Komisja Wenecka, formalnie znana jako Komisja Europejska na rzecz Demokracji przez Prawo, odgrywa ważną rolę w kształtowaniu standardów europejskiego konstytucjonalizmu. Udzielając eksperckiego doradztwa państwom członkowskim Rady Europy, a także wielu państwom spoza Europy; dokonując przeglądu (projektów) aktów prawnych pod kątem ich zgodności z europejskimi standardami w dziedzinie demokracji, praw człowieka i praworządności; oraz przyjmując ważne dokumenty prawa miękkiego, takie jak lista kontrolna rządów prawa, Komisja Wenecka (zwana dalej „KW”) zyskała coraz większe znaczenie polityczne i wpływa na program legislacyjny w coraz większej liczbie krajów.
Kryzys praworządności w UE również pokazał rosnące znaczenie KW na szczeblu UE. Dla przykładu, w 32 raportach o rządach prawa opublikowanych przez Komisję Europejską w lipcu 2025 r., o Komisji Weneckiej wspomniano ponad 160 razy. Dla porównania, w pierwszym wydaniu raportu UE na temat praworządności z 2020 r., o KW wspomniano „zaledwie” 68 razy.
W odniesieniu do konkretnych przypadków naruszania praworządności, Komisja Wenecka odegrała ważną rolę i została uznana za taką zarówno przez organy odpowiedzialne za naruszanie praworządności, jak i instytucje UE. Na przykład, od samego początku kryzysu praworządności w Polsce, uderzające było to, że polski rząd niezwłocznie zwrócił się do Komisji Weneckiej o opinię w sprawie ustawy z 22 grudnia 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednak kilka dni później ta ewidentnie niekonstytucyjną ustawa została ogłoszona). Następnie Komisja Europejska wielokrotnie zalecała polskim władzom ścisłą współpracę z Komisją Wenecką i obszernie odwoływała się do jej opinii w ramach postępowań poprzedzających zastosowanie artykułu 7 i artykułu 7(1), które wszczęła odpowiednio w styczniu 2016 r. i grudniu 2017 r.
Z większym wpływem powinna jednak wiązać się większa odpowiedzialność. Jak wskazano w niniejszym artykule, Komisja Wenecka zmaga się z jedną wadą instytucjonalną, dotyczącą metody wyboru jej członków, wadą, która pogłębiła się z powodu niechęci [państw] do egzekwowania własnych wymogów członkowskich i zasad postępowania.
Zgodnie ze (zmienionym) Statutem Komisji Weneckiej, każde państwo członkowskie ma obowiązek mianować dwóch „niezależnych ekspertów” (jednego członka i jednego zastępcę). Ponadto przewidziano, że ci dwaj członkowie „muszą posiadać wymagane kwalifikacje”, tj. „osiągnąć wybitną pozycję dzięki doświadczeniu w instytucjach demokratycznych lub wkładowi w rozwój prawa i nauk politycznych”. Nie istnieją jednak mechanizmy weryfikacji, czy osoby mianowane spełniają – lub nadal spełniają – te wymagania.
Przypadek Polski pokazuje pilną potrzebę wypełnienia tej luki. W związku z rychłym końcem kadencji dwóch (nieodpowiednich) członków z Polski, niniejszy wpis będzie stanowił refleksję nad brakiem egzekwowania przez Komisję Wenecką najbardziej podstawowych standardów w zakresie kwalifikacji i postępowania, a także będzie stanowił argument, że Komisja Wenecka powinna uodpornić się na autokratyczne skażenie poprzez
(i) ustanowienie mechanizmu podobnego do „Komitetu 255” TSUE oraz
(ii) egzekwowanie swojego kodeksu postępowania bez żadnych wyjątków.
W istocie wzywamy Komisję Wenecką do oceny własnej odporności na przejęcie władzy przez autokratów oraz do przestrzegania obowiązku pełnego uwzględniania stosownych orzeczeń TSUE i ETPC. Autorytet Komisji Weneckiej może jedynie ucierpieć w kontekście, w którym (słusznie) podkreśla ona kluczowe znaczenie obowiązku wykonywania wyroków sądów międzynarodowych, jednocześnie nie kontrolując członków Komisji, którzy dopuszczają się systemowego naruszenia tego obowiązku.
Wpływ kryzysu praworządności w Polsce na członkostwo w Komisji Weneckiej
Przed kryzysem praworządności w Polsce, stałym ekspertem z Polski była Hanna Suchocka. Była premier i wybitna ekspertka konstytucyjna, pełniła funkcję w Komisji Weneckiej w latach 1991–2016. W kwietniu 2016 r. polski rząd zdecydował się nie powoływać jej ponownie, częściowo ze względu na ostro krytyczną opinię Komisji przyjętą w marcu 2016 r. w odniesieniu do prób legislacyjnych rządu polskiego zmierzających do przejęcia Trybunału Konstytucyjnego. To skłoniło KW do (niezwykłego) mianowania Hanny Suchockiej na stanowisko honorowego prezesa.
Mając na uwadze strategiczne znaczenie KW w kontekście trwających wówczas prób wdrożenia „strategii odstępcy„, polski rząd mianował członkiem Komisji Weneckiej Bogusława Banaszaka, a Mariusza Muszyńskiego jego zastępcą. Chociaż obaj byli profesorami prawa i teoretycznie mogli spełniać kryteria „wkładu w rozwój prawa”, ich (brak) niezależności można było poważnie kwestionować. W momencie nominacji M. Muszyński był już znany jako jeden z twórców i uczestników zmian, które uczyniły Polskę krajem o największym wzroście autorytaryzmu na świecie do 2020 roku. Był również jednym z nielegalnie mianowanych „sędziów” (tzw. „dublerów”) Trybunału Konstytucyjnego. Nawet po tym, jak ETPC w maju 2021r. uznał jego nominację za naruszającą samą istotę prawa do sądu ustanowionego ustawą z powodu licznych nieprawidłowości stanowiących poważne naruszenia prawa krajowego, Komisja Wencka nie ustąpiła.
Biorąc pod uwagę, że aktywny udział w działaniach, które ETPC uznał za „obrazę praworządności„”, uznano za niewystarczające, aby zakwestionować status M. Muszyńskiego jako zastępcy członka Komisji Weneckiej, nie dziwi fakt, że członkostwo B. Banaszaka również nie zostało zakwestionowane. Uznany profesor prawa i autor akademicki, był on także jednym z głównych zwolenników (niekonstytucyjnych) zmian, które doprowadziły do faktycznego przejęcia Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Na przykład, był współautorem raportu z lipca 2016r., który był bardzo krytyczny wobec Komisji Weneckiej i (jeszcze nie przejętego) Trybunału Konstytucyjnego. Połączone wysiłki M. Muszyńskiego i B. Banaszaka utorowały drogę do przekształcenia Trybunału Konstytucyjnego w zdyskredytowany organ, który nie spełnia już wymogów niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy prawa, co ostatnio potwierdził TSUE.
Brak odpowiedzialności, bez względu na wszystko
Po nagłej śmierci B. Banaszaka w styczniu 2018 r. polski rząd podjął decyzję o mianowaniu Marcina Warchoła, profesora prawa, który wówczas pełnił funkcję wiceministra sprawiedliwości. Jego członkostwo w KW było tak rażąco niezgodne z podstawowymi kwalifikacjami i wymogami postępowania Komisji, że jeden z autorów niniejszego tekstu napisał do ówczesnego prezesa KW w lipcu 2018r. i styczniu 2020 r. W swojej odpowiedzi z 13 lipca 2018 r. pan Buquicchio przyznał, że „niektóre niedawne nominacje… budzą wątpliwości”, jedynie wskazując, że „zadaniem państw członkowskich jest zapewnienie, aby poszczególni członkowie spełniali kryteria określone w Statucie [KW]”. Innymi słowy, pozornie nie istniała „żadna procedura, na mocy której [Komisja Wenecka] może wykluczyć lub zawiesić” członka w jakichkolwiek okolicznościach. W swojej odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2020 r. na drugi list, w którym podkreślono między innymi ostrą krytykę zachowania M. Warchoła przez Sąd Najwyższy Irlandii w konkretnej sprawie, pan Buquicchio powtórzył jedynie, że „nie ma procedury wykluczania poszczególnych członków, jeśli działają oni wbrew” celom KW, nawet gdy [jej] członkowie kwestionują legitymację samej Komisji Weneckiej.
Krótko mówiąc, kierownictwo Komisji nie było skłonne rozważać żadnych formalnych działań, nawet w sytuacji, gdy orzeczenia zarówno ETPC, jak i TSUE wielokrotnie stwierdzały, że odpowiedni jej członkowie zostali nielegalnie powołani na stanowiska wymienione na stronie KW i należą do organów uznanych za niezgodne z podstawowymi wymogami praworządności; organy, które do dziś są wspominane na stronie internetowej KW bez żadnych zastrzeżeń.
Brak odpowiedzialności zarówno wobec M. Warchoła, jak i M. Muszyńskiego, którzy pełnili pełną kadencję do 2022 roku, podobnie charakteryzuje modus operandi Komisji wobec ich następców. Na początek profesor prawa Joanna Lemańska została mianowana do Komisji podczas przewodniczenia organowi udającemu sąd, oficjalnie znanemu jako Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która mieści się w (przejętym) Sądzie Najwyższym. W tej sprawie KW również nie wzięła pod uwagę kilku orzeczeń TSUE i ETPC, które stwierdziły między innymi powołanie Lemańskiej do Sądu Najwyższego jako „jawne sprzeniewierzenie się rządom prawa” oraz jej roli jako prezesa organu, który nie stanowi legalnego sądu ani w rozumieniu EKPC, ani w prawie UE.
Jeśli chodzi o nowego zastępcę członka Komisji, pana Justyna Piskorskiego, jest on jednym z tzw. „dublerów” Trybunału Konstytucyjnego w Polsce, czyli został nielegalnie wybrany po śmierci jednego z pierwotnych „dublerów”, wybranych w 2015 roku. Obecnie w Komisji Weneckiej jest więc nie jeden, lecz dwóch pseudo-sędziów należących do dwóch pseudo-sądów. A jednakKomisja po prostu cicho czeka, aż pani Lemańska i pan Piskorski zakończą czteroletnią kadencję, która wygasa w marcu 2026 roku.
Chronienie KW przed niegodnymi „ekspertami”
Epizod poważnego cofania się praworządności w Polsce ujawnił wiele słabych punktów europejskiego systemu praworządności, które zostały wykorzystane przez tych, którzy chcieli podważyć rządy prawa, napotykając niewielki lub żaden opór ze strony strażników bram.
W przypadku KW to nie zestaw narzędzi był przyczyną braku działań w stosunku do jej ewidentnie niegodnych członków, ale brak procedury wykluczania lub zawieszania poszczególnych członków. Pomijając zasadność argumentów przedstawionych przez kierownictwo Komisji uzasadniających bezczynność, priorytetem powinien być bardziej formalny proces filtrowania nominacji krajowych. Obecna zasada uniemożliwiająca członkowi Komisji głosowania w sprawach dotyczących kraju, który go mianuje, jest najwyraźniej niewystarczająca, by zapobiec „autokratycznemu skażeniu” poprzez udział w pracy KW wyraźnie skompromitowanych „ekspertów” lub agentów regresywnych reżimów.
Już w 2019 roku sieć ekspertów ds. rządów prawa (w tym jeden z obecnych współautorów) ostrzegała przed jakimkolwiek systemowym zaangażowaniem Komisji Weneckiej w unijny zestaw narzędzi praworządności, o ile Rada Europy nie powoła panelu filtrującego podobnego do panelu ustanowionemu na mocy artykułu 255 TFUE i nie zacznie „poważnie traktować weryfikację kandydatów na członków [KW]„. Zamiast tego Komisja szukała schronienia w zmienionych, lecz nieegzekwowanych „zasadach postępowania”, wybierając ponownie w grudniu 2021 roku pana Andrása Zs Vargę na wiceprzewodniczącego swojej podkomisji ds. sprawiedliwości konstytucyjnej, „prezesa” (przejętego) Sądu Najwyższego Orbána, który od tego czasu aktywnie grozi niezależnym sędziom.
W 2013 roku PACE (Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy) wezwało do wzmocnienia procedur selekcji ekspertów kluczowych mechanizmów monitorowania praw człowieka Rady Europy (takich jak ECRI), zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym. Wśród ogólnych minimalnych standardów proponowanych przez PACE można wspomnieć o potrzebie przejrzystych i konkurencyjnych procedur selekcji krajowych, a także o możliwości odrzucenia przez Zgromadzenie list kandydatów, którzy nie spełniają kryteriów kompetencji, uczciwości i niezależności. Chociaż Komisja Wenecka nie została w tym procesie wyraźnie wspomniana, wydaje się oczywiste, że obecny status quo, w połączeniu z brakiem stosowania wobec siebie standardów, których wymaga od innych, zagraża autorytetowi Komisji.
Po osłabieniu Komisji Weneckiej w wyniku wielokrotnych i ewidentnie nieodpowiednich nominacji, Polska ma szansę wzmocnić ją poprzez zastosowanie ogólnych standardów minimalnych procedur selekcji, zalecanych przez Zgromadzenie. W ciągu ostatnich dwóch lat władze polskie zorganizowały już konkurencyjny i przejrzysty wybór kandydatów na stanowiska sędziego ETPC, członka Komitetu ds. Postępowania przed Trybunałem (CPT) oraz członka ECRI. Nadszedł czas, by w końcu powrócili do Komisji Weneckiej prawdziwi, wybitni i niezależni eksperci. Ponadto sugeruje się zmianę stosownych przepisów w celu zapewnienia automatycznego zawieszenia członkostwa w każdej sytuacji, w której stwierdzono, że członek KW został mianowany niezgodnie z prawem lub należy do organu, który nie jest – lub przestał być – legalnym sądem w rozumieniu ETPC lub TSUE. Poza Komisją, apelujemy do wszystkich odpowiednich europejskich stowarzyszeń, organów lub sieci, takich prezesi Sądów Najwyższych państw członkowskich UE, aby nie przymykały oczu na swoich nielegalnych lub skompromitowanych członków. Ostrzeganie przed regresem i naruszeniami praworządności, a jednocześnie brak kontroli nad własnym członkostwem, jest co najmniej niespójne. Jesteśmy tam, gdzie jesteśmy, ponieważ zbyt wielu na wysokich stanowiskach, którzy mieli i mają władzę działania, nie zrobiło tego.
Adam Bodnar, Laurent Pech
