Wkrótce przed komisją śledczą ds. Amber Gold ma stanąć były premier Donald Tusk. Przewodnicząca komisji Małgorzata Wassermann już na początku prac tego zespołu jasno postawiła odpowiedzialność ówczesnego premiera za brak odpowiedniej reakcji instytucji nadzoru – Komisji Nadzoru Finansowego – nad tym segmentem rynku finansowego, na którym grasował Marcin P. To mianowicie premier miał odpowiadać za trwanie finansowej piramidy.
W styczniu 2017 roku mówiła:
Związki Donalda Tuska z tą sprawą są oczywiste. Po pierwsze był premierem, a co za tym idzie był szefem państwa polskiego, czyli odpowiadał m.in. za urzędników, których opinia publiczna może oglądać na posiedzeniach komisji śledczej . Według niej szef KNF to osoba, która „nie ma trudności w tym, żeby porozmawiać z premierem, jeżeli jest bardzo ważna sprawa”. Tym bardziej – podkreśliła – „że z ustawy wynika, że premier jest zwierzchnikiem, bezpośrednim przełożonym zarówno KNF jak i UOKiK”. (Onet.pl)
Skoro Małgorzata Wassermann, posłanka i prawniczka, przywołała już ustawę (o nadzorze nad rynkiem finansowym), przywołajmy pewien wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym jasno i bez niedomówień nakreślił on linię zależności KNF od prezesa Radym Ministrów.
Wyrok rozstrzygał wniosek złożony przez ówczesnego Rzecznika Praw Obywatelskich (dr. Janusza Kochanowskiego), który wystąpił do Trybunału w obronie pracowników tego urzędu, pragnąc by zostali zaliczeni do korpusu Służby Cywilnej, co wiązałoby się z pewnymi dla nich przywilejami. Zdaniem Rzecznika, kwestionowane przepisy miały na celu wyłączenie pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego z korpusu służby cywilnej. W treści wniosku J. Kochanowski wskazał argumenty, które miały przemawiać za uznaniem Komisji Nadzoru Finansowego za organ administracji rządowej. Z uwagi na takie usytuowanie Komisji, w ocenie RPO, zakwestionowane przepisy pozostały w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania służby cywilnej w urzędach administracji rządowej.
Rzecznik pisał dalej, że relacja pomiędzy Komisją a organami naczelnymi, która ma istotne znaczenie dla oceny usytuowania KNF w ramach administracji centralnej, została ujęta jako nadzór sprawowany nad nią przez Prezesa Rady Ministrów. Rzecznik zauważył przy tym, że treść tego nadzoru nie została odpowiednio określona w ustawie, czyli nie wskazano, jakie są jego zakres, kryteria, środki prawne i inne.
Wnioskodawca twierdził jednak, że kwestia nadzoru nad Komisją nie ogranicza się jedynie do ustanowienia powiązania organizacyjnego. Prezes Rady Ministrów został bowiem wyposażony w określone w ustawie kompetencje oddziaływania wobec KNF. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Rzecznik skonkludował, że „w niniejszej sprawie ma miejsce dość intensywne powiązanie Komisji z organem naczelnym administracji rządowej”. i nadzór Prezesa RM nad nad KNF jest ujęty tak samo lub w sposób zbliżony do nadzoru nad innymi organami określonymi w ustawach jako centralne organy administracji rządowej .
Wyrok w sprawie K 2/09 zapadł 15 czerwca 2011 roku. Był jednoznaczny: inkryminowane „Art. 10 ust. 3 oraz art. 74 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym […] są zgodne z art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”
W Komunikacie po rozprawie Zespół Prasy i Informacji Biura TK napisał między innymi:
Trybunał dokonał analizy przepisów ustawowych i rozważył kompetencje przysługujące Prezesowi RM wobec KNF. Trybunał dostrzegł, że Prezes RM nie ma możliwości podjęcia decyzji o odwołaniu Przewodniczącego KNF, poza wyraźnie przewidzianymi w ustawie przypadkami niezwiązanymi z negatywną oceną działalności Przewodniczącego Komisji. Ponadto, wobec niewymienienia Urzędu KNF w katalogu zamieszczonym w art. 33a ust. 1 ustawy o działach, nie jest dopuszczalne kierowanie do Komisji wiążących wytycznych i poleceń na podstawie art. 33b ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o działach. Mimo użycia w ustawie określenia, zgodnie z którym Prezes RM sprawuje nadzór nad Komisją, Trybunał uznał, że pomiędzy tymi organami nie występują powiązania uzasadniające możliwość przyjęcia, że KNF podlega kierownictwu RM w rozumieniu art. 146 ust. 3 konstytucji. Prezes RM nie ma też kompetencji kontrolnych wobec Komisji.
Sięgnijmy do Uzasadnienia, w którym Trybunał stwierdza:
4.4. Komisja Nadzoru Finansowego jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą – oprócz Przewodniczącego wybieranego przez Prezesa RM i zastępców przewodniczącego – organy lub ich przedstawiciele należący do różnych segmentów władzy wykonawczej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy n.r.f. w skład Komisji Nadzoru Finansowego wchodzą: Przewodniczący, dwóch zastępców przewodniczącego i czterech członków. Z kolei członkami Komisji są: 1) minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel; 2) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel; 3) Prezes NBP albo delegowany przez niego wiceprezes Narodowego Banku Polskiego; 4) przedstawiciel Prezydenta.
56
Zdaniem wnioskodawcy, skład KNF określony w ustawie n.r.f. przemawia za uznaniem jej za organ administracji rządowej, natomiast Sejm i Prokurator Generalny wyciągają z tych rozwiązań ustawowych wnioski przeciwne.
57
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zróżnicowanie składu Komisji przemawia za usytuowaniem KNF poza strukturą administracji rządowej, jakkolwiek nie jest rozstrzygające. W poprzednim stanie prawnym, w posiedzeniach Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych przedstawiciel Prezydenta uczestniczył z głosem doradczym. Podobnie prawo uczestniczenia w posiedzeniach Komisji Papierów Wartościowych i Giełd dotyczących spraw nadzoru nad prowadzonym przez Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych SA systemem rozrachunku papierów wartościowych też jedynie z głosem doradczym przysługiwało przedstawicielowi Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Tymczasem w skład KNF na takich samych prawach wchodzą zarówno reprezentanci administracji rządowej, jak i Prezydenta oraz banku centralnego.
58
4.5. Zagadnienie, czy Komisja jest centralnym organem administracji rządowej, występowało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 5 października 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1420/10, „Monitor Prawa Bankowego” nr 2/2011, s. 28) stwierdził, że KNF nie jest centralnym organem administracji rządowej. W uzasadnieniu orzeczenia sąd zwrócił uwagę na art. 11 ust. 6 ustawy n.r.f., zgodnie z którym: „Do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”. Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., „ministrem” w rozumieniu k.p.a. są również kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa RM lub właściwego ministra. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zaliczenie Komisji do centralnych organów administracji rządowej, regulacja zawarta w treści art. 11 ust. 6 ustawy n.r.f. byłaby zbędna.
Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie Trybunał stwierdził (akapity od 91 do 95 Uzasadnienia), że
91
5.10. Z przeprowadzonej powyżej analizy wynika, że przysługujące Prezesowi RM oraz poszczególnym ministrom środki oddziaływania na KNF mają charakter ograniczony. Sprowadzają się do określenia struktury organizacyjnej Komisji (nadanie statutu Urzędu KNF), zasad wynagradzania Przewodniczącego Komisji i jego zastępców oraz pracowników Urzędu KNF i przyznawania im nagród, a także powołania Przewodniczącego i jego zastępców. Prezes RM nie ma w istocie kompetencji kontrolnych nad Komisją, ponieważ ustawy nie upoważniają go do żądania informacji, tak jak w przypadku organów administracji rządowej, a ustawa n.r.f. nie daje mu możliwości reagowania na roczne sprawozdanie KNF. Prezes RM nie ma kompetencji do podjęcia decyzji o odwołaniu Przewodniczącego KNF poza wyraźnie przewidzianymi w ustawie przypadkami niezwiązanymi z negatywną oceną działalności Przewodniczącego. Wobec niewymienienia Urzędu KNF w katalogu zamieszczonym w art. 33a ust. 1 ustawy o działach, nie jest dopuszczalne kierowanie do Komisji wiążących wytycznych i poleceń na podstawie art. 33b ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o działach (por. część III, punkt 3.4). Prezes RM nie ma tym samym możliwości oddziaływania na funkcjonowanie KNF.
92
Z powyższego wynika, że Komisja nie jest podporządkowana Prezesowi RM ani ministrom.
93
5.11. Status KNF charakteryzuje się znaczną samodzielnością i niezależnością, większą niż w przypadku organów regulacyjnych określonych w ustawach jako centralne organy administracji rządowej. Wobec takich organów jak Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej czy Prezes Urzędu Transportu Kolejowego organ nadzorujący (w tym przypadku minister) może wydawać na podstawie art. 34a ustawy o RM wiążące wytyczne i polecenia.
Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Maria Gintowt-Jankowicz, sprawozdawcą był sędzia TK Stanisław Biernat.
Namawiam Małgorzatę Wassermann i pozostałych członków Komisji do uważnego przeczytania – ze zrozumieniem – całego Uzasadnienia do wyroku z 15 czerwca 2011 roku. I wyciągnięcia z niego wniosków.
Piotr Rachtan
