Właśnie obchodziliśmy dumnie 15 rocznicę wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. W przestrzeni publicznej można było usłyszeć jak ważne jest nasze członkostwo w UE i przestrzeganie jej zasad i wartości, których jedną z podstawowych, bo sformułowaną w art. 2 jest zasada praworządności /rule of law/. Obchodziliśmy także Święto Konstytucji i rocznicę uchwalenia w dniu 3 Maja pierwszej polskiej Konstytucji. To stało się przyczynkiem do refleksji nad ostatnimi zmianami w prowadzonymi ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i jej zgodności z prawem unijnym i Konstytucją, oczekującej już tylko na podpis Prezydenta RP. Bo czyż nie jest ten projekt oczywistym naruszeniem tych deklarowanych wartości.

Istota tych zmian sprowadza się do wyłączenia możliwości odwołania w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, przy czym ustawa ta ma działać wstecz, bowiem postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa. Sejm w trybie przyspieszonym uchwalił, a Senat zatwierdził projekt ustawy o zmianie ustawy KRS, który w pierwotnym brzmieniu miał zmieniać ustawę o Sądzie Najwyższym i inne ustawy. Ostatecznie został wycofany i tego samego dnia powrócił ze zmienioną nazwą i „zawartością”. Pierwotny projekt zakładał wprowadzenie szeregu zmian dotyczących funkcjonowania SN, w szczególności procedury powoływania Pierwszego Prezesa SN, a także prezesów Izb, a także postępowań dyscyplinarnych przed Izbą Dyscyplinarną SN w zakresie immunitetów sędziowskich. Ostatecznie ostał się tylko w zakresie wyłączającym możliwość odwołania sędziów kandydujących do objęcia urzędu SN od uchwał KRS nieprzedstawiających Prezydentowi tych kandydatur do powołania. Konstytucyjność tych wszystkich planowanych rozwiązań budziła wątpliwości prawników, ale czy słusznie?

Wskazywano z jednej strony, iż jedynym powodem dla wprowadzenia zmian w ustawie o KRS, których skutkiem ma być „umorzenie z mocy prawa” postępowań w przedmiocie odwołań jest uniemożliwienie rozstrzygnięcia spraw zawisłych przez TSUE na skutek zadanych pytań prejudycjalnych przez polskie sądy – NSA i SN.

Z drugiej zaś strony w projekcie planowanych zmian wskazano, iż powodem ich wprowadzenia miało być dostosowanie do wyroku TK z 25 marca 2019 roku. Wyroku, który stwierdzał niezgodność z konstytucją przepisów ustawy o KRS w zakresie, w jakim przewidywała możliwość odwołania od uchwał KRS nieprzedstawionych przez Radę kandydatom ubiegającym się o urząd SN do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienia do przedmiotowego wyroku do chwili obecnej nie upubliczniono, nie jest dostępne na stronie TK. Z komunikatu prasowego wydanego po ogłoszeniu wyroku wynikało, iż Trybunał nie znalazł uzasadnienia dla rozpoznawania tych odwołań przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji nie jest to uzasadnione ani procedurą, w której są one rozpatrywane, ani też charakterystyka ustrojowa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie predestynuje go do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a „rodzaj” lub „charakter” uchwały KRS, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o KRS nie oddaje jej we właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skoro co do zasady do jej kontroli powołany jest Sąd Najwyższy. Pozostawiając przy tym na boku wątpliwości związane z kwestią istnienia tego orzeczenia, nie znając motywów przedmiotowego rozstrzygnięcia nie sposób się do niego odnieść inaczej niźli tylko do samego rozstrzygnięcia.

Odwołując się zatem do dostępnych informacji dotyczących podstaw rozstrzygnięcia TK zapisy uzasadnienia projektowanej zmiany rozmijają się z treścią tego wyroku, a skąpe jego uzasadnienie nie pozwala na ocenę, w jakim zakresie projektowana zmiana w istocie ma realizować wyrok TK. Jakie zatem konsekwencje praktyczne będzie miała projektowana zmiana? Otóż jako sprzeczna z Konstytucją i prawem unijnym nie będzie mogła być zastosowana przez polskie sądy.

Już sam tryb i sposób uchwalenia ustawy wątpliwości budził, jako nie mający nic wspólnego z wymogiem rzetelnej legislacji, był „niecny”. Projekt, nie poddany żadnym konsultacjom, zgłoszony na tydzień przed posiedzeniem Sejmu, wycofany z niego w dniu planowanych prac legislacyjnych, powrócił jako nowy druk sejmowy. Dyskusja w Sejmie nad projektem toczyła się zaledwie kilkadziesiąt minut, przyjęty w trybie nocnych głosowań około godz. … 1.30. Przyjęcie projektu ustawy zajęło zatem 10 godzin. https://oko.press/w-trybie-niecnym-PiS-o-1-30-w-nocy-odebral-sedziom-prawo-do-odwolan-od-decyzji-krs/

Jednakże stosowaniu projektowanej ustawy moim zdaniem sprzeciwiają się dwa inne ważkie argumenty.

Pierwszą przeszkodę stanowi artykuł 19 Traktatu o Unii Europejskiej, który ustanawia wymóg skutecznej ochrony prawnej. Co to oznacza? Otóż to, że każdy ma prawo do domagania się od państwa zapewnienia mu prawa do skutecznego dochodzenia swoich roszczeń przed sądem, w sytuacji gdy prawa i wolności jednostki zostały naruszone. Wymogiem jest, by sprawa miała charakter unijny, a więc zachodził jakakolwiek element łączący z prawem unijnym. Pozbawienie tego prawa stanowi naruszenie prawa unijnego w dwóch płaszczyznach. Zamknięcie drogi sądowej dla sędziego ubiegającego się o objęcie urzędu do kontroli legalności takiego powołania narusza prawo do skutecznej ochrony prawnej nie tylko temu sędziemu indywidualnie, ale też gdy się zważy, iż od decyzji takiej zależał będzie skład i struktura sądu. Sądu, który w znaczeniu funkcjonalnym jest sądem unijnym.

Czy zachodzi łącznik unijny w tym wypadku? W sytuacji, kiedy ten brak skutecznej ochrony prawnej dotyczy sędziego, procedury jego naboru do sądu, a pojęcie sądu w prawie unijnym już ma określone, ugruntowane, ale i autonomiczne znaczenie, to proces powołania sędziego do takiego sądu wpływa na konstrukcję tego sądu. W każdym zaś wypadku, gdy chodzi o sądy, stanowiące w strukturze Unii Europejskiej ważny element skuteczności prawa unijnego, to taki łącznik będzie zachodził. Przesądził o tym TSUE w tzw. sprawie portugalskich sędziów (wyrok z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses), wskazując, iż wszędzie tam, gdzie sądy mogą rozstrzygać sprawy unijne, choćby przez samą możliwość formułowania pytań prejudycjalnych do TSUE, to w takim zakresie Trybunał jest uprawniony do badania systemu sądownictwa kraju członkowskiego. Dlatego już choćby z tego względu nowo projektowane przepisy, w razie ich wejścia w życie powinny zostać pominięte w orzecznictwie sądów jako sprzeczne z prawem unijnym, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego. W razie, gdyby jednak istniały ku temu wątpliwości, to sąd który je poweźmie powinien skierować pytanie prejudycjalne do TSUE co do zgodności takiego zapisu ustawy z prawem unijnym w zakresie realizacji prawa do skutecznej ochrony prawnej.

Powyższe, jak się wydaje, nakazuje również Konstytucja RP w art. 91 ust. 2 i 3 i w art. 9, które stanowią Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego i w razie, gdy ustawa krajowa pozostaje sprzeczna z ratyfikowaną w drodze ustawy umową międzynarodową, to wówczas należy zastosować umowę międzynarodową, a także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeśli to wynika z umowy ratyfikowanej przez RP ją statuującej, a to z kolei nakazuje zapewnienie skutecznej ochrony prawnej jednostce w takiej jak rozpatrywana sytuacji. Przepisy Traktatów i Karty Praw Podstawowych stosuje się bezpośrednio i maja ono pierwszeństwo w razie kolizji z ustawą krajową. To oznacza nie tylko brak możliwości wyłączenia ustawą drogi sądowej do zbadania legalności uchwały KRS, ale i w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania, tym bardziej z mocy prawa.

Co istotne, taki standard zapewnia również Konstytucja RP w art. 77 ust. 2 i art. 78, jeśli chodzi o konieczność zapewnienia drogi i możliwość odwołania od decyzji naruszającej prawa i wolności jednostki.

Po pierwsze przepis przewidujący umorzenie postępowania z mocy prawa, który prowadzi do zakończenia procedur pozostających już w toku i pozbawia jednostkę ochrony prawnej stanowi ingerencję władzy ustawodawczej w materię zastrzeżoną wyłącznie dla władzy sądowniczej, a tym samym dla sądu, który powinien mieć możliwość oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające bądź nie umorzenie postępowania.

Po wtóre zaś przesądził o tym już uprzednio TK w wyroku z 2008 roku (wyrok z dnia 27 maja 2008 roku, Sygn. akt SK 57/06), kiedy stwierdził, iż całkowite wyłączenie drogi sądowej przez zaskarżony przepis ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest sprzeczne z konstytucją. Sprzeczność z konstytucją uprzednio obowiązującej ustawy o USP wymusiła na ustawodawcy jej zmianę i uregulowanie prawa odwołania do sądu sędziom, co do których KRS podjęło uchwałę o nieprzedstawieniu ich kandydatur Prezydentowi do powołania do pełnienia urzędu sędziego. Dotyczyło to zarówno sędziów sądów powszechnych jak i Najwyższego. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 13 ust. 2 ustawy o KRS wyłączono wprost odwołanie do Sądu Najwyższego w odniesieniu do: 1) uchwał podjętych w wyniku rozpatrzenia i oceny kandydatury do pełnienia urzędu sędziowskiego na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na stanowiska sędziowskie w sądach powszechnych, wojewódzkich sądach administracyjnych i w sądach wojskowych (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS); 2) uchwał w sprawie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym, Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sądach powszechnych, wojewódzkich sądach administracyjnych i sądach wojskowych (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS). Trybunał, stwierdzając wówczas niekonstytucyjność tych przepisów stwierdził, że szczególna, konstytucyjna, pozycja ustrojowa Krajowej Rady Sądownictwa ani też fakt, że w myśl ustawy o KRS w postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie odbierają postępowaniu przed Radą w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania na stanowiska sędziowskie charakteru postępowania administracyjnego. Ponadto uznał, iż przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu konstytucji, a w związku z tym powinna podlegać kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom tj. pod kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych.

Trybunał wykluczył merytoryczną ingerencję sądu w rozstrzygnięcia Rady, wkraczałaby bowiem w sferę szczególnego władztwa Rady, wynikającego z samych norm konstytucyjnych. Jednakże kontrola sądowa przestrzegania praw obywateli, w rozważanym wypadku chodzi o prawa równego dostępu do służby publicznej (prowadzenie naboru na podstawie przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej) jest zgodnie z konstytucją konieczna. Według Trybunału ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Oznacza to, że wyłączenie drogi sądowej, w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw, może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. W związku z powyższym Trybunał uznał, iż całkowite wyłączenie drogi sądowej przez zaskarżony przepis ustawy o KRS pozostaje w sprzeczności z konstytucją, a rzeczą ustawodawcy jest określenie sądu właściwego do rozpoznawania spraw oraz zakresu i procedury sądowej kontroli nad postępowaniem dotyczącym obsady stanowisk sędziowskich. Zatem kwestia możliwości odwołania się przez sędziego SN od uchwały o nieprzedstawieniu jego kandydatury do sądu została już ostatecznie przesądzona, a nowy wyrok TK z marca 2019 roku wydaje się, że tego nie zmienił. Powstaje zatem pytanie, czy o wyroku tym ustawodawca nie wiedział, a jeśli wiedział, to dlaczego uchwalona została ustawa sprzeczna z Konstytucją.

Z doniesień medialnych wynikało również, że w toku prac legislacyjnych KRS nie tylko nie zakwestionowała projektowanych przepisów, ale wniosła o rozważenie ich rozszerzenia poprzez pozbawienie również sędziów sądów powszechnych prawa do odwołania się w procedurze konkursowej. Gdy dotyczy to KRS, którego konstytucyjnym obowiązkiem jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów to rodzą się słuszne wątpliwości co do wypełniania przez ten organ zadań, do których została powołana.

Na koniec warto też wspomnieć o ostatnim orzeczeniu wydanym przez ETPC w sprawie tzw. sędziów islandzkich /wyrok z dnia 12 marca 2019r. w sprawie Gudmundur Andri Atradsson przeciwko Islandii (sygn. 26374/18)/, w którym Trybunał uznał, że naruszenia procedury powoływania sędziów na stanowiska sędziowskie prowadzą do naruszenia prawa do Sądu w rozumieniu art. 6 §1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Sprawa wywodziła się ze skargi obywatela, którego sprawa została rozstrzygnięta przez sąd, w składzie którego zasiadał sędzia powołany w arbitralnej procedurze. Można sobie zatem wyobrazić tożsamą skargę obywatela polskiego, zarzucającego, iż jego sprawę rozpoznawał sąd, w składzie którego zasiadał sędzia, który powołany został w procedurze budzącej wątpliwości, a w świetle przywołanego wyroku TK- niekonstytucyjnej. Można sobie też wyobrazić, że takich skarżących będzie więcej, jeśli się zważy na liczbę sędziów, którzy w takiej procedurze zostali bądź zostaną jeszcze powołani.

Rodzi się więc zasadnicze pytanie o to, czy ustawa, co do której już uprzednio (w tak samo uregulowanym stanie prawnym) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność jej zapisów z Konstytucją RP korzysta z domniemania jej konstytucyjności?

Agnieszka Niklas-Bibik,
Sędzia Sądu Okręgowego w Słupsku