– Flaga Unii Europejska jest dla mnie szmatą. (…) To nie jest flaga żadnego państwa. Po drugie symbolizuje twór (…), którego celem jest likwidacja państw narodowych i suwerenności Polski [Krystyna Pawłowicz, poseł na Sejm (Prawo i Sprawiedliwość), 9 grudnia 2013 (wywiad dla Super Express)]

– W ostatnim czasie są dokonywane naruszenia suwerenności naszego państwa (…). Pretekstem do takich działań jest sprawa sporu politycznego o Trybunał Konstytucyjny. (…) W instytucjach Unii Europejskiej są podejmowane również próby narzucenia Polsce decyzji (…), [które] nie mają podstaw w prawie europejskim, naruszają suwerenność naszego państwa. (…) Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wzywa rząd do przeciwstawienia się wszelkim działaniom przeciwko suwerenności państwa oraz stwierdza, że obowiązkiem rządu jest obrona interesu narodowego i ładu konstytucyjnego w Rzeczypospolitej [uchwała Sejmu, 20 maja 2016]

– Polska nie zgodzi się na żadne szantaże ze strony Unii Europejskiej. Nie będziemy uczestniczyć w szaleństwie brukselskich elit. (…) Mam odwagę zadać elitom politycznym w Europie pytanie: Dokąd zmierzacie? Dokąd zmierzasz, Europo? Powstań z kolan i obudź się z letargu [premier Beata Szydło – posiedzenie Sejmu nr 42, 24 maja 2017 r.]

– Nie będą nam tutaj w obcych językach narzucali, jaki ustrój mamy mieć w Polsce! [Prezydent RP, Andrzej Duda, 17 stycznia 2020 r.]

– Nikt nie będzie nas zmuszał do realizacji cudzych wizji. (…) to nie jest Unia Europejska, która ma przed sobą przyszłość. (…) Praworządność i łamanie praworządności stały się w Unii Europejskiej pałką propagandową [premier Mateusz Morawiecki w Sejmie, 18 listopada 2020 r.]

– Żadna decyzja jakiejkolwiek instytucji europejskiej nie może narażać polskich obywateli na ryzyko. (…) Nie będziemy ryzykować zdrowia, życia, nie mówiąc już o normalnym funkcjonowaniu polskich rodzin, tylko dlatego, że ktoś w Trybunale Sprawiedliwości podjął taką czy inną decyzję [premier Mateusz Morawiecki, 21 maja 2021 r.]

– Ład Unii Europejskiej nie chroni nas przed erozją wolności i równości państw członkowskich, która – jak pokazuje doświadczenie – sprzyja odradzaniu się imperializmu [Zbigniew Rau, minister spraw zagranicznych RP, Unia równych, Rzeczpospolita, 22 sierpnia 2022 r.]

– Komisja Europejska działa metodami zorganizowanej grupy przestępczej, bezprawnym szantażem wymuszając zmiany w polskim porządku prawnym, sprzeczne z polską suwerennością. (…) Komisja Europejska nie ma jakichkolwiek kompetencji, by ingerować w sferę kształtowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce. (…) Donald Tusk w polskiej polityce pełni rolę niemieckiego kolaboranta, a Komisja Europejska kierowana jest przez Niemców. To Niemcy prowadzą tak naprawdę napaść na państwo polskie [Zbigniew Ziobro, minister sprawiedliwości, konferencja prasowa, 11 stycznia 2023 r.]

– Unię Europejską trzeba zmienić. (…) Źródłem zła jest Komisja Europejska. (…) (Wystąpienie z Unii) to twarda metoda, ryzykowna, ale (…) warto zastosować i taką metodę, jeśli by inne nie dały rezultatu [Jarosław Kaczyński, poseł do Sejmu (Prawo i Sprawiedliwość), 28 października 2026]

1.

Jeden z głównych problemów praktyki prawnej i politycznej w Polsce polega na sprowadzaniu roli prawa międzynarodowego i jego instytucji (w tym Unii Europejskiej) do zagrożenia suwerenności oraz instrumentu politycznego zniewolenia Polski. Jako finezyjny dodatek pojawia się straszenie niemiecką dominacją.

W kontekście pojęciowej kakofonii warto podjąć próbę sprecyzowania niektórych pojęć.

Politycy posługują się pojęciami suwerenności oraz nadrzędności konstytucyjnej jak wygodnym wytrychem, który jednak nie w każdym przypadku dopasowany jest do rodzaju zamka.

Przykładem mogą być następujące opinie:

– nadrzędność Konstytucji wynikająca z jej art. 8 ust. 1 („Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”) skutkuje pierwszeństwem jej obowiązywania i stosowania na terytorium Polski;

– nadrzędność Konstytucji jest równoznaczna z zachowaniem suwerenności państwa polskiego;

– zasada pierwszeństwa prawa międzynarodowego (unijnego) pozostaje w kolizji z Konstytucją;

– przepisy i akty międzynarodowe, w tym wyroki sądów międzynarodowych, sprzeczne z polską Konstytucją nie korzystają z zasady pierwszeństwa.

2.

Rozwój prawa międzynarodowego oraz uwikłanie procesów decyzyjnych w sieć powiązań i międzynarodowego zarządzania stanowią wyzwanie dla tradycyjnej roli państwa. Dokonuje się swoista, chociaż niekompletna redystrybucja władzy i wpływów między aktorami sceny międzynarodowej.

Stabilność, dobrobyt i bezpieczeństwo państw nie zależą dziś jedynie od sytuacji i polityki wewnętrznej, lecz w coraz większym stopniu od międzynarodowego otoczenia. Zagrożenia i szanse mają obecnie charakter transgraniczny, a procesy integracyjne są świadomym wyborem politycznym i zwiększają możliwości państw przez działanie wspólne.

Państwo (lub organizacja międzynarodowa) działa przez swoje organy na podstawie i w ramach norm materialnych i proceduralnych, z których wynikają określone kompetencje. Pojęcie kompetencji ma podstawowe znaczenie dla struktury władzy i dla legalności jej wykonywania.

Kompetencja to określona prawem zdolność wykonywania władzy publicznej wobec określonych podmiotów, przedmiotów lub sytuacji. Działanie bez podstawy kompetencyjnej jest nielegalne (ultra vires), natomiast działanie wbrew celowi, dla którego kompetencja została przyznana określa się mianem nadużycia kompetencji (détournement de pouvoir). 

Państwa nie definiujemy jednak przez ilość i zakres posiadanych kompetencji (w każdym przypadku zmiennych i zależnych od stanu zobowiązań i regulacji prawnej), lecz przez specyficzny (suwerenny) charakter jego władzy.

3.

Terminu suwerenność używa się współcześnie w znaczeniu, po pierwsze, zdolności władczej państwa (tzw. suwerenność wewnętrzna) oraz, po drugie, statusu prawnego państwa w społeczności międzynarodowej (tzw. suwerenność zewnętrzna). Te oba punkty widzenia są ze sobą ściśle powiązane i charakteryzują łącznie fenomen państwowości.

Suwerenność należy postrzegać jako jakościowy (nie ilościowy) atrybut państwa, wyrażający wyłączność, pełnię i autonomię jego władzy (kompetencji).

Wyłączność oznacza, iż na terytorium danego państwa funkcjonują struktura władzy politycznej i system prawny odrębne od innych państw. Pełnia wyraża się w tym, że (w przeciwieństwie np. do organizacji międzynarodowej) zakres władzy państwa nie jest z góry ustalony. Autonomia wiąże się ze swobodą wykonywania władzy, w tym swobodnego zaciągania zobowiązań międzynarodowoprawnych lub poddawania się jurysdykcji sądów międzynarodowych.

Władza państwa nie jest jednak absolutna i nieograniczona, ponieważ realizuje się ona w ramach prawa krajowego i międzynarodowego. Suwerenność państwa nie oznacza zatem wolności (niezależności) od prawa, lecz wolność w ramach prawa.

Wykonując władzę państwo kieruje się pewnymi wartościami (np. normy dotyczące użycia siły zbrojnej, prawa humanitarnego, ochrony praw człowieka, ochrony środowiska), z drugiej zaś strony względami utylitarnymi (swoboda handlu i inwestycji, kontrola kursów walutowych, rozwój transportu, migracje ludności, ściganie przestępców). Zakres jego kompetencji ulega zatem ograniczeniu lub zwiększeniu, czego jednak nie sposób traktować jako ograniczenie lub zwiększenie suwerenności.

Prawo międzynarodowe wyraża zbieżność celów i interesów. Nie likwiduje ono różnic potencjałów między państwami, jest jednak elementem cywilizującym stosunki międzynarodowe i nawet jeśli bywa naruszane, to stanowi ramę i kryterium oceny zachowań państw. Naruszenia Dekalogu lub kodeksu karnego nie oznaczają, że te regulacje są zbędne, natomiast obowiązywanie prawa nie zależy od jego przestrzegania.

4.

Suwerenność jest jakościowym pojęciem prawnym cechującym władzę państwa określaną jako najwyższą w perspektywie wewnętrznej oraz niezależną od innych podmiotów w perspektywie zewnętrznej. Jako pojęcie abstrakcyjne potrzebuje (podobnie jak równość, wolność, sprawiedliwość) kryteriów porównania. Niezależny, niepodległy, najwyższy (a także równy lub dobry) wymagają ustalenia wobec kogo, pod jakim względem i z jakim uzasadnieniem (równość pod jednym względem nie oznacza równości pod innymi).

Suwerenności państwa nie należy jednak utożsamiać z katalogiem (rdzeniem) kompetencji, których zakres jest w przypadku każdego państwa zróżnicowany. Suwerenność (podobnie jak równość, niezależność lub sprawiedliwość) nie jest wykonywana, ograniczana lub odbierana. Wykonywane lub ograniczane mogą być jedynie kompetencje.

Dla celów analitycznych rozróżnia się między suwerennością państwa a suwerennością narodową.

Suwerenność narodowa (wewnętrzna) jest cechą jakościową określającą stosunek między ludem/narodem a władzą państwową i dotyczy swobody narodu w decydowaniu o swoim losie (samostanowienie), czyli powołania i ukształtowania własnego państwa, relacji między organami władzy państwowej oraz przesłanek jej wykonywania (kontrola). Podmiotem legitymizującym jest naród (określany jako suweren), a obiektem legitymizowanym władza. Głównymi elementami tego aspektu suwerenności są pojęcia wolności, demokracji oraz praworządności (rule of law).

Tak postrzeganą władzę państwa określa się mianem najwyższej, jednak z uwzględnieniem podziału władz, roli prawa oraz demokratycznej kontroli. Państwo działa w granicach prawa, a jego suwerenność nie oznacza wszechwładzy. Trudno uznać, że normy prawa krajowego, a zwłaszcza konstytucja, godzą w suwerenność narodową, chociaż bez wątpienia wpływają na zakres i swobodę podejmowania decyzji przez parlament, rząd lub sądy oraz na prawa i obowiązki obywateli.

Suwerenność państwa (zewnętrzna) dotyczy jego relacji z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi (status międzynarodowoprawny), w tym relacji między państwem a prawem międzynarodowym. Istotny jest tu nacisk na niezależność władzy państwa od innych podmiotów prawa międzynarodowego, nie sposób jednak jej utożsamiać z władzą najwyższą w stosunku do tych podmiotów, ani z niezależnością od wiążącego państwo prawa międzynarodowego. Granicą niezależności władzy jednego państwa jest prawo międzynarodowe oraz suwerenny charakter władzy drugiego państwa.

Stosunki między państwami opierają się nie tyle na suwerenności, ile na ich równości pod względem suwerenności. Znane z dokumentów międzynarodowych określenie „równość suwerenna” jest nieprecyzyjne, gdyż nie równość państw jest suwerenna, ale ich suwerenność jest równa w świetle prawa międzynarodowego. Konsekwencją takiej równości państw jest ich podległość wiążącemu je prawu międzynarodowemu, które chroni suwerenność.

Suwerenność państwa wyraża się w jego zdolności do wykonywania funkcji politycznego centrum kierowniczego i zarządzającego w zakresie kompetencji terytorialnej, rzeczowej i osobowej, w ramach określonych prawem (międzynarodowym lub krajowym) i z uwzględnieniem międzynarodowoprawnej i konstytucyjnej odpowiedzialności.

Od tak rozumianej zdolności należy odróżnić rządzenie czyli aspekt faktyczny, polegający na wyznaczaniu i realizacji politycznych treści i celów oraz osiąganiu zamierzonych skutków, co w znacznym stopniu zależy nie tylko od posiadanych kompetencji, lecz również od praktycznych możliwości i faktycznych zależności.

Ograniczenia faktyczne dotyczą z reguły sytuacji obiektywnych i zjawisk strukturalnych, np. potencjału wojskowego, demograficznego lub gospodarczego (zależność surowcowa, niedostatek kapitału, niewymienialność waluty). Z kolei ograniczenia kompetencji zależą od stanu i zakresu zróżnicowanych każdorazowo międzynarodowoprawnych zobowiązań państwa. Ograniczonych możliwości nie sposób jednak traktować jako ograniczenia suwerenności.

Pułapka polega na (nieuprawnionym) utożsamianiu władzy państwa (jego suwerenności) ze zróżnicowanymi w praktyce możliwościami realizacji jego zadań i celów. Przykładowo, zdolność traktatowa nie oznacza możliwości zawarcia traktatu z każdym państwem i w każdej chwili.

5.

Współistnienie i współpraca państw wymagają minimalnego poziomu regulacji międzynarodowoprawnej, a ta jest dziełem państw. Pojawia się pytanie, jaki jest wpływ tej regulacji na państwo i jego suwerenność oraz czy państwo może być suwerenne, skoro podlega prawu międzynarodowemu?

Przeciwstawianie suwerenności prawu opiera się na opacznym założeniu, że związanie się normą międzynarodowoprawną ogranicza suwerenność państwa, a tymczasem jest to wyraz jego swobody działania (suwerenności). Rozwój prawa międzynarodowego doprowadził jednak do stopniowego zredukowania tzw. sfery wyłącznej państwa (domestic jurisdiction), czyli sfery, w której w danym momencie konkretne państwo nie posiada wynikających z prawa międzynarodowego zobowiązań. Jej granice są ruchome w czasie i zależnie od zakresu tych zobowiązań, czyli jej zakres określony jest regułami prawa międzynarodowego. Mniejsza albo większa liczba ograniczeń prawnych lub zależności faktycznych nie czyni danego państwa mniej/bardziej suwerennym.

Zobowiązania te nie naruszają suwerenności państwa, natomiast suwerenność państwa nie upoważnia do nieprzestrzegania wiążącego je prawa. Zgodnie z utrwaloną w prawie międzynarodowym zasadą, państwo nie może się powoływać na swoje prawo wewnętrzne w celu niewykonania ciążących na nim obowiązków prawnych (art. 27 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r.).

Międzynarodowoprawne ograniczenia swobody państwa w wykonywaniu jego władzy mają niekiedy daleko idący charakter, na przykład w postaci poddania się obowiązkowej jurysdykcji sądu (arbitrażu) międzynarodowego lub przekazaniu organizacji międzynarodowej na wyłączność niektórych kompetencji władczych państwa (przykład UE), czy też obowiązkowej akceptacji niektórych decyzji Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych.

Jaką wartość poznawczą miałoby jednak uznanie, że państwa Unii Europejskiej są mniej suwerenne niż Somalia lub Kuba? Z kolei Brexit jawi się w niektórych polskich opiniach jako „akt brytyjskiej suwerenności”, nie wiadomo jednak, czy w jego konsekwencji Zjednoczone Królestwo stało się państwem „bardziej suwerennym”?

6.

Przedmiotem politycznej debaty pozostaje celowość (potrzeba) ograniczenia niektórych kompetencji państwa lub powierzenia ich większej strukturze międzynarodowej. Czy leży to w interesie danego państwa i czy prowadzi do lepszego i skuteczniejszego wykonywania jego funkcji, a zwłaszcza zapewnienia dobrobytu, stabilności i bezpieczeństwa, a z perspektywy wewnętrznej, zagwarantowania wolności oraz narodowej tożsamości? Na tym tle pojawiają się kontrowersje, fałszywe jest jednak mechaniczne sytuowanie ich w kategoriach zamachu na suwerenność.

Poza politycznym problemem celowości (finalité), w płaszczyźnie międzynarodowoprawnej zasadniczy problem sprowadza się do zakwalifikowania ograniczeń kompetencji lub możliwości faktycznych państwa jako zgodnych lub niezgodnych z prawem międzynarodowym, do ustalenia kryteriów interpretacji i stosowania tego prawa oraz do zapewnienia skutecznej ochrony przed jego naruszeniami.

Należy rozróżniać między (legalnymi) ograniczeniami kompetencji państwowych a (nielegalnymi) działaniami godzącymi w suwerenność państwa. Termin „naruszenie suwerenności” jest nieco zwodniczym uproszczeniem, ponieważ jako skrót myślowy odnosi się w rzeczywistości do naruszenia konkretnej normy prawa międzynarodowego (a nie suwerenności jako takiej).

Gdyby legalne ograniczenia kompetencji państwa traktować jako ograniczenie suwerenności, to prawo, a także polityka międzynarodowa sprowadzałyby się w znacznej mierze do nielegalnej presji na państwo. Z kolei oddziaływanie jednego państwa (organizacji międzynarodowej) bez odpowiedniej podstawy prawnej na sferę wyłączną innego państwa określa się mianem interwencji, przy czym jej kryteria prawne nie są precyzyjne. Nieporozumieniem jest zwłaszcza sądzić, że każda próba wpływu (presji) na zachowanie innego państwa jest interwencją (czyli aktem z definicji nielegalnym).

7.

Jeśli państwom potrzebne jest prawo międzynarodowe, to dla swej skuteczności potrzebuje ono państwa, a niekiedy jego konkretnych działań. Na tym tle pojawia się problem relacji między prawem międzynarodowym i prawem krajowym, czyli obowiązywania i stosowania norm międzynarodowoprawnych w krajowym systemie prawnym, w tym kwestia konfliktu norm.

Na przykład, spór (2015-2023) między polskimi władzami a Unią Europejską dotyczył nie tyle konfliktu prawa UE z polską konstytucją, ile niezgodności z tą konstytucją (i z prawem Unii) polskich ustaw. W istocie rzeczy chodziło o niezgodę na kształt i ewolucję integracji europejskiej jako godzącej w suwerenność.

W przypadku konfliktu między normą ustawową a normą międzynarodową niektóre konstytucje przewidują pierwszeństwo stosowania normy międzynarodowej.

W art. 91 Konstytucji RP czytamy:

„1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo [stosowania] przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”.

Konstytucja ustanowiła zatem reguły stosowania prawa międzynarodowego (unijnego), a zwłaszcza zasadę pierwszeństwa stosowania normy międzynarodowej w przypadku jej konfliktu z ustawą. Tym samym art. 91 pozostaje w zgodzie z artykułem 9 przewidującym, że „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.

Trudniejszy jest natomiast kontekst kolizji normy międzynarodowej z normą konstytucyjną, ponieważ zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji jest ona „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Nieporozumienia na tym tle wiążą się z interpretacją polegającą na uznawaniu przymiotnika najwyższy za równoznaczny z nadrzędnym, co z kolei miałoby prowadzić do nieskuteczności w polskim systemie prawnym norm międzynarodowych sprzecznych z Konstytucją.

Tymczasem nadrzędność konstytucyjna, jako zasada prawa krajowego, wyraża homogeniczność władzy państwowej i hierarchiczność źródeł prawa, lecz nie obowiązuje w sferze prawa międzynarodowego (unijnego). Innymi słowy, państwa i organizacje międzynarodowe nie są związane polskim prawem, które nie jest w stanie uchylić kolidujących z nim reguł i zasad prawa międzynarodowego (obowiązują one niezależnie od prawa krajowego). Z prawa międzynarodowego (unijnego) nie wynika natomiast, że jest ono nadrzędne wobec prawa krajowego, w tym konstytucyjnego, i miałoby skutkować derogacją norm prawa krajowego.

Z art. 8 nie wynika też, że pozwalałby on kwestionować obowiązywanie norm prawa międzynarodowego (w tym prawa Unii) i usprawiedliwiać ich selektywne niestosowanie, w tym wyroków sądów międzynarodowych. Nawet gdyby przyjąć, że takie działanie uznawane jest w prawie krajowym za zgodne z konstytucją, państwo nie byłoby zwolnione z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności.

8.

Zarówno Konstytucja RP (art. 91), jak i prawo międzynarodowe (unijne) posługują się terminem pierwszeństwa (primacy), natomiast polska doktryna oraz praktyka Trybunału Konstytucyjnego odwołują się również do pojęcia nadrzędności (supremacy), chociaż tym ostatnim nie posługują się ani Konstytucja, ani prawo unijne. Pojęcia te spełniają różną funkcję i wyrażają odmienną perspektywę. Za nietrafne uznać należy tłumaczenie angielskiego terminu primacy jako nadrzędność (polskie słowo „prymat” odnosi się do pierwszeństwa stosowania, a nie do nadrzędności).

Nie są to pojęcia tożsame, ponieważ w przypadku primacy mamy do czynienia z pierwszeństwem stosowania konkretnej normy prawa (przed innymi normami), natomiast nadrzędność (supremacy) odnosi się do obowiązywania normy i jej miejsca w krajowym katalogu źródeł prawa. Pierwszeństwo nie przesądza jednak o nadrzędności, a nadrzędność nie wyklucza pierwszeństwa stosowania.

Zasada pierwszeństwa stosowania służy przezwyciężaniu napięć w sytuacji konfliktu między normą międzynarodową a prawem krajowym, w tym konstytucją państwa. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji kolizyjnej organ państwa stosuje normę prawa międzynarodowego pomijając normę krajową („nie widzi” jej), która jednak obowiązuje i wiąże nadal w zakresie niekonfliktującym z normą międzynarodową.

Pierwszeństwo stosowania prawa międzynarodowego (unijnego) nie oznacza jednak jego hierarchicznej nadrzędności, a zwłaszcza nie skutkuje uchyleniem ważności norm krajowych (w tym konstytucyjnych) lub krajowych wyroków sądowych. Z kolei decyzja sądu (organu) krajowego odmawiająca zastosowania normy międzynarodowej nie wpływa na obowiązywanie tej ostatniej w sferze międzynarodowej (unijnej).

Zasady pierwszeństwa stosowania nie sformułowano wprost w traktatach i ma ona swe źródło w orzecznictwie sądów międzynarodowych. W przypadku Unii, jest to orzecznictwo TSUE zaakceptowane przez państwa w Deklaracji nr 17 do Traktatu z Lizbony z 2009 r.

Jako wyraz międzynarodowej współzależności, zasada ta jawi się jako niezbędny wymóg jednolitego i skutecznego stosowania oraz rozwoju prawa międzynarodowego (unijnego), a także osiągania celów traktatowych (efet utile).

Hiszpański sąd konstytucyjny trafnie stwierdził (2004), że pierwszeństwo stosowania nie stoi w sprzeczności z konstytucją hiszpańską jako prawem najwyższym, nie oznacza bowiem hierarchicznej wyższości, jest natomiast „egzystencjalnym wymogiem” prawa unijnego ustanowionym „w celu osiągnięcia praktyce bezpośredniego skutku i równego stosowania we wszystkich państwach”.

9.

Zasada pierwszeństwa obowiązuje wszystkie organy państwa, nie narusza art. 8 i pozostaje w zgodzie z art. 9 Konstytucji RP. Zasada ta sprzyja międzynarodowej współpracy i eliminowaniu kolizji norm zobowiązując państwo do wyeliminowania niezgodności między normą prawa unijnego (międzynarodowego) a prawem krajowym przez pomijanie norm krajowych lub ich zmianę (w tym zmianę konstytucji).

Z zasady pierwszeństwa stosowania wynika obowiązek państw wykonywania w dobrej wierze prawa międzynarodowego (unijnego), w tym powstrzymania się od stanowienia lub stosowania sprzecznego z nim prawa krajowego, a także zakaz kwestionowania mocy wiążącej (niewykonywania) reguł i zasad tego prawa. Bez zasady pierwszeństwa i lojalnej współpracy bezpośredni skutek i jednolite stosowanie prawa Unii byłyby niemożliwe (art. 4 TUE). Ta zasada dotyczy całości relacji międzynarodowoprawnych.

Państwa członkowskie Unii nie są uprawnione do jednostronnego unieważniania lub niewykonywania norm prawa UE. W sytuacji konfliktowej Komisja lub jedno z państw członkowskich może zaskarżyć inne państwo do TSUE w formie skargi o uchybienie zobowiązaniom traktatowym (art. 258, 259 TFUE). Sądy krajowe (w tym konstytucyjne) nie mają jednak kompetencji do badania legalności norm prawa UE w świetle Traktatów unijnych.

Wiążąc artykuły 8 i 9 Konstytucji należy sądzić, że w przypadku niezgodności normy międzynarodowej z konstytucyjną powstaje po stronie państwa obowiązek eliminowania tej kolizji, przy czym art. 8 nie jest przeszkodą dla zmiany konstytucji. Dotychczasowa praktyka międzynarodowa (w tym w ramach UE) dowodzi, że takie konflikty nie są częste.

Co jednak począć w takiej sytuacji? Odpowiada na to pytanie Trybunał Konstytucyjny – przykładowo w wyrokach z 11 maja 2005 r. (K 18/04) oraz z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09).

Po pierwsze, można (prewencyjnie) dążyć do uniemożliwienia określonych zmian w Traktatach unijnych lub na poziomie aktu prawa wtórnego UE (np. rozporządzenia).
Po drugie, można zaskarżyć konkretny akt prawny do Trybunału Sprawiedliwości UE w formie skargi o stwierdzenie jego nieważności (art. 263 Traktatu o Funkcjonowaniu UE) albo zadać pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni prawa UE (art. 267 TFUE).
Po trzecie, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa.
Po czwarte, możliwa jest zmiana odpowiedniej normy konstytucyjnej.
Po piąte, najdalej idącym rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co Traktat z Lizbony dopuszcza w sposób wyraźny (art. 50 TUE).

10.

Sprzeczność między podległością prawu międzynarodowemu a suwerennością państwa jest pozorna i wynika z nieporozumień pojęciowych. Państwo oraz prawo międzynarodowe są współzależne, fałszywe jest zatem postrzeganie ich w perspektywie nadrzędności jednego nad drugim, a zwłaszcza suwerenności państwa nad prawem międzynarodowym.

Wykonywane, dzielone lub ograniczane są kompetencje, a nie suwerenność (podobnie nie da się dzielić równości lub sprawiedliwości). Fałszywą perspektywą jest też podział suwerenności na ekonomiczną lub polityczną. Tego typu konstrukcje mają znikomą i pozorną wartość poznawczą, a wykorzystuje się je z reguły dla manipulacji politycznych.

Suwerenność, czyli jakościowa cecha państwa, jest pojęciem funkcjonującym w ramach prawa, a nie poza nim. Prawo międzynarodowe (prawo Unii) nie narusza i nie ogranicza suwerenności, lecz chroni ją, a suwerenny charakter państwa nie uzasadnia naruszeń prawa międzynarodowego, zwłaszcza powołując się na prawo krajowe.

Sytuowanie relacji między prawem międzynarodowym (unijnym) a krajową konstytucją w perspektywie nadrzędności jednego porządku nad drugim prowadzi do kolizji lub sytuacji patowej. Należy się raczej kierować zasadą pierwszeństwa stosowania jako wymogiem egzystencjalnym funkcjonowania prawa międzynarodowego. Artykuły 8 i 9 Konstytucji należy czytać łącznie.

Z zasady pierwszeństwa stosowania nie wynika nadrzędność prawa międzynarodowego (unijnego) nad prawem krajowym, ani uchylanie norm prawa krajowego. Nadrzędność konstytucyjna jest natomiast zasadą prawa krajowego, która nie wywołuje skutków prawnych w płaszczyźnie zewnętrznej i nie zwalnia z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności.

Pojęcia pierwszeństwa oraz nadrzędności współegzystują, lecz spełniają różne funkcje i wyrażają różne perspektywy – pierwszeństwo nie przesądza o nadrzędności, a nadrzędność nie wyklucza pierwszeństwa.

Na tle powyższych rozważań argumenty „suwerennościowe” wysuwane w Polsce jawią się często jako absurdalne. Ponadto: kto manipuluje suwerenem, zwłaszcza przy pomocy wytrycha, nie staje się bardziej suwerenny. Również współcześni ślusarze…

Jerzy Kranz

Literatura: J. Kranz, Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015; J. Kranz, Nadrzędność nad pierwszeństwem…? Uwagi na tle kontrowersji prawnych Polska – Unia Europejska (2015–2023), Państwo i Prawo, nr 4/2024; J. Kranz, Polska i Unia Europejska w epoce „dobrej zmiany”, czyli jak wygrać trzecią wojnę światową, Warszawa 2023 – wszystkie pozycje dostępne pod adresem https://kozminski.academia.edu/JerzyKranz

Autor: emerytowany profesor prawa w Akademii Leona Koźmińskiego, b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador RP w Niemczech, członek Konferencji Ambasadorów.