. zasadą pierwszeństwa stosowania prawa UE;
2. Statusu sędziów krajowych jako sędziów funkcjonalnie europejskich.
Ad. 1.
Komentowany wyrok jest bardzo ważny, w tym dla wszystkich polskich sędziów i dla stosowania prawa UE w Polsce. Nie jest jednak rewolucyjny, wprost przeciwnie stanowi wyraz konsekwentnego rozwoju linii orzeczniczej TSUE. Już w początkach integracji europejskiej, w wyroku Costa p. ENEL (6/64) z 1964 r. ówczesny trybunał (Sąd Pierwszej Instancji) stwierdził, że „w przeciwieństwie do zwykłych traktatów międzynarodowych Traktat o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej stworzył swój własny system prawny, który w momencie wejścia Traktatu w życie stał się integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich i który zobowiązane są stosować sądy tychże państw”. SPI uznał, że istnieje odrębny od państw członkowskich system prawny, zaś sądy państw członkowskich są obowiązane go przestrzegać i chronić (wynikające z niego prawa podmiotowe dla jednostek – osób fizycznych i prawnych, powinny być chronione przez sądy krajowe). Jak zauważył Sąd „Stosowanie prawa wynikającego z Traktatu nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty”.
W wyroku Costa p. ENEL znajdują się podwaliny zasady skuteczności prawa UE, której rozwinięcie znajdziemy w komentowanym wczorajszym wyroku. Zgodnie z nią państwa UE mają zapewnić rzeczywiste stosowanie prawa UE na swoich terytoriach. Jak to zrobią – za pomocą jakich form i instrumentów – to już zasadniczo materia prawa krajowego. Ale zasada jest prosta – prawo UE musi być przestrzegane w państwach członkowskich. Jest to niezbędne m.in. dla funkcjonowania rynku wewnętrznego UE.
Jeśli chcemy korzystać z wszystkich benefitów ekonomicznych i społecznych związanych ze swobodami rynku wewnętrznego, musimy się godzić na to, że regulujące funkcjonowanie tego rynku prawo UE jest przestrzegane we wszystkich państwach członkowskich i jednolicie w nich stosowane. W innym przypadku możemy bowiem pożegnać się z rynkiem wewnętrznym UE ze wszystkimi jego korzyściami.
Zasada skuteczności (określana także jako zasada lojalności) występuje także w Traktacie o UE. Zawarto w nim w art. 4 ust. 3 zd. 2 jednoznaczne zobowiązanie państw członkowskich
„ (…) Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.
Zasada skuteczności prawa UE nie jest zatem nowa i oburzanie się na aktualne orzecznictwo TSUE przez niektórych polskich polityków dowodzi nieznajomości poprzedniego orzecznictwa Trybunału. Zasada ta jest tzw. metazasadą porządku prawnego UE, to znaczy podstawową normą, z której wynikają wszelkie pozostałe zasady stosowania prawa UE. Dla jej realizacji orzecznictwo TSUE w ciągu dekad aktywności wypracowało szereg instrumentów, będących dziś kanonem stosowania prawa UE. Należą do nich (wymieniając jedynie, a nie definiując) m.in.: zasada bezpośredniego stosowania, zasada bezpośredniego skutku, skutku pośredniego oraz zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE.
W ogromnych uproszczeniu schemat myślowy jest taki:
1) należy zapewnić stosowanie prawa UE w państwach członkowskich. Obowiązek ten ciąży na szeroko rozumianych państwach (organach władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej, ale także m.in. na organach samorządowych);
2) jeśli zachodzi sprzeczność prawa krajowego z prawem UE, to należy próbować tak intepretować prawo krajowe, by usunąć tę sprzeczność (tzw. skutek pośredni);
3) jeśli tzw. prounijna wykładnia prawa krajowego nie pozwala na usunięcie sprzeczności prawa UE z prawem krajowym, to jako środek ostateczny należy zastosować w pierwszej kolejności prawo UE odmawiając jednocześnie stosowania sprzecznego z nim prawa krajowego.
Ten schemat to abecadło stosowania prawa UE i nie jest ono nowe. Zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE była rozwijana w orzecznictwie TSUE konsekwentnie już co najmniej od 1970 r. i orzeczenia Internationale Handelsgesellschaft (C- 11/70). Oczywiście ówczesne orzeczenia były niezwykle kontrowersyjne dla państw członkowskich i były „oswajane“ i przyswajane poprzez orzecznictwo krajowych sądów konstytucyjnych. Dzisiaj jednak są one w państwach UE, co do zasady, uznane i niekwestionowane. Przykładowo, w jednym z głośniejszych orzeczeń z 1977 r. Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal (106/77), TSUE uznał, że
“każdy sąd krajowy musi, w ramach swojej jurysdykcji, stosować prawo wspólnotowe w całej rozciągłości oraz chronić prawa, które prawo to przyznaje podmiotom indywidualnym. W konsekwencji nie może stosować przepisów prawa krajowego, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym, bez względu na to, czy zostały one wydane przed, czy po wydaniu przepisów wspólnotowych”. „(…) sąd krajowy, wezwany do zastosowania w ramach swojej jurysdykcji przepisów prawa wspólnotowego, ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność tych przepisów, nie stosując, jeżeli jest to konieczne, jakichkolwiek sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, bez względu na datę ich wydania. Nie jest konieczne, by sąd najpierw domagał się lub oczekiwał uchylenia takich przepisów na drodze ustawodawczej lub inny przewidziany w Konstytucji sposób”.
Trybunał dobitnie wyraził rozpatrywany obowiązek sądów krajowych w sprawie Factorame (C‑213/89), w której stwierdził, że skuteczność prawa wspólnotowego zostałaby ograniczona także w przypadku, gdyby norma prawa krajowego mogła uniemożliwić sądowi rozpatrującemu spór podlegający prawu wspólnotowemu zarządzenie środków tymczasowych w celu zapewnienia w pełni skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego w przedmiocie istnienia dochodzonych uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Dlatego sąd, który w takich okolicznościach zarządziłby środki tymczasowe, gdyby nie stała temu na przeszkodzie norma prawa krajowego, zobowiązany jest nie zastosować tej normy. Prawo wspólnotowe należy interpretować w ten sposób, że sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące prawa wspólnotowego zobowiązane są nie zastosować normy prawa krajowego, jeżeli uznają, że stanowi ona jedyną przeszkodę dla zarządzenia przez nie środków tymczasowych.
W związku z powyższym komentowany wyrok nie jest rewolucyjny. Stanowi jedynie logiczne potwierdzenie zasady skuteczności i wynikającej z niej zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE. O ile wcześniej uznano bowiem obowiązek sądów krajowych niestosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem UE, o tyle we wczorajszym wyroku obowiązek ten odniesiono także do niestosowania przez sądy powszechne judykatów sądów konstytucyjnych. I to w kwalifikowanym zakresie przedmiotowym, gdyż w odniesieniu do „uchylenia orzeczeń wydanych przez nieprawidłowo obsadzone składy sędziowskie, o ile w połączeniu z przepisami krajowymi w zakresie przedawnienia stwarza to systemowe ryzyko bezkarności za czyny stanowiące poważne przestępstwa nadużyć finansowych ze szkodą dla interesów finansowych Unii lub korupcję”.
Ad. 2.
Wczorajszy wyrok potwierdza europejski status sędziów krajowych, w tym polskich sędziów. Ponieważ to na sędziach krajowych ciąży w znacznej mierze obowiązek zapewniania skuteczności prawa UE w procesie stosowania prawa, to każdy sędzia krajowy pozostaje jednocześnie w wymiarze funkcjonalnym sędzią europejskim. Ten pozorny dualizm (a w istocie komplementarność) roli sędziego, jako organizacyjnie krajowego i funkcjonalnie europejskiego podkreśla orzecznictwo TSUE oraz inne instytucje europejskie. Przykładowo, w swojej rezolucji „Rola sędziego krajowego w europejskim systemie wymiaru sprawiedliwości” jeszcze z 2008 r., Parlament Europejski w części rezolucji zatytułowanej „Sędzia krajowy jako pierwszy sędzia prawa wspólnotowego”, stwierdził, m.in., że
„Wspólnota Europejska jest wspólnotą opartą na rządach prawa. (…) prawo wspólnotowe pozostaje martwą literą prawa, jeżeli nie jest właściwie stosowane w państwach członkowskich, także przez sędziów krajowych, którzy są zatem spoiwem systemu wymiaru sprawiedliwości Unii Europejskiej i którzy odgrywają zasadniczą i niezastąpioną rolę w tworzeniu jednolitego porządku prawnego w Europie, również w świetle ostatnich osiągnięć ustawodawcy wspólnotowego, dotyczących wzmożonego udziału sędziów krajowych oraz przyznania im większej odpowiedzialności we wdrażaniu prawa wspólnotowego”. „Sędziowie krajowi pełnią istotną rolę w zapewnianiu poszanowania prawa wspólnotowego, na przykład poprzez zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, skutku bezpośredniego, spójności interpretacji i odpowiedzialności państwa za naruszanie prawa wspólnotowego (…)”.
Konsekwencją uznania europejskiego charakteru sędziego krajowego, jest fakt, że nie może on ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji, w tym dyscyplinarnych, za stosowanie prawa UE, wiążącego się z zapewnianiem jego skuteczności i odmową stosowania sprzecznych z nim przepisów prawa krajowego. Tego rodzaju konsekwencje nie tylko rażąco naruszają niezawisłość sędziowską, ale stanowią także naruszenie zobowiązań państwa wynikających z członkostwa w UE. We wczorajszym orzeczeniu Trybunał uzupełnił to stwierdzenie dodając, że także w wypadku zignorowania przez sędziego krajowego w kwalifikowanym przypadku orzeczenia sądu konstytucyjnego, sędzia musi być wolny od ryzyka poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wykonuje on bowiem jedynie swój obowiązek wynikający z prawa Unii Europejskiej.
Jacek Barcik
