Trzydzieści lat temu, 14 listopada 1990 r. o godz. 12.00 w budynku ówczesnego Urzędu Rady Ministrów w Warszawie, ministrowie spraw zagranicznych Polski (Krzysztof Skubiszewski) i zjednoczonych Niemiec (Hans-Dietrich Genscher) podpisali Traktat o „potwierdzeniu istniejącej między nimi granicy”. Wszedł on w życie 16 stycznia 1992 r. w dniu wymiany dokumentów ratyfikacyjnych.
Traktat ten nie bez przyczyny określany jest jako „akt historyczny” nie tylko w skali stosunków polsko-niemieckich, ale również europejskich. Położył on bowiem kres poważnemu problemowi statusowemu między Polską a Niemcami w okresie powojennym, powodowanemu kwestionowaniem przez RFN ostatecznego charakteru granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej w świetle prawa międzynarodowego.
Istota tego konfliktu sięgała postanowień Umowy poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r., w których mocarstwa sprzymierzone, korzystając ze swoich kompetencji po przejęciu władzy najwyższej w Niemczech po ich bezwarunkowej kapitulacji, przekazały wschodnie obszary niemieckie Polsce (i ZSRR – część Prus Wschodnich), ustalając zarazem „zachodnią granicę Polski” na Odrze i Nysie Łużyckiej; miała ona przy tym podlegać ostatecznej „delimitacji” czy „określeniu” w przyszłej „regulacji pokojowej” (peace settlement) – pojęcie wykraczające poza tradycyjne pojmowany traktatu pokoju. Ze względu na pogłębiający się konflikt polityczny w Europie, do takiej „regulacji” z państwem niemieckim nigdy nie doszło (od 1949 r. istniały dwa państwa niemieckie – RFN i NRD). Stanowisko polskie było od początku jednoznaczne: granica na Odrze i Nysie Łużyckiej została ustanowiona w rozumieniu prawa międzynarodowego w Umowie poczdamskiej, natomiast późniejsze działania podejmowane w ramach owego peace settlement mogły mieć jedynie dopełniające, wykonawcze znaczenie (sprawa ta była przedmiotem prac wszystkich czołowych znawców prawa międzynarodowego, m.in.: A. Klafkowskiego, J. Kokota, M. Lachsa, B. Wiewióry, L. Gelberga, K. Skubiszewskiego, J. Tyranowskiego, L. Janickiego).
Natomiast w RFN wykształciła się oficjalna „pozycja prawna”, stosownie do której wschodnie obszary niemieckie zostały Polsce (i ZSRR) oddane jedynie „w administrację”, a ostateczna decyzja w sprawie granicy miała być podjęta przez przyszłe zjednoczone Niemcy w traktacie pokoju. Takiego stanowiska nie zmienił Układ normalizacyjny PRL-RFN z 7 grudnia 1970 r., bowiem interpretowany on był w RFN jedynie jako „układ o wyrzeczeniu się siły”, element modus vivendi do czasu zjednoczenia Niemiec. Układ zgorzelecki z 6 lipca 1950 r. z NRD był natomiast w RFN początkowo w ogóle ignorowany (podobnie jak i NRD), a po nawiązaniu stosunków dyplomatycznych RFN-NRD na początku lat 70. interpretowany jako nie wiążący przyszłych zjednoczonych Niemiec. Stanowisko takie głęboko destabilizowało stosunki polityczne z Polską w okresie powojennym oraz miało znaczenie konfliktogenne w szeregu dziedzinach – obywatelstwa, stosunków własnościowych, obrotu prawnego, nazewnictwa, etc.
Jesienią 1989 r., u progu procesu zjednoczenia Niemnie, takie było „stanowisko prawne” RFN. Opozycja demokratyczna w Polsce, a następnie rząd Tadeusza Mazowieckiego jednoznacznie popierał prawo narodu niemieckiego do samostanowienia, oczekując jednoznacznego stanowiska w sprawie granicy. Podczas wizyty w Polsce w listopadzie 1989 r. (podczas której w nocy z 9 na 10 listopada upadł mur berliński) kanclerz Helmut Kohl powoływał się jednak na „pozycję prawną” RFN i unikał zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie statusu granicy polsko-niemieckiej, a ogłoszony przez niego 28 listopada 1989 r. dziesięciopunktowy plan zjednoczenia Niemiec nie zawierał żadnych odniesień do granicy z Polską. W obliczu takich okoliczności rząd Tadeusza Mazowieckiego podjął działania na rzecz włączenia Polski do odpowiednich części Konferencji „2+4” (która – przy udziale czterech mocarstw- zajmowała się „zewnętrznymi aspektami” zjednoczenia Niemiec) oraz w relacjach bilateralnych z RFN i relacjach trilateralnych Polska-RFN-NRD. Działania te nakierowane były na to, aby wraz ze zjednoczeniem Niemiec położyć kres wszelkim, wysuwanym uprzednio w RFN zastrzeżeniom w stosunku do granicy polsko-niemieckiej. Było to tym istotne, że w tym przypadku – wobec argumentacji wynikającej z „pozycji prawnej” RFN – zasady sukcesji państw w traktaty ustalające granice (które z mocy prawa powinny przechodzić na sukcesora) mogły okazać się niewystarczające, tym bardziej że zjednoczenie przyjęło formę przystąpienie NRD do RFN.
Działania te zakończyły się pełnym powodzeniem. Podpisany 12 września 1990 r. Traktat „2+4” potwierdzał w art. 1 ostateczny charakter granic zjednoczonych Niemiec, zobowiązywał zjednoczone Niemcy do zawarcia z Polską traktatu bilateralnego potwierdzającą granicę polsko-niemiecką, a co najważniejsze – zamykał sprawę „uregulowania pokojowego”, podkreślając (zob. również oświadczenie zawarte w tzw. Protokole paryskim z 17 lipca 1990 r., które stanowią „kontekst” Traktatu „2+4” w rozumieniu Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów), że żaden „traktat pokoju” czy „uregulowanie pokojowe” nie wchodzi w rachubę (więcej na temat Traktatu „2+4” w odrębnym poście). Tym samym bezprzedmiotowy stał się podstawowy argument, który powoływany był w „pozycji prawnej” RFN, aby podważać ostateczny charakter decyzji Umowy poczdamskiej w sprawie granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej. Udział czterech mocarstw w doprowadzeniu do takiej konkluzji generalnej był konieczny (zapewnił to Traktat „2+4”), wraz z wygaśnięciem ich „praw i odpowiedzialności” utraciły one również w tym kontekście wszelkie kompetencje, a granica polsko-niemiecka stała się normalną granicę międzypaństwową, nie obciążoną żadnymi zastrzeżeniami lub gwarancjami.
Podpisany 14 listopada 1990 r. Traktat jest zwięzły (Dz.U. 1992, nr 14 poz. 54). Składa się z preambuły i czterech artykułów. Z prawnego punktu widzenia Traktat nie ustanawia granicy Polski ze zjednoczonymi Niemcami, lecz potwierdza granicę „istniejącą”. Ma więc znaczenie deklaratoryjne. Odpowiada to – jak wspomniano – konsekwentnemu stanowisku polskiemu, że aktem konstytutywnym, ustanawiającym granicę była Umowa poczdamska. Na deklaratywny charakter postanowień Traktatu wskazuje jednoznacznie jego nazwa oraz postanowienia art. 1, w których „potwierdzono istniejącą granicę” w odwołaniu do jej przebiegu określonego w traktatach zawartych uprzednio przez Polską z NRD i RFN. Nie odwoływano się już do Umowy poczdamskiej, bowiem jej postanowienia dotyczące „uregulowania pokojowego” stały się bezprzedmiotowe. Postanowienia art. 2 zawierają na pierwszy rzut oka tradycyjną formułą dotyczącą nienaruszalności granicy „teraz i w przyszłości”, niemniej obok zobowiązania do bezwzględnego poszanowania integralności terytorialnej zawierają one również zobowiązanie do bezwzględnego poszanowania także „suwerenności” obu stron. Zobowiązania takiego nie było w postanowieniach Układu normalizacyjnego z 7 grudnia 1970 r., a jest ono szczególnie istotne w związku z tym, że w przeszłości w „pozycji prawnej” RFN wynikało kwestionowanie suwerenności Polski na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Postanowienia art. 3 stwierdzają, że oba państwa „nie mają wobec siebie żadnych roszczeń terytorialnych i że roszczeń takich nie będą wysuwać również w przyszłości”. Natomiast art. 4 zawiera tzw. klauzule końcowe. Traktat nie zawiera zastrzeżenia o nienaruszaniu zawartych przez strony lub je dotyczących innych umów międzynarodowych. Zastrzeżenia takie, zawarte w art. IV Układu normalizacyjnego z 7 grudnia 1970 r., otworzyło drogę do interpretacji Układu w RFN stosownie do jej „pozycji prawnej”.
W RFN ostateczny w rozumieniu prawa międzynarodowego charakter granicy między Polską a zjednoczonymi Niemcami jest w pełni szanowany. Nie oznacza to jednak odstąpienia od wspomnianej wyżej „pozycji prawnej” w odniesieniu do przeszłości, tj. okresu powojennego. W RFN dominuje nadal stanowisko odmawiające Umowie poczdamskiej charakteru konstytutywnego jeśli chodzi o ustanowienie granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej (incydentalnie skutek taki wiązany jest z Układem z 7 grudnia 1970 r.). Następstwem tego są spory w doktrynie prawa międzynarodowego co do aktu, na mocy którego tego rodzaju konstytutywna decyzja została podjęta w stosunku do zjednoczonych Niemiec: część przedstawicieli doktryny widzi akt konstytutywny w Traktacie „2+4”, część w traktacie bilateralnym potwierdzającym granicę polsko-niemiecką. Wyciągany jest w tej dyskusji generalny wniosek, nawiązujący do „pozycji prawnej” RFN z przeszłości, że spór odnoszący się do podstawy prawnej (i momentu podjęcia stosownej decyzji) przejęcie przez Polskę i ZSRR suwerenności nad niemieckimi obszarami wschodnimi nie został rozstrzygnięty przez Traktat „2+4” i Traktat bilateralny o potwierdzeniu granicy. W przeciwieństwie jednak do okresu powojennego, gdy „pozycja prawna” RFN wywoływała wyjątkowo destabilizujące następstwa w dziedzinie politycznej i stosunków prawnych, po zawarciu Traktatu „2+4” i Traktatu bilateralnego potwierdzającego granicę następstwa tego rodzaju „wymarły”. Dobrym przykładem jest położenie kresu roszczeniom byłych niemieckich właścicieli mienia na Ziemiach Zachodnich i Północnych, które w ekspertyzie Barcz-Frowein z 2004 r. zostały uznane za nieistniejące (głównie z tego względu, że niemieckie mienie prywatne zostało przejęte na rzecz reparacji). Konstatacja taka została zaakceptowana przez oba rządy, a przysłowiową kropkę nad „i” postawił Europejski Trybunał Praw Człowieka odrzucając w orzeczeniu 7 października 2008 r. roszczenia Powiernictwa Pruskiego.
Kwalifikowanie Traktatu z 14 listopada 1990 r. jako „aktu historycznego” jest w pełni zasadne. Położył on kres – wraz z Traktatem „2+4” – uprzednim zastrzeżeniom RFN, tyczącym się ostateczności granicy polsko-niemieckiej, a więc jednego z podstawowych atrybutów państwowości. Zarazem otworzył on drogę do budowania – postulowanej przez ministra Krzysztofa Skubiszewskiego polsko-niemieckiej „wspólnoty interesów” w zjednoczonej Europie. Przypomnieć przy tej okazji należy, że negocjacje nad Traktatem o potwierdzeniu granicy przyczyniły się do wypracowania koncepcji „dużego” Traktatu – o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, który został podpisany 17 czerwca 1991 r. i który wytyczył kierunki dla takiej „wspólnoty interesów”, torując drogę Polski do Unii Europejskiej. Przypomnieć w końcu należy, że dokładnie rok przed podpisaniem Traktatu o potwierdzeniu granicy polsko-niemieckiej, przyjęte zostało – 14 listopada 1989 r. – Wspólne oświadczenie Mazowiecki-Kohl.
Jan Barcz
Autor: Prof. dr hab. Jan Barcz. Autor, jako ówczesny dyplomata, był członkiem delegacji reprezentującej Polskę podczas Konferencji „2+4”, a następnie był w składzie zespołu, który negocjował traktat o potwierdzeniu granicy polsko-niemieckiej, traktat do dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z RFN oraz porozumienia z 1991 r. i 2000 r. w sprawie świadczeń dla ofiar zbrodni nazistowskich.
