Węgry zastosowały nowy „efekt horyzontalny”: udzieliły azylu politycznego byłemu ministrowi sprawiedliwości Polski, Zbigniewowi Ziobrze. Petra Bárd pokazuje w Verfassungsblog, dlaczego udzielenie azylu politycznego przez jedno państwo członkowskie UE obywatelowi innego państwa członkowskiego jest nie tylko czymś niezwykłym, ale stanowi wyzwanie dla prawa azylowego UE i współpracy sądowej – i jest przykładem autokratycznego legalizmu w Unii.
*****
Na początku stycznia 2026 roku media informowały, że Węgry udzieliły azylu politycznego Zbigniewowi Ziobrze, byłemu ministrowi sprawiedliwości i prokuratorowi generalnemu Polski oraz czołowej postaci rządu Prawo i Sprawiedliwość (PiS), przeciwko któremu toczą się obecnie postępowania karne w Polsce. Udzielenie azylu politycznego przez jedno państwo członkowskie UE obywatelowi innego państwa członkowskiego nie tylko jest niezwykłe; jest to strukturalnie wyjątkowe w rozumieniu prawa UE. Traktaty opierają się na założeniu, że państwa członkowskie są bezpiecznymi krajami pochodzenia dla siebie nawzajem, a azyl nie jest narzędziem izolującym konflikty polityczne czy sądowe wewnątrz UE od ich normalnych kanałów odpowiedzialności. Gdy Węgry udzieliły azylu Ziobrze i jednocześnie zmodyfikowały zasady kapitulacji, aby chronić uznanych uchodźców przed wydawaniem, nie zaoferowały jedynie ochrony osobie zgłaszającej prześladowania. Postawiło pytanie, czy państwo członkowskie może jednostronnie znieść ograniczenie na poziomie Traktatu, mające na celu zapobieganie takim użyciem azylu.
Azyl jako ochrona polityczna: Sprawa Ziobro
Jak podano, Zbigniew Ziobro i jego żona otrzymali azyl polityczny po wszczęciu śledztw karnych dotyczących domniemanych nadużyć popełnionych przez Ziobrę podczas jego kadencji w rządzie PiS.
Po wyborach parlamentarnych w 2023 roku nowy rząd Polski rozpoczął serię śledztw dotyczących funkcjonowania Funduszu Sprawiedliwości oraz upolitycznienia prokuratury za kadencji Ziobry. Obecnie Ziobro stoi przed ponad dwudziestoma zarzutami karnymi, głównie dotyczącymi nadużycia środków z Funduszu Sprawiedliwości przeznaczonych na wsparcie ofiar i resocjalizację sprawców. Według polskich prokuratorów środki te były przekierowywane na sponsorowanie politycznej sieci i na organizacje sojusznicze. Śledztwa dotyczą również domniemanego nielegalnego użycia oprogramowania szpiegującego Pegasus przeciwko politycznym przeciwnikom, sędziom i podmiotom społeczeństwa obywatelskiego. Ziobro odrzucił wszystkie zarzuty, przedstawiając postępowanie wszczęte jako politycznie motywowaną vendettę prounijnego rządu kierowanego przez Donalda Tuska.
Nie ma wiarygodnego uzasadnienia, że Ziobro jest prześladowany z którejkolwiek z przesłanek udzielania ochrony na mocy międzynarodowego prawa uchodźczego.. Przeciwnie, oskarżenie o prześladowania stanowi ramę polityczną, lansowaną wspólnie przez polską partię PiS i węgierski rząd Fideszu, przedstawiające śledztwa jako akty zemsty i wybiórczej sprawiedliwości. Takie ujęcie jest uderzające: pochodzi od dwóch partii, które rozmontowały (PiS) lub nadal rozmontowują (Fidesz) niezależność sądownictwa i autonomię prokuratorską w swoich własnych krajach. Narracja odzwierciedla znaną nieliberalną taktykę przerzucania własnych praktyk na innych. To podręcznikowy przykład obwiniania lustrzanego, strategii, w której nieliberalni aktorzy oskarżają przeciwników o upolitycznioną sprawiedliwość, jednocześnie systematycznie instrumentalizując sądy i prokuratury przeciwko politycznym przeciwnikom.
Istnieje i powinno istnieć silne domniemanie wynikające z prawa UE, że państwa członkowskie stanowią dla siebie nawzajem bezpieczne kraje pochodzenia. Zgodnie z artykułem 2(d) dyrektywy 2011/95/UE, uchodźca to osoba, która ma uzasadniony lęk przed prześladowaniem, podczas gdy status uchodźcy, w rozumieniu artykułu 2(e), polega na formalnym uznaniu tego warunku przez państwo członkowskie. Domniemanie to, wynikające z wartości zapisanych w art. 2 TUE, zasady wzajemnego zaufania oraz przesłanki, że obywatelstwo UE wiąże się z minimalnym wspólnym poziomem ochrony praw w całej Unii, można zazwyczaj obalić jedynie w wyjątkowych okolicznościach dotyczących obywateli UE. Silne założenie, że państwa członkowskie UE stanowią dla siebie nawzajem bezpieczne kraje pochodzenia, zostało wyraźnie i wiążąco wyrażone w Protokole (nr 24) w sprawie azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej. W rezultacie wnioski o azyl składane przez obywateli UE są co do zasady niedopuszczalne, chyba że ma zastosowanie jeden z wyczerpująco wymienionych wyjątków. Żaden z wyjątków tu nie zachodzi: Polska nie odstąpiła od swoich zobowiązań wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. jedyny artykuł lit. a) Protokołu (nr 24)) ani nie podlega postępowaniu ani decyzjom na mocy art. 7 TUE (por. lit. b) i c)). W odniesieniu do tego ostatniego punktu pojawia się uderzająca ironia: przepisy te sprawiłyby, że obecnie obywatele węgierscy, a nie polscy, byliby jedynymi obywatelami UE, dla których takie wnioski mogłyby w ogóle stać się proceduralnie realne, ponieważ Węgry są jedynym państwem członkowskim objętym toczącym się postępowaniem na podstawie art. 7. A jednak to same Węgry zdecydowały się udzielić azylu byłemu ministrowi państwa członkowskiego, które nie podlega żadnemu takiemu wyjątkowemu reżimowi.
Protokół pozwala państwu członkowi jednostronnie zdecydować o rozpatrzeniu wniosku o azyl obywatela innego państwa członkowskiego. (por. litera d)) Ta możliwość jednak podlega dwóm warunkom: wniosek musi być rozpatrywany na podstawie domniemania, że jest on wyraźnie bezpodstawny, a Rada musi zostać natychmiast poinformowana. Wymagania te stanowią jedyną dozwoloną w Traktacie drogę do odstąpienia od ogólnej niedopuszczalności wniosków o azyl wewnątrz UE. Wobec braku jakichkolwiek wskazań, że Węgry formalnie powiadomiły Radę lub wyraźnie skorzystały z tej wyjątkowej procedury – posunięcia, które, biorąc pod uwagę jego znaczenie instytucjonalne i polityczne, niemal na pewno zostałoby ujawnione – decyzji o udzieleniu azylu nie można wiarygodnie umiejscowić w ramach określonych w Protokole. W związku z tym stanowi ona nie tylko wypaczenie prawa azylowego, ale prima facie naruszenie prawa pierwotnego UE.
Udzielenie azylu współobywatelowi UE w danych okolicznościach jest równoznaczne z jednostronną deklaracją przyjmującego państwa członkowskiego – w braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających tak skrajne warunki i bez ustalenia tego w ramach procedury na szczeblu UE – że wnioskującemu państwu członkowskiemu nie można już ufać w zakresie ochrony własnych obywateli za pomocą zwykłych środków prawnych i sądowych. To właśnie to dorozumiane wycofanie zaufania, z pominięciem zbiorowych mechanizmów Unii, sprawia, że takie posunięcie jest normatywnie destabilizujące i fundamentalnie sprzeczne z logiką samej integracji europejskiej.
Jakiekolwiek powołanie się na względy humanitarne lub zdrowotne, omówione poniżej, może mieć miejsce dopiero po spełnieniu wstępnych ograniczeń dopuszczalności nałożonych przez Protokół nr 24.
Zapobieganie poddaniu się: roszczenia z tytułu choroby i ograniczenia wyjątku humanitarnego
Równolegle liderzy PiS – najbardziej znany Jarosław Kaczyński – argumentowali, że postępowanie przeciwko Ziobrze jest niedopuszczalne z powodu rzekomo poważnej choroby. Względy zdrowotne mogłyby, co do zasady, stać się istotne w świetle europejskiej ochrony praw człowieka, gdyby Polska domagała się wydania Ziobry w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności. Jednakże przeszkody zdrowotne uniemożliwiające wydanie podlegają wyjątkowo rygorystycznym standardom.
W prawie UE przekazywanie osób między państwami członkowskimi reguluje decyzja ramowa w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania (ENA). W sprawie Aranyosi i Căldăraru (połączone sprawy C-404/15 i C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:198) Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) orzekł, że wykonanie nakazu musi zostać odroczone, a ostatecznie może zostać odrzucone przez organ sądowy wykonujący nakaz, jeżeli istnieją obiektywne, wiarygodne i aktualne dowody na systemowe lub ogólne nieprawidłowości w wydającym nakaz państwie członkowskim, w połączeniu z realnym ryzykiem nieludzkiego lub poniżającego traktowania sprzecznego z art. 4 Karty.
Logikę tę przeniesiono później na niezależność sądownictwa w sprawie LM (sprawa C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586), gdzie Trybunał nakazał wykonującemu nakaz organowi sądowemu zastosowanie dwuetapowego testu: po pierwsze, w celu ustalenia, czy występują takie systemowe uchybienia; a po drugie, w celu indywidualnej oceny, czy dana osoba narażona byłaby na rzeczywiste ryzyko naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego.
Jednak w sprawie E.D.L. (sprawa C-699/21, ECLI:EU:C:2023:295) TSUE wyjaśnił, że oprócz testu Aranyosi/LM (systemowe uchybienia plus ryzyko indywidualne) istnieje bardzo wąski, autonomiczny wyjątek humanitarny od wykonania ENA. Co istotne, wyjątek ten nie jest zależny od istnienia systemowych lub uogólnionych uchybień w zakresie wartości w wydającym nakaz państwie członkowskim. Nawet jeśli państwo członkowskie jest uznawane za przestrzegające praworządności i praw podstawowych, wydanie może być niedopuszczalne w rzeczywiście wyjątkowych indywidualnych okolicznościach – takich jak te, które wiążą się z poważnym i uzasadnionym ryzykiem zdrowotnym.
W tym kontekście rząd węgierski wyraźnie unikał umożliwienia sądom oceny sytuacji Ziobry zgodnie z tymi wymagającymi standardami TSUE, gdyby Polska kiedykolwiek wnioskowała o jego wydanie. Zamiast tego, jak pokażę poniżej, zdecydował się na interwencję legislacyjną, zmieniając ramy prawne w sposób, który całkowicie uniemożliwił kontrolę sądową.
Neutralizacja wydania: azyl jako przeszkoda w wykonaniu Europejskiego Nakazu Aresztowania
Nawet zakładając, wbrew Protokołowi nr 24, że Ziobrze można legalnie przyznać azyl, samo udzielenie azylu nie daje całkowitej ochrony przed wydaniem. Polska mogłaby zasadniczo wnioskować o wydanie Ziobry i jego żony na podstawie ENA. Aby temu zapobiec, Węgry zmieniły swoje prawo krajowe dotyczące międzynarodowej współpracy karnej i wprowadziły automatyczną przeszkodę w wydaniu po udzieleniu azylu.
Zgodnie z § 5 ust. 1 lit. f) ustawy CLXXX z 2012 r. o współpracy karnej z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, wykonania ENA należy odmówić, jeżeli wydanie poważnie naruszałoby prawa podstawowe danej osoby gwarantowane w umowie międzynarodowej lub akcie prawa UE. Nowo dodany § 5 ust. 1a – wchodzący w życie 2 stycznia 2026 r. – stanowi, że § 5 ust. 1 lit. f) ma również zastosowanie w przypadku wydania ENA wobec osoby uznanej za uchodźcę przez Węgry lub inne państwo członkowskie UE, jeżeli nakaz został wydany przez państwo, z którego osoba ta uciekła.
Zasada ta ma również zastosowanie w przypadku, gdy status uchodźcy danej osoby formalnie wygasł z powodu nabycia obywatelstwa węgierskiego lub innego państwa członkowskiego UE, pod warunkiem, że nadal istnieją przesłanki materialne do uznania jej za uchodźcę – ocena ta nie należy do sądów, lecz do właściwego ministra, który sprawuje jurysdykcję humanitarną.
Ta interwencja legislacyjna ma trzy dalekosiężne konsekwencje. Po pierwsze, przekształca status uchodźcy w niemal automatyczne weto w przypadku wydania: po uznaniu azylu wykonanie ENA wydanego przez kraj pochodzenia jest traktowane jako samo w sobie naruszenie praw podstawowych. Po drugie, przenosi władzę decyzyjną z sądownictwa na władzę wykonawczą, co stanowi głębokie odejście od logiki wzajemnego zaufania sądów, która leży u podstaw współpracy karnej UE. Po trzecie, umożliwia strategiczne wykorzystanie azylu w celu zneutralizowania wzajemnego zaufania w ramach systemu ENA, nawet w przypadku braku jakichkolwiek systemowych lub indywidualnych braków, które w przeciwnym razie uzasadniałyby odmowę na mocy prawa UE.
Cień autokratycznego legalizmu w porządku prawnym UE
Przypadek Ziobry dotyczący azylu nie jest odosobnionym wyjątkiem humanitarnym, lecz strukturalnie wymownym przypadkiem. Zmiany w prawie krajowym, które neutralizują obowiązek wydania w ramach ENA, stanowią podręcznikowy przykład autokratycznego legalizmu (Scheppele), legalności stosowanej nie po to, by chronić prawa, lecz by osłonić władzę i podważyć wzajemne zaufanie od wewnątrz. W tym przypadku jednak technika idzie dalej. Obserwujemy nietypowe połączenie orzekania na zasadzie oszustwa (Sajó) pod pozorem legalności z jawnym obejściem ograniczenia na poziomie traktatu, mającego na celu właśnie zapobieganie instrumentalnemu traktowaniu azylu przez państwa członkowskie.
Z perspektywy organów ścigania UE ta sytuacja otwiera kilka możliwości. Interwencja legislacyjna Węgier może stanowić naruszenie zasady lojalnej współpracy w rozumieniu art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ podważa skuteczność systemu ENA i przekształca azyl w jednostronne weto w sprawie wydania. Ten epizod jest również istotny w kontekście mechanizmu warunkowości praworządności, ponieważ bezpośrednio dotyczy ścigania, współpracy sądowej i skutecznego egzekwowania prawa UE.
Poza egzekwowaniem prawa, nie należy lekceważyć konsekwencji politycznych. Dalsza izolacja Węgier w Unii jest przewidywalnym rezultatem. Wreszcie, choć na razie jest to raczej teoretyczna możliwość, artykuł 7 ust. 2 TUE pozostaje formalnie dostępny, a Parlament Europejski wielokrotnie wzywał do jego uruchomienia przeciwko Węgrom, ostatnio w listopadzie 2025 r., w celu uznania istnienia poważnego i uporczywego naruszenia wartości artykułu 2. Nawet jeśli artykuł 7 ust. 2 pozostaje proceduralnie zablokowany ze względu na wymóg jednomyślności, takie incydenty nadal się kumulują jako dowody systemowej złej woli – a ich wpływ nadal kształtuje prawną i polityczną ocenę pozycji Węgier w Unii.
Petra Bárd
Jestem wdzięczna profesorowi Johnowi Morijn za recenzję tego artykułu, a zwłaszcza
za cenne uwagi dotyczące interpretacji i implikacji Protokołu nr 24;
wszystkie pozostałe błędy są oczywiście moje własne.
Petra Bárd jest profesorem Zrównoważonych Rządów Prawa na Uniwersytecie Radboud, w Centrum Badań nad Państwem i Prawem (SteR) w Nijmegen; profesorem nadzwyczajnym na Wydziale Prawa Uniwersytetu Eötvösa Loránda (ELTE) w Budapeszcie; oraz współpracownikiem naukowym Instytutu Demokracji CEU w Budapeszcie.
Tłumaczenie: Google
Zdjęcie: Orbán Viktor/X
