Projekt zmiany ustawy Prawo o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2731) w przeważającym zakresie dotyczy nowych rozwiązań legislacyjnych w ustawach regulujących ustrój sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych, Sądu Najwyższego a także Krajowej Rady Sądownictwa. Nazwanie zatem projektu ustawy regulującej ustrój sądownictwa w Polsce projektem zmiany ustawy o prokuraturze i innych ustaw wprowadza w błąd i jest nieprawidłowe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji.

Omawiany projekt zmian w ustawach dotyczących sądownictwa został wniesiony pod obrady Sejmu jako projekt poselski. Analogiczna sytuacja miała miejsce przy procedowaniu w Sejmie projektu ustawy z dnia 12 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1491). Jednak w toku prac legislacyjnych w 2017 roku, w których aktywny udział brali przedstawiciele SSP Iustitia stało się oczywiste, że wiedza posłów wnioskodawców na temat własnego projektu ustawy jest niewielka i bardzo ogólna. Ponadto podczas obrad Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz powołanej podkomisji to nie posłowie wnioskodawcy a liczni przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości wypowiadali się szczegółowo na temat zaproponowanych w projekcie ustawy zmian tłumacząc, dlaczego jedne rozwiązania w projekcie się znalazły a innych rozwiązań w projekcie nie zamieszczono. W wyniku tej sytuacji podczas obrad podkomisji jej przewodniczący przyznał, że projekt z dnia 12 kwietnia 2017 roku, wbrew wcześniejszym deklaracjom wnioskodawców i przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, powstał we współpracy z Ministerstwem Sprawiedliwości.  Powyższe uwagi, a także bardzo szczegółowy charakter zmian proponowanych w omawianym projekcie ustawy, wymagający specjalistycznej wiedzy z zakresu funkcjonowania sądów, pozwalają na postawienie tezy, że także opiniowany projekt ustawy przygotowano w ścisłej współpracy w Ministerstwem Sprawiedliwości. Natomiast przyjęty tryb procedowania pozwala pominąć w procesie legislacyjnym etap konsultacji publicznych, co należy uznać za obejście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Konsultacje publiczne to sposób demokratycznego włączania obywateli w proces podejmowania decyzji. Jest to procedura, której celem jest wymiana opinii między decydentami a społeczeństwem, mająca pomóc w przyjęciu racjonalnego, możliwie najlepszego rozstrzygnięcia. Jednocześnie konsultacje publiczne nie pozbawiają decydentów prawa do podejmowania ostatecznych rozstrzygnięć, niezależnie od treści zebranych opinii.

Należy przypomnieć, że mechanizmy konsultacyjne są osadzone w wielu uregulowaniach Konstytucji RP (art. 4, art. 2, art. 12, art. 20, preambuła). Wymienione regulacje konstytucyjne wskazują z jednej strony na potrzebę otwartości władzy na dialog, a z drugiej strony uprawomocniają oczekiwania i dążenia obywateli do bezpośredniego włączania się w procesy podejmowania decyzji publicznych – także przez konsultacje.

Z uzasadnienia omawianego projektu nowelizacji w zakresie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych wynika, że celem zaproponowanych zmian jest usprawnienie funkcjonowania sądownictwa oraz poprawienie błędów w nowelizacjach tej ustawy przeprowadzonych w ostatnim czasie w taki sposób, by wyeliminować utrudnienia w sprawnym prowadzeniu postępowań. Jednak szczegółowa analiza proponowanych rozwiązań prowadzi do wniosku, że nowelizacja w żadnym istotnym stopniu nie spowoduje usprawnienia postępowań sądowych. Jej głównymi celami są: ściślejsze podporządkowanie sądów prezesom powoływanym bez żadnego udziału środowiska sędziowskiego, dalsze ograniczenie kompetencji samorządu sędziów i sędziowskich ciał kolegialnych a także wyposażenie prezesów sądów oraz polityków zasiadających w Krajowej Radzie Sądownictwa w nowe instrumenty nacisku na sędziów orzekających. Projekt ustawy jest także niewątpliwie odpowiedzią rządzących na sprzeciw środowiska sędziowskiego na postępujące od prawie 3 lat upolitycznienie sądownictwa. Stanowi narzędzie bieżącej polityki w sferze sądownictwa i nie przemawiają za nim żadne istotne względy merytoryczne.

Poniżej przedstawione zostały uwagi do najistotniejszych zmian w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych (u.s.p.) zawartych w opiniowanym projekcie. Opinia nie wyczerpuje wszystkich problemów związanych z analizowanym projektem ustawy. Sporządzenie kompleksowej opinii nie było możliwe z uwagi na krótki czas między złożeniem omawianego projektu ustawy a rozpoczęciem prac sejmowych.

1. Zmiana treści art. 11 § 3 u.s.p. przewiduje umożliwienie prezesowi sądu rejonowego powoływanie przewodniczących wydziałów w kierowanym przez siebie sądzie. Ponadto zmiana art. 22a § 1 u.s.p., uprawnia prezesa sądu rejonowego do ustalenia podziału czynności w tym sądzie (dotychczas zadanie to realizował prezes przełożonego sądu okręgowego).

W modelu funkcjonowania sądów przewidzianym w Konstytucji RP z istotnym udziałem środowiska sędziowskiego w powoływaniu prezesów sądów oraz istotnymi kompetencjami kolegiów sądów zmiany takie nie budziłyby kontrowersji. W warunkach jednak obecnego ustawodawstwa, w wielu miejscach sprzecznego z Konstytucją oraz powoływania prezesów sądów niejednokrotnie według kryteriów politycznych a nie merytorycznych, bez żadnego udziału środowiska sędziowskiego, wskazane zmiany dają prezesom sądów rejonowych kolejny instrument nacisku na sędziów kwestionujących decyzje prezesa. Są to niewątpliwie zmiany koniunkturalne, prowadzące do wzmocnienia pozycji prezesów sądów rejonowych w sporach z sędziami, z jakimi mamy do czynienia obecnie w wielu sądach w Polsce.

Postulowanym kierunkiem zmian w tym zakresie jest wzmocnienie roli samorządu sędziowskiego i kolegium sądu przy obsadzaniu stanowisk przewodniczących wydziałów sądów każdego szczebla jak i przy ustalaniu podziału czynności w sądach.

2. Zmiany art. 12 i 16 u.s.p. prowadzą do odstąpienia od zasady, w myśl której każdy sąd rejonowy i okręgowy musi dzielić się na wydziały cywilny i karny. Skutkiem tych zmian będzie zmniejszenie znaczenia dla lokalnych środowisk małych sądów, co w efekcie może prowadzić w przyszłości do ich likwidacji.

3. Projektowany art. 22a § 5 u.s.p. przewiduje zmianę dotychczasowej regulacji, dotyczącej możliwości odwołania się przez sędziego lub asesora sądowego od zmiany podziału czynności skutkującej zmianą zakresu jego obowiązków, w szczególności zaś przeniesieniem do innego wydziału sądu, poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących dopuszczalności tego odwołania. Zmieniono także organ rozpoznający odwołania od decyzji prezesów sądów w sprawie podziału czynności, skutkujących zmianą zakresu obowiązków sędziego, poprzez zastąpienie kolegium sądu apelacyjnego Krajową Radą Sądownictwa.

To jedna z najbardziej groźnych zmian proponowanych w analizowanej nowelizacji. Przenosi ona kompetencje do ustalania zakresu czynności każdego sędziego z wewnętrznego organu sędziowskiego, którym jest ostatecznie kolegium sądu apelacyjnego do ciała politycznego, jakim jest w obecnym stanie prawnym Krajowa Rada Sądownictwa, składająca się właściwie wyłącznie z polityków i ich przedstawicieli (wybierani przez partie polityczne sędziowie). Okazywane publicznie jednoznacznie negatywne nastawienie osób zasiadających obecnie w tym organie do sędziów niepopierających przeprowadzanych obecnie zmian w sądownictwie sprawia, że nie sposób odczytywać tej zmiany inaczej, niż jako zmierzającej do stworzenia dla rządzących polityków skutecznego instrumentu do zastraszenia i represji wobec sędziów krytykujących postępujące upolitycznienie sądów. Stanowi przy tym niespotykany w zachodniej kulturze prawnej przykład bezpośredniej ingerencji polityków w wewnętrzne sprawy sądów i sędziów oraz naruszenia zasady niezależności sądów od pozostałych władz. Jest to szczególnie groźne w połączeniu z rozszerzeniem kompetencji prezesów sądów wobec sędziów wskazanych w punkcie 1 niniejszej opinii. Podnieść w tym miejscu należy, że w obecnym stanie prawnym prezesi sądów, wbrew twierdzeniom przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, mają bardzo dużą swobodę w przenoszeniu sędziów do innych wydziałów bez ich zgody. Sytuacja ta jest jednym z głównych instrumentów nacisku na sędziów ze strony prezesów, którzy obecnie są w sądach wyłącznie przedstawicielami Ministra Sprawiedliwości.

4. Zmiany brzmienia art. 33 § 5 u.s.p. i art. 35 § 7 u.s.p. zmierzają do wyeliminowania kworum podczas posiedzeń zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji i sędziów okręgu, jako warunku skutecznego podejmowania uchwał, w celu zapewnienia, zdaniem wnioskodawców, możliwości efektywnego działania tych organów samorządu sędziowskiego. Tożsamy cel ma realizować zmiana brzmienia art. 36a § 4 u.s.p.

Trudno odnieść się rzeczowo do wskazanych wyżej zmian. Od prawie 3 lat rząd i parlament prowadzą konsekwentną politykę ograniczania kompetencji samorządu sędziowskiego. Tendencja ta jest utrzymana w omawianej nowelizacji. Nie sposób zrozumieć argumentacji, w myśl której sprowadzenie obecnie samorządności sędziowskiej do postaci w istocie fasadowej ma na celu zapewnienie możliwości efektywnego działania tego samorządu. Kierując się taką logiką projektodawców należałoby przyjąć, że najskuteczniejszym sposobem na usprawnienie działalności samorządu sędziowskiego jest jego całkowita likwidacja. Skutkiem usunięcia wymogu kworum podczas obrad zgromadzeń ogólnych będzie wzmocnienie pozycji prezesów w licznych sporach z sędziami, z jakimi obecnie mamy do czynienia w całej Polsce. Propozycja nowelizacji wskazuje zarazem, że przyjęte w poprzedniej zmianie u.s.p. rozwiązanie, polegające na powoływaniu prezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości z całkowitym pominięciem środowiska sędziowskiego było błędne i przyczyniło się do wprowadzenia chaosu w wielu sądach w Polsce.

5. Zmiana zawarta w art. 37d u.s.p. sprowadza się, zdaniem wnioskodawców, do zmiany trybu powoływania sędziów wizytatorów w sądzie okręgowym poprzez odebranie tej kompetencji prezesowi sądu apelacyjnego i przekazanie jej prezesowi sądu okręgowego. Jednakże najważniejszym skutkiem proponowanej zmiany jest całkowite wyeliminowanie z tej procedury kolegium sądu okręgowego, a zatem organu składającego się z sędziów wybieranych przez sędziów. Kolegium bowiem pozbawione zostało uprawienia do opiniowania kandydatów na wizytatorów. Ponadto zmiana doprowadzi do ściślejszego podporządkowania wizytatora prezesowi sądu okręgowego i dalsze wzmocnienie pozycji prezesa. Po nowelizacji decyzje w przedmiocie powołania wizytatorów leżeć będą wyłącznie w gestii Ministra Sprawiedliwości oraz powołanego przez niego i całkowicie od niego uzależnionego w obecnych realiach prezesa sądu okręgowego. To kolejny element zmiany systemu wymiaru sprawiedliwości, który zakłada maksymalną koncentrację nadzoru nad działalnością sędziów w ręku polityka sprawującego funkcję Ministra Sprawiedliwości. Pełna kontrola ministra nad doborem wizytatorów jest przejawem instrumentalnego traktowania sądownictwa. Prowadzi nieuchronnie do naruszenia zasady niezależności sądów od władzy wykonawczej i stwarza ryzyko naruszania niezawisłości sędziów.

6. Nowelizacja art. 47b u.s.p. przesuwa zasadę niezmienności składu dopiero na etap po odbyciu posiedzenia, o którym zawiadamia się strony. Proponowana zmiana stanowi w istocie zaprzeczenie głoszonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości zasady losowego przydziału spraw sędziom. Po losowaniu bowiem, aż do przeprowadzenia pierwszego posiedzenia w sprawie, o którym zawiadamia się strony, wprowadza się możliwości całkowicie dowolnej zmiany sędziego referenta.

7. Zmiany w art. 57 u.s.p. i pośrednio związane z nimi zmiany w art. 57aa u.s.p. przewidują możliwość jednoczesnego udziału sędziów w dwóch postępowaniach w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim w sądzie powszechnym, co należy ocenić pozytywnie. Jednocześnie za całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione uznać należy wyłączenie dopuszczalności ubiegania się o stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i wojewódzkim sądzie administracyjnym dla sędziów uczestniczących w konkursie na wolne stanowisko sędziowskie w sądzie powszechnym. Zmiana ta niewątpliwie ma związek z wszczętą obecnie procedurą konkursową na wolne stanowiska sędziowskie w Sadzie Najwyższym i zmierza do ograniczenia udziału w niej sędziów sądów powszechnych.

8. Uchylenie art. 86 § 3b i 3c u.s.p. i obowiązku przekazywania zysku z tytułu posiadania akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego na wskazane przez siebie cele publiczne albo na odrębny rachunek bankowy, sankcjonowanego, w przypadku zaniechania jego wypełnienia, przyjęciem z mocy prawa skutku zrzeczenia się pełnienia urzędu na stanowisku sędziego ocenić należy pozytywnie.

9. W dodawanym art. 104 § 3a u.s.p. przewiduje się, że orzeczenie przez sąd dyscyplinarny, względem sędziego w stanie spoczynku, kary pozbawienia prawa do stanu spoczynku wraz z prawem do uposażenia, będzie skutkowało obniżeniem należnego sędziemu uposażenia do 50% do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Zmiana wprowadza niedopuszczalne karanie sędziów w stanie spoczynku karą obniżenia uposażenia o połowę jeszcze przed wydaniem prawomocnego wyroku.

10. Nowelizacja art. 110 u.s.p. wprowadza uregulowanie, w myśl którego w sprawach dyscyplinarnych zainicjowanych na skutek wniosku o uchylenie immunitetu sędziowskiego, które muszą być rozpoznane w terminie 14 dni, właściwy miejscowo jest sąd dyscyplinarny, w okręgu którego prowadzi się postępowanie, a w przypadku niecierpiącym zwłoki, także inny sąd. Projekt ustawy nie określa, kto i według jakich kryteriów wskazuje właściwy sąd dyscyplinarny. To uregulowanie wprowadza możliwość manipulowania właściwością miejscową sądu dyscyplinarnego w tej kategorii spraw, tym bardziej, że właściwie wszystkie te sprawy uznać można za niecierpiące zwłoki, skoro postępowanie takie musi zakończyć się w terminie 14 dni.

11. Zmiany w art. 112 § 6 u.s.p. zwiększają z 3 do 6 liczbę kandydatów na stanowisko zastępcy rzecznika dyscyplinarnego, jakie przedstawiają zgromadzenia ogólne sędziów okręgu. Z uwagi na system wyborczy (głosować można tylko raz na 1 kandydata, brak wymogu bezwzględnej większości głosów) proponowana zmiana czyni w praktyce kompetencję zgromadzenia ogólnego do wyboru kandydatów na zastępcę rzecznika dyscyplinarnego iluzoryczną. Możliwe będą przypadki, w których zastępcą rzecznika dyscyplinarnego zostanie sędzia nie cieszący się jakimkolwiek poparciem sędziów w swoim sądzie. Wystarczy, że potencjalny kandydat zagłosuje sam na siebie i uzyskując 1 głos w wyborach, będzie mógł być wybrany przez rzecznika dyscyplinarnego na funkcję zastępcy rzecznika dyscyplinarnego.

12. Zmiana w art. 129 u.s.p. zobowiązuje sąd dyscyplinarny do obniżenia do 50% wysokości uposażenia sędziego w stanie spoczynku na czas trwania postępowania dyscyplinarnego, w razie wydania uchwały zezwalającej na pociągnięcie tego sędziego do odpowiedzialności karnej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zdaniem projektodawców uregulowanie to służy zapewnieniu stosowania względem sędziów w stanie spoczynku analogicznego środka, jak względem sędziów w stanie czynnym. Trzeba jednak wskazać, że powodem ograniczenia wynagrodzenia sędziego w stanie czynnym po zezwoleniu na pociągnięcie go do odpowiedzialności jest zawieszenie go w czynnościach. Sędzia taki zatem nie świadczy pracy, stąd obniżenie mu wynagrodzenia można uznać za uzasadnione. Tymczasem sędzia w stanie spoczynku pracy nie świadczy, nie zawiesza się go w czynnościach, zatem obniżenie mu świadczenia otrzymywanego w stanie spoczynku odczytywać należy jako nieuzasadnioną szykanę.

13. Proponowana nowelizacja odnosi się wielu ustaw dotyczących sądownictwa a zatem do ustaw o charakterze ustrojowym. Ograniczanie okresu vacatio legis do 14 dni w przypadku zmiany u.s.p. a w odniesieniu do zmiany ustaw o Sądzie Najwyższym oraz ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa przewidziany brak vacatio legis jest złamaniem zasady prawidłowej legislacji.

SSP „Iustitia”