1.

W toczącej się od kilku lat dyskusji na temat stanu praworządności w Polsce wątki merytoryczne przeplatają się ustawicznie z elementami argumentacji odzwierciedlającej niezwykle uproszczoną wizję prawa i porządku konstytucyjnego, silnie uwarunkowanej za to ideologicznie i wpisującej się mocno w ramy polityki. Racje prawne ścierają się zarazem z uprawianą na różne sposoby propagandą i demagogią, w których nie tyle chodzi o wykazanie prawidłowości własnego rozumowania, ile raczej zaprezentowanie „przekazu dnia”, zakomunikowanie publiczności: słuszność jest po naszej stronie. Przedstawiciele drugiego z nurtów zwykle nie zadają sobie trudu merytorycznego odniesienia się do argumentów wysuwanych przez ich adwersarzy, konsekwentnie obstając przy raz wyrażonym poglądzie, traktowanym jako niewzruszony dogmat. Przykładem takiego zachowania jest np. twierdzenie, że nie doszło do wydania orzeczenia przez konstytucyjny organ państwa, a jedynie sformułowania opinii (w domyśle – wyrażenia prywatnych zapatrywań) przez jego określonych członków, „przy kawie i ciasteczkach”. W świetle tej retoryki, rekwizyt „kawy i ciasteczek” ma dodatkowo dezawuować wynik działania, odsłaniając ukryte tło uznanych za pozbawione mocy prawnej działań. W razie większych, nagłaśnianych w mediach wpadek, można wybrnąć tak, jak uczynił to jeden z urzędników w Kancelarii Prezydenta RP, mówiąc że jego wypowiedź o nauczycielach, którzy nie muszą żyć w celibacie i mogą korzystać z dobrodziejstw 500+ „uległa zniekształceniu i celowej instrumentalizacji” (swoją drogą: czy instrumentalizacja czegokolwiek ze swojej natury nie jest zawsze celowa?).

Wyłania się pytanie: jaka jest praktyczna wartość wdawania się w polemikę z tymi, którzy dyskusję o sprawach praworządności wykorzystują dla celów propagandowych i bieżącej polityki, realizując założenie: my wiemy lepiej jak jest i nikt tego, co przekazujemy społeczeństwu, nie podważy. Mówią tak z niezachwianą pewnością siebie. Np. na etapie czynności sprawdzających prokuratury dotyczących głośnych medialnie zdarzeń, wiceminister sprawiedliwości wypowiada się w jednej ze stacji telewizyjnych w ten sposób: „sprawa Srebrnej jest oczywista i gdybym to ja był prokuratorem nigdy nie wszcząłbym takiego postępowania”. Jak ten komunikat musiał odebrać prokurator, któremu powierzono prowadzenie sprawy – jako ukryte polecenie, wiążącą wskazówkę przełożonego czy może tylko sugestię co do kierunku działania? Czy siła argumentów może w takich przypadkach zastąpić argument siły? Rysuje się ponadto inna wątpliwość: czy w tego rodzaju sytuacjach należy ograniczać się do roztrząsania czysto prawnego kontekstu problemu, np. wykazywać, że ktoś nie zapoznał się z materiałem dowodowym, nie rozumie zasad wykładni prawa albo po prostu nie zna jego litery? Wydaje się, że „skracanie” pola analizy – w toku prowadzonych debat, także tych bardziej wysublimowanych, z udziałem znawców przedmiotu – nie jest najlepszym pomysłem. Dyskusje takie, o ile mają przynieść jakiś pożytek, wymagają znacznie szerszego spektrum odniesienia, a mówiąc krótko – odwołania się do ustaleń socjologii, psychologii społecznej, politologii, a być może nawet psychiatrii, z drugiej zaś strony – uwzględnienia wskazań moralności, zdrowego rozsądku czy poczucia zwykłej przyzwoitości. Jeśli bowiem niektórzy z dyskutantów nader oszczędnie gospodarują prawdą, zaś odbiorcę swoich słów traktują jako podmiot, który we wszystko uwierzy, to jak inaczej rozpatrywać ten problem? Czy w razie niczym nieskrępowanego korzystania z rozmaitych, sprawdzonych już narzędzi socjotechniki kształtujących fałszywy obraz rzeczywistości i w konsekwencji często wyzwalających w ludziach negatywne odczucia i emocje, jakikolwiek poważny dyskurs merytoryczny ma sens? Czy do społeczeństwa dotrze przekaz formułowany wprawdzie przez wykorzystanie rzetelnej, lecz wysoce specjalistycznej, a przez to trudno zrozumiałej argumentacji? Czy nie przypomina to trochę sytuacji sporu, który toczyliby ze sobą Albert Einstein i wiejski filozof, czerpiący z bogatego dorobku myśli ludowej?

2.

Doskonałą ilustracją takiego przypadku są tłumaczenia wysokich rangą urzędników z Kancelarii Prezydenta RP dotyczące zignorowania przez głowę państwa postanowień zabezpieczających Naczelnego Sądu Administracyjnego z września i października 2018 r. wydanych w sprawie obsadzenia stanowisk sędziowskich w pierwszym z tych organów, równoznacznego ze złamaniem w sposób wyraźny zakazów sądowych. Z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. akt II GW 31/18 (jego teza z moją glossą została opublikowana w „Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego” 2018, nr 6, s. 151 – 157) wynika, że odpowiednie zastosowanie przepisu art. 388 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, w związku z art. 39821 tego aktu i art. 44 ust. 3 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.), czyli wstrzymanie wykonania uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w części obejmującej odwołującego się oraz osoby rekomendowane przez ów organ do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego wyłączyło możliwość podejmowania jakichkolwiek działań prawnych i faktycznych przez wszystkie partycypujące w postępowaniu podmioty, umocowane do zajęcia stanowiska w określonej formie prawnej, do momentu rozpoznania co do meritum sprawy, w której wniesiono odwołanie. W końcowym fragmencie uzasadnienia wspomnianego postanowienia ujęto to w jednoznacznym w swej treści zdaniu: „po wstrzymaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w zaskarżonej części nie będzie ona wywoływała skutków prawnych do czasu zakończenia przez Sąd postępowania wywołanego odwołaniem strony od tej uchwały”. Oznacza to, że zapadłe orzeczenie spowodowało, po pierwsze – stan przejściowej bezskuteczności kwestionowanej uchwały, po drugie zaś – stworzyło mającą przemijający charakter przeszkodę do kontynuowania postępowania w przedmiocie obsadzenia stanowisk sędziowskich, o które zabiegali odwołujący się i osoby rekomendowane przez Krajową Radę Sądownictwa. Doszło bowiem do zatrzymania mocą orzeczenia sądowego biegu sprawy na jednym z etapów postępowania.

Udzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny ochrona tymczasowa sprowadziła się tym samym do sformułowania adresowanego do wszystkich podmiotów, o których mowa wcześniej, zakazu działania. W przypadku Krajowej Rady Sądownictwa oznaczało to konieczność powstrzymania się od dokonania – nazwanej przez jej przewodniczącego „techniczną” – czynności wyekspediowania do Kancelarii Prezydenta RP podjętej uchwały. Niedopełnienie tego obowiązku, czyli przekazanie uchwały temu urzędowi trudno kwalifikować inaczej niż jako naruszenie prawa. Jej wpływ do Kancelarii Prezydenta RP został udokumentowany stosowną prezentatą, lecz sam w sobie nie wywołał automatycznie konsekwencji prawnych w postaci uruchomienia kolejnej fazy postępowania. Złożenie pisma (dokumentu urzędowego) do jakiegokolwiek organu władzy nic jeszcze nie zmienia w stanie sprawy i nie oznacza faktycznego przystąpienia do jej załatwiania. Odmiennie trzeba natomiast ocenić podjęcie – wbrew wydanemu postanowieniu – czynności w obrębie Kancelarii Prezydenta RP, a tym bardziej wyczerpanie owej fazy postępowania (powołanie określonych osób do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego). Zachowanie to ewidentnie złamało zakaz płynący z postanowienia sądowego. Zapatrywania tego nie podważył powielany w mediach argument, że Prezydent RP „nie jest stroną postępowania”, a zakaz sądowy był skierowany do Krajowej Rady Sądownictwa. Twierdzenie to nie wnosi nic do rzeczy, ponieważ w myśl art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), prawomocne orzeczenie sądu „wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”. Prezydent RP jest bez wątpienia „innym organem państwowym” w rozumieniu wskazanego przepisu. Jako taki jest związany – na równi z innymi organami – postanowieniem sądowym ustanawiającym ochronę tymczasową w postępowaniu, w którym uczestniczy, a nawet pełni w nim rolę podmiotu podejmującego finalne rozstrzygnięcie. Tego faktu nie chciały przyjąć do wiadomości osoby wypowiadające się w imieniu Prezydenta RP, prezentując wysoce osobliwą – jak na osoby dysponujące wiedzą prawniczą – argumentację.

3.

Jakie są rezultaty dyskursu prowadzonego niby na płaszczyźnie prawnej, a w rzeczywistości przy wykorzystaniu przez jedną ze stron sporu techniki naginania prawa do głoszonych tez i przemilczenia tego, co niewygodne? Pierwszą konsekwencją tej praktyki jest utrwalenie się przekonania o dopuszczalności posługiwania się każdą, choćby najgłupszą argumentacją i braku jakiejkolwiek odpowiedzialności z tego powodu, choćby przez uruchomienie sankcji „rozproszonej” w postaci dezaprobaty środowiska, z którego wywodzą się osoby aspirujące do roli interpretatorów prawa. Po drugie, ten stan rzeczy rodzi przyzwolenie na podważanie istniejącego ładu prawnego, a zatem jest czynnikiem destabilizującym państwo i demoralizującym społeczeństwo. Czy zachętą do respektowania tylko takich orzeczeń sądowych, które uznają nasze racje i negowania wiążącego charakteru pozostałych orzeczeń nie są słowa jednego z nowo powołanych do Sądu Najwyższego w lutym 2019 r. sędziów odpierającego zarzut kryjący się w pytaniu dziennikarza telewizyjnego prostym stwierdzeniem: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzieleniu ochrony tymczasowej „nie miały podstawy prawnej”. Czy szanując autorytet tej osoby i doceniając wagę zaufania, jakim obdarzyła ją władza publiczna powierzając tak odpowiedzialną społecznie funkcję, możemy – w ślad za padłym stwierdzeniem – powiedzieć: honorujemy tylko orzeczenia, które wydano po naszej myśli. Inne orzeczenia nas nie interesują, bo są dotknięte wadą prawną, którą kontestujący wskazał lub przynajmniej jej istnienia się domyśla. Upowszechnienie się tego, swoistego trybu weryfikacji orzeczeń sądowych (a dlaczego tylko sądowych, czy rozstrzygnięcia innych organów władzy powinny być odmiennie traktowane?), z pewnością stanowiłoby twórczy wkład tych, którzy są zwolennikami omawianej koncepcji, w rozwój idei rządów prawa. Niestety, teza o potrzebie dokonywania w określonych sytuacjach „korekty” aktów legalnej władzy, w tym orzeczeń czy to sądów czy innych organów, nie jest bynajmniej wytworem naszych czasów. Doktrynę tę głoszono już dużo wcześniej, także w innych częściach Europy, uzasadniając płynące z niej wnioski np. koniecznością kierowania się „czujnością/świadomością rewolucyjną” lub w słabszej wersji – „interesem ludu pracującego miast i wsi” albo wymaganiami „praworządności socjalistycznej”.

Uzupełnieniem przytoczonej uprzednio wypowiedzi nowo powołanego do Sądu Najwyższego sędziego są jego dalsze słowa, że drugą, niezależną od braku podstawy do wstrzymania wykonania uchwały Krajowej Rady Sądownictwa okolicznością, którą się kierował, jest fakt powierzenia mu urzędu sędziowskiego w wyniku skorzystania przez Prezydenta RP z przysługujących mu prerogatyw. Przypomnijmy, że według klasycznej definicji skonstruowanej jeszcze przez Johna Locke’a, prerogatywa jest „władzą działania według własnego uznania dla dobra publicznego poza nakazami prawa, a czasem wbrew nim”. Jeśli – jak zastrzegł wielki filozof – „ta władza służy dobru społeczności, stosownie do celu rządu i pokładanego w nim zaufania, wtedy stanowi ona niewątpliwie i bezspornie prerogatywę i nikt nie będzie stawiał tego pod znakiem zapytania” – J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, tłumaczenie, wstęp i komentarz Z. Rau, Warszawa 1992, s. 279. Wysoce dyskusyjne jest to, czy w przypadku dokonywania obsady stanowisk sędziowskich, Prezydent RP wypełnia przysługujące mu prerogatywy, czy też działa w granicach zakreślonych konstytucyjnie i ustawowo kompetencji. Kwestia ta zasługuje na odrębną, bardziej szczegółową analizę. Dla potrzeb tych rozważań wystarczy stwierdzić, że koncepcja prerogatyw w znaczeniu, jakie niektórzy przypisują temu pojęciu, zdecydowanie kłóci się z ideą Rule of Law. Jak przyznaje szwedzki teoretyk prawa Åke Frändberg, w demokratycznym państwie prawnym każda władza powinna być poddana pewnym ograniczeniom i kontroli. Ten, kto ją sprawuje musi wobec tego ponosić odpowiedzialność za jej użycie – tak w pracy: From Rechtsstat to Universal Law-State, Heidellberg – New York – Dordrecht – London 2014, s. 50. Jedno jest pewne: pojęcie prerogatyw prezydenckich (zakładając, że one istnieją) można sprowadzić co najwyżej do samego aktu rozstrzygnięcia, wyboru, którego dokonuje dana osoba, a nie do kształtowania zasad procedury w sytuacji, gdy jest już ona prawnie określona i ma być przez każdego przestrzegana. Prezydent RP jest zatem związany tą procedurą, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Naruszenie prawa, którego dopuszczono się na jakimś etapie postępowania, rzutuje tym samym na jego wynik, dyskwalifikuje rezultat podjętych czynności obsadzenia stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

Nasuwają się tu wyraźne skojarzenia z ustaleniami dokonanymi niegdyś przez Najwyższy Trybunał Administracyjny w przedmiocie kontroli uznania administracyjnego. Jak wiadomo, przepis art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (tekst jeden. – Dz. U. z 1926 r. nr 68, poz. 400 ze zm.) stanowił wprost, że jurysdykcja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmuje spraw, „w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu”. W uregulowaniu tym nie upatrywano jednak przeszkody do badania, czy wypełniając powierzone tym władzom zadania, nie wykraczały one poza granice uznania, dopuszczając się w szczególności naruszenia przepisów o postępowaniu.

4.

Przedstawione uwagi i spostrzeżenia skłaniają do następujących, ogólnych wniosków:

1) obserwacja tego, co obecnie dzieje się w Polsce dowodzi, że prowadzona od pewnego czasu dyskusja o ochronie praworządności wyłamuje się z ram poprawnej metodologii, nie może zatem – niejako z założenia – przynieść oczekiwanych rezultatów. Zwłaszcza przy oszczędnym gospodarowaniu prawdą przez uczestników dyskusji traci ona sens. Trudno przy tym nie zauważyć że w charakterystycznym dla toczących się debat i sporów zderzeniu rzetelnej, choć niełatwej w odbiorze argumentacji i przekazu propagandowego zwycięża zwykle, przynajmniej na krótką metę, ten ostatni;

2) nie wolno wszakże rezygnować z prowadzenia takiej dyskusji, zwłaszcza jeśli skoncentrujemy się na praktycznych aspektach problemu i wyjdziemy poza kwestie stricte prawne, prezentując nie tyle ocenę faktów, co same fakty – trzeba wobec tego dążyć do zmiany formuły dyskusji, stosować środki adekwatne do tła i okoliczności rysującego się sporu;

3) poważnym wyzwaniem, któremu trzeba będzie sprostać w przyszłości, jest odbudowa, poprzez zakrojone na szerszą skalę zabiegi edukacyjne, etosu praworządności. To proces obliczony na wiele lat, a być może nawet dziesięcioleci. Określonym instytucjom życia publicznego da się prędzej czy później przywrócić przypisywane im funkcje i znaczenie, dużo trudniej będzie naprawić zdeformowaną mentalność ludzi i przekonać ich do innego, niż narzucany przez polityków, przy dużym udziale mediów, sposobu widzenia rzeczywistości.

Prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak
Kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego

Od Redakcji Monitora: Uwagi profesora Zbigniewa Kmieciaka są skróconą wersją referatu pod tym samym tytułem, wygłoszonego 6 czerwca na konferencji „Prawo publiczne w demokratycznym państwie prawnym” na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, zorganizowanej dla uczczenia jubileuszu prof. Stanisława Biernata. Pełny tekst ma trafić do zbioru pokonferencyjnego, a sam temat – jak deklaruje prof. Z. Kmieciak, doczeka się rozwinięcia w odrębnym opracowaniu.