Niezliczone doniesienia prasowe i komentarze analityczne sugerują, że Europa doświadcza rozprzestrzeniania się demokracji nieliberalnej. Według nich partie populistyczne opowiadają się za bardzo znaczącą formą demokracji, jednocześnie odrzucając liberalne kontrolę i równowagę. Jednak w krajach takich jak Węgry i Polska rządy nie budują tak naprawdę demokracji nieliberalnej czy superwiększościowej, które mogą całkowicie podkopać demokrację. Gdyby bowiem opozycja miała wygrać przyszłe wybory, zasiedziałe partie rządzące niewątpliwie zwiększyłyby kontrolę nad instytucjami państwowymi, by przeciwdziałać woli większości. Ich tak zwany majorytaryzm jest chwilową iluzją.
Węgierska partia Obywatelskiego Przymierza (Fidesz), pod przywództwem premiera Viktora Orbána, od czasu zwycięstwa w 2010 roku drastycznie zmieniła konstytucyjne ramy kraju. Między innymi sześć razy zmieniła węgierską konstytucję; zastąpiła wielu sędziów swoimi własnymi mianowanymi; przejęła kontrolę nad mediami państwowymi; uchwaliła represyjne prawa o organizacjach pozarządowych i ujęła zasady w prawie konstytucyjnym, co sprawia, że trudno je będzie odwrócić, nawet po zmianie rządu.
Podobnie partia rządząca PiS w ciągu zaledwie dwóch lat przyjęła trzynaście ustaw całkowicie zmieniających strukturę wymiaru sprawiedliwości. Komisja Europejska zauważyła, że przepisy te „poważnie zagrażają niezależności sądownictwa i rozdziałowi władzy w Polsce“. Obecny lider partii i były premier, Jarosław Kaczyński twierdzi, że środki te dotyczą tego, co nazywa „prawnym imposybilizmem“, gdyż rządy mają niewielki margines manewru w tworzeniu polityki z powodu ograniczeń prawnych. Dlatego też sądy muszą zostać objęte kontrolą rządu i parlamentu.
Władze węgierskie i polskie nalegają na uznanie ich reform za zgodne z demokratycznymi standardami. Orbán zapewnił w swoim wystąpieniu w 2014 r., że „demokracja niekoniecznie jest liberalna. Tylko dlatego, że coś nie jest liberalne, wciąż może być demokracją.” Ta linia myślenia jest atrakcyjna w oferowaniu podstawowych opozycji – „demokracja” daje premię do rządzenia wolą większości poprzez silną, nieskrępowaną władzę wykonawczą rządu, a „liberalizm” daje premię dla kontroli władzy wykonawczej poprzez, na przykład, ochronę sądową realizowaną przez niezależne sądy.
Wielu analityków przyjęło podobną koncepcję. Według słów badacza i pisarza Jacquesa Rupnika „demokracja nieliberalna… poszukuje silnej władzy wykonawczej i widzi równoważenie się władz, sądy konstytucyjne i inne – prawdopodobnie politycznie neutralne instytucje, nakładające zbędne ograniczenia na suwerenność narodu. „Imposybilizm prawny “, by użyć zwrotu Kaczyńskiego, jest wrogiem.” W podobnym duchu, Ivan Krastev, znany komentator spraw europejskich stwierdza, że „nowi populiści nie są faszystami… Są jednak obojętni na liberalne równoważenie się władz i nie widzą potrzeby konstytucyjnych ograniczeń władzy większości.”
Ale idea rozdzielenia wzajemnej kontroli i równoważenia się (liberalizm) oraz woli większości (demokracja) jako dwóch całkowicie odrębnych koncepcji kreuje fałszywy wybór, który w rzeczywistości podkopuje demokrację. Dyskusja odrywa się od tego, co jest w jej rdzeniu tendencją niedemokratyczną i osłabia determinację opierania się partiom antydemokratycznym; w końcu demokraci mają trudności z akceptacją partii demokratycznych1. Debata nad nieliberalną demokracją przedstawia to, co w istocie jest autokratycznym przechwyceniem władzy jako walkę prawdziwie ideologiczną. Pojęcie demokracji z pewnością nie jest statyczne, ale istnieją czerwone linie, które, jeśli zostaną przekroczone, kierują państwo w stronę autorytaryzmu.
Głosy wyborców a prawa
Szeroko dyskutowana książka Yaschy Mounka, The People vs. Democracy, opiera się na kwestii separacji demokracji od liberalizmu. Książka spotkała się ze znacznym zainteresowaniem. Zawiera twierdzenie, że dzisiaj państwa charakteryzują się albo nieliberalną demokracją, albo niedemokratycznym liberalizmem. Według Mounka nawet podstawowe prawa polityczne, takie jak wolność słowa, wolność zrzeszania się i wolność mediów, są wyrazem liberalizmu, a nie demokracji. Twierdzi, że demokracja jest możliwa bez nich i że wystarczy mieć „zbiór wiążących instytucji wyborczych, które skutecznie przekładają popularne poglądy na politykę publiczną“ poprzez wolne i rzetelne wybory.
Ale problem jest następujący: w jaki sposób wybory mogą być wolne i rzetelne bez wolności słowa, wolnych mediów i wolności zrzeszania się? Jeśli media nie pozwalają na debatę, a wyborcy i kandydaci nie mogą swobodnie wypowiadać się i organizować w partie, jak popularne poglądy mogą zostać przełożone na politykę publiczną? Komuniści i naziści przeprowadzili wybory bez zagwarantowania tych praw, ale są określani mianem dyktatorów, a nie nieliberałów.
OBWE podkreśliła w odniesieniu do Węgier, że wybory były dalekie od pełnej wolności i rzetelności. Jej misja w wyborach parlamentarnych w 2018 r. wykazała, że między innymi niedociągnięciami, istnieje „wszechstronne pokrywanie się zasobów państwowych i partii rządzącej, co podważa zdolność konkurowania rywali na równych zasadach“, a publikacje mediów publicznych, wiadomości i tzw. paski redakcyjne wyraźnie faworyzowały koalicję rządzącą, co jest sprzeczne ze standardami międzynarodowymi. Jeżeli te subtelne niedociągnięcia są uważane za zagrożenia dla demokracji, to nie ma sensu rozważać w kategoriach liberalizmu wyłącznie oczywistych pogwałceń, takich jak uwięzienie dziennikarzy lub kandydatów opozycji.
Liberalizm vs. majorytaryzm
Inni autorzy, tacy jak Cas Mudde i Takis Pappas, zajmują bardziej zróżnicowane stanowiska. Nie wierzą, że demokracja, nawet w jej nieliberalnym wariancie, może zrezygnować z podstawowych praw politycznych. Dla nich demokracja jest liberalna, gdy ma wzajemną kontrolę i równoważenie się władz, takie jak niezależne sądy, a nieliberalna, gdy tego brak. Takis Pappas, czołowy badacz populizmu, twierdzi, że partie nieliberalne „skłaniają się w stronę czystego majorytaryzmu” – uczestniczą w „konkurencyjnych wyborach“ i „podporządkowują się reprezentatywnej demokracji pluralistycznej “, ale są „niecierpliwe wobec instytucjonalnych procedur“.
Można wyobrazić sobie czystą demokrację majorytarystyczną z systemem rządzenia, który przekłada preferencje wyborcze większości elektoratu na polityki z możliwie najmniejszymi zakłóceniami. Niektóre demokracje rzeczywiście dają większy margines manewru wybranym władzom wykonawczym niż inne, takie jak Wielka Brytania. Ale takie rządy nie działają w czysto majorytariański sposób. Zazwyczaj prowadzą polityki niepopulistyczne lub takie, o których milczały przed wyborami.
Można również wyobrazić sobie czystą demokrację większościową, która wykorzystuje prosty system wyborczy, aby w parlamencie odwzorować większość bez zniekształceń. Na przykład Holandia stosuje system proporcjonalny, w którym cały kraj jest jednym okręgiem wyborczym. Partia, która uzyska 15 procent głosów, otrzyma 15 procent miejsc.
Ale w ramach tego kryterium Węgry i Polska z pewnością nie są czystymi demokracjami większościowymi. Węgierski system wyborczy przynosi najmniej proporcjonalne wyniki w całej UE. W ostatnich wyborach Fidesz zdobył 49 procent głosów, ale zdobył 67 procent miejsc w parlamencie. A system polski wytwarza trzecie kolejne najmniej proporcjonalne wyniki. W ostatnich wyborach PiS zdobył 38 procent głosów, ale otrzymał 51 procent miejsc w parlamencie.
Referenda mogłyby również być główną cechą czystego majorytaryzmu. Rzeczywiście, szwajcarskie referenda doprowadziły do twardych starć między wolą większości a gwarancjami praw człowieka – tak jak w 2009 roku w głosowaniu w sprawie zakazu budowy nowych minaretów meczetów (minaretów) w tym kraju. Należy jednak zauważyć, że system szwajcarski ma jako przeciwwagę jeden z najbardziej złożonych systemów wzajemnej kontroli i równoważenia się władz.
Teoretycznie powyższe cechy mogłyby zostać połączone w celu stworzenia systemu, który nie ma sądu konstytucyjnego, prostego proporcjonalnego systemu wyborczego i silnego, scentralizowanego organu wykonawczego, który przeprowadza regularne referenda. Taki system nie naruszyłby oczywiście założeń „minimalistycznej“ demokracji, gdyby odbywał regularne wolne i rzetelne wybory (lub „walka konkurencyjna o głosowanie ludu“ według słów Josepha Schumpetera). Jednak taka koncentracja władzy może zdemoralizować rząd, stwarzając mu wiele pokus, by podważać ideę demokratycznych wyborów i by ciągle rządzić. Taki system nie może długo utrzymywać demokracji, jeśli nie jest on wsparty konstytucyjnie ustanowionymi prawami oraz wzajemną kontrolą i równoważeniem się władz.
Majorytaryzm vs. autorytaryzm
Nawet jeśli czysty majorytaryzm jest teoretycznie możliwy, nie w tym miejscu zmierzają Węgry i Polska. Wydarzenia w tych państwach wskazują raczej na ześlizgiwanie się w stronę autorytaryzmu pod przykrywką majorytaryzmu. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi się powszechnie, Fidesz i PiS nie znoszą wzajemnej kontroli i równoważenia się władz, aby tworzyć systemy polityczne, w których wola większości reprezentowana jest z kilkoma ograniczeniami. Udają, że stosują logikę majorytariańską, podczas gdy kolonizują ustrojowe instytucje wzajemnej kontroli i równoważenia się władz i starają się je kontrolować je w jak największym stopniu. Dziś oznacza to, że większość może rządzić bez żadnych ograniczeń. Jutro zaś [Fidesz i PiS] będą mogły pokiereszować kolejną większość, wykorzystując kontrolę nad sądownictwem i mediami państwowymi.
W Polsce poprzednia koalicja parlamentarna podjęła niekonstytucyjną próbę szybkiego powołania dwóch nowych sędziów do Trybunału Konstytucyjnego, zanim przegrała wybory w 2015 roku. Trybunał Konstytucyjny uchylił tę decyzję. Rządy prawa zadziałały. Ale po wyborach PiS zastąpił nie tylko tych dwóch sędziów, ale także trzech powołanych zgodnie z prawem. Do czerwca 2017 r. partii rządzącej udało się spacyfikować Trybunał piętnastu sędziów w drodze powołania tam dziewięciu wyznaczonych przez siebie osób. W normalnym procesie mógł on powołać jedynie większość sędziów pod koniec kadencji w 2019 r. Pragnął pełnej kontroli nad sądem i zignorował wyroki Trybunału w celu zainstalowania własnych sędziów. PiS wygrał spokoje wybory w funkcjonującej demokracji, ale mówi i działa jak rewolucyjny ruch, który musi przejąć wszystkie instytucje.
Ani Polska, ani Węgry nie zaczęły dopuszczać więcej referendów. Rzeczywiście, rzekomo majorytarny Fidesz nawet nie poddał konstytucji z 2011 roku pod publiczne głosowanie. Rząd Fideszu przeprowadził tylko jedno referendum od czasu jego wyboru (w sprawie unijnych kwot azylowych) i postawił pytanie, które polegało raczej na budowaniu politycznego dynamizmu niż na udzielaniu ludziom głosu.
Najsilniejszym wskaźnikiem, że Fidesz nie promuje czystego majorytaryzmu, są stworzone przez niego ramy konstytucyjne. Wiele kwestii, które parlamenty zwykle podejmują zwykłą większością głosów, jest uregulowanych w prawie kardynalnym, które zmienić można tylko większością dwóch trzecich głosów.
Komisja Wenecka Rady Europy zauważyła:
„Im więcej kwestii politycznych zostanie przeniesionych poza kompetencje zwykłej większości, tym mniejsze znaczenie będą mieć przyszłe wybory, i tym więcej możliwości uzyskają dwie trzecie większości, aby scementować swoje interesy polityczne i porządek prawny kraju. Wybory… pozostałyby bez znaczenia, gdyby ważnych aspektów prawodawstwa nie był w stanie zmienić przyszły prawodawca, a które powinny być pozostawione decyzji zwykłej większości głosów.
Kiedy w prawie kardynalnym zostaną postanowione nie tylko podstawowe zasady prawa, ale także kwestie bardzo szczegółowe i „szczegółowe zasady“, sama zasada demokracji jest zagrożona.”
Innymi słowy, to Fidesz tworzy prawdziwy „prawny imposybilizm“ dla każdego przyszłego rządu, który może mieć inny program. Retorycznie Orbán wyznaje, że jest zdecydowanym demokratą, walczącym na rynku opinii publicznej. W rzeczywistości zabarykadował się za gęstą siecią niezmienialnych praw, grzecznych sądów i publicznych kanałów medialnych finansowanych z podatków, które rozpowszechniają propagandę zamiast pluralistycznych informacji.
Przypuszczalnie majorytariańskie programy Fideszu lub PiS są chwilowym złudzeniem optycznym, która zakończy się wraz z uzyskaniem przez inną partię władzy z inną większością. PiS i Fidesz wykorzystają wówczas instytucje, które kontrolują, aby pokrzyżować plany nowego rządu. Jeżeli ich następcy korzystaliby z „nieliberalnej demokracji“, należałoby oczekiwać, że partie te [Fidesz i PiS] staną się z dnia na dzień zagorzale liberalnie i będą domagać się respektowania zasady kontroli i równoważenia się władz, którą same zniosły.
Prawdziwą sprawą jest tutaj niszczenie demokracji, a nie budowanie jakiegoś nieliberalnego systemu większościowego. Różne indeksy demokracji wskazują, że Węgry i Polska zsuwają się w dół w podstawowych obszarach demokracji, takich jak integralność wyborów i partycypacja polityczna. Ponadto, organ europejski najbardziej zaangażowany w czuwanie nad regulacjami prawnymi, które powinny chronić demokrację – Komisja Wenecka Rady Europy – konsekwentnie ostrzegała przed poważnymi zagrożeniami dla demokracji na Węgrzech i w Polsce, a w mniejszym stopniu w Rumunii. Nie wydała tak poważnych ostrzeżeń wobec innych państw członkowskich UE.
Implikacje niewłaściwej narracji
W jaki sposób określa się warunki polityczne dla ogólnej debaty i polityki? Jak zauważył politolog i czołowy badacz populizmu Jan-Werner Müller: „Demokracja desygnacyjna“ wciąż pozostaje najbardziej pożądaną nagrodą polityczną na świecie. „Jeśli eksperci opisują rządy, które koncentrują władzę jako nieliberalną lub majorytariańską, ryzykują przekształcenie debaty, która powinna dotyczyć szkód demokratycznych w debatę o programach partyjnych”.
Dominacja dyskusji o nieliberalizmie w odniesieniu do Węgier i Polski była problematyczna dla rzeczywistego kształtowania się stanu rzeczy. W odpowiedzi na wydarzenia w Polsce UE nalegała, aby rządzący rząd utrzymał praworządność, nie wspominając o innych podstawowych wartościach wynikających z art. 2 traktatu UE, a mianowicie o demokracji i prawach człowieka.
Istnieje logika w domaganiu się praworządności. Dopóki funkcjonują niezależne sądy, można założyć, że powstrzymają one rządy przed próbami demontażu demokratycznego państwa. To nie przypadek, że rząd PiS, po zaprzysiężeniu, natychmiast zaczął atakować Trybunał Konstytucyjny.
Ale priorytetowo traktując tylko jedną z trzech podstawowych wartości artykułu 2, UE sugerowała, że praworządność jest podstawową linią obrony, gdy demokracja i prawa człowieka są atakowane. To pomyłka, ponieważ, zwłaszcza na Węgrzech, bitwa o rządy prawa została już przegrana. Fidesz mianował prawie wszystkich węgierskich sędziów konstytucyjnych, a jego przejęcie instytucji demokratycznych nie zostało zweryfikowane.
Problem ze skupianiem się wyłącznie na rządach prawa stanie się bardziej widoczny, jeśli opozycja wygra przyszłe wybory. Komisja Europejska miałaby kłopot z uporaniem się z nieuniknioną sytuacją: taką, w której demokratycznie wybrany rząd stoi w obliczu systemu prawnego, który jest całkowicie ułożony pod korzyści dla poprzedniego rządu.
Nagle Fidesz występowałby obronie rządów prawa, podczas gdy UE słusznie naciskałaby na obronę zdolności nowego rządu do skutecznego określania polityki. UE potrzebowałaby wówczas instrumentu demokracji, a nie instrumentu praworządności, aby rozwiązać ten problem. Komisja Wenecka konsekwentnie i słusznie wskazuje, że polityka na Węgrzech i w Polsce zagraża wszystkim trzem wartościom jednocześnie: demokracji, rządom prawa i prawom człowieka. UE powinna kierować się takim holistycznym podejściem.
Demokracja, prawa człowieka i rządy prawa stanowią trójkąt, który nie jest identyczny we wszystkich demokracjach. Niektórzy podkreślają jedną stronę bardziej niż drugą. Rzeczywiście we wszystkich demokracjach reguły gry są stale oceniane i często się zmieniają. Czasem stają się mniej demokratyczni, a czasem wzmacniają demokrację. Jednakże odpływu i przepływu demokratycznych zasad nie można utożsamiać z próbą uzyskania przewagi przez jedną ze stron aparatu państwowego. Czerwone linie demokracji są wyraźnie przekraczane, gdy jedna ze stron przejmuje wszystkie instytucje i łączy interesy partyjne i państwowe.
Błędne stosowanie pojęć powoduje realny skutki: obrona demokracji staje się coraz trudniejsza, ponieważ publiczny dyskurs, który jest liberalny, wiąże się bardziej z liberalną polityką społeczną lub gospodarczą, a mniej z formą rządu. Wiele osób wierzy w demokrację, ale niektórzy nie lubią liberalnej polityki społecznej czy gospodarczej i nie muszą tego lubić. Skupianie się na rzekomym nieliberalizmie zamiast na ataku na demokrację oznacza utratę tych wyborców.
Najwyraźniej demokracja stawia wiele wyzwań we wszystkich państwach członkowskich UE, nie tylko w Polsce czy na Węgrzech. Ważne jest jednak zachowanie jasności tam, gdzie krzyżują się czerwone linie demokracji – i w tym względzie te dwa kraje w tej chwili się wyróżniają.
Michael Meyer-Resende jest dyrektorem wykonawczym w Democracy Reporting International.
1 W konsekwencji uczeni tacy jak Yascha Mounk wierzą, że istnieje dylemat; patrz Yascha Mounk, „Niedemokratyczny dylemat“, Journal of Democracy 29, no. 2 (2018): 98.
2 Zobacz na przykład indeks Demokracji Economist Intelligence Unit (https://infographics.economist.com/2018/DemocracyIndex/), zestaw danych V-Dem (https://www.v-dem.net/en/data/ data-version-8 /), a także wymiar głosu i odpowiedzialności Wskaźników Ładu Banku Światowego (http://info.worldbank.org/governance/wgi/#home).
3 Jednym z wielu przykładów może być wniosek Komisji Weneckiej w sprawie czwartej konstytucyjnej poprawki Węgier z 2013 r .: „Ograniczenie roli Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do ryzyka, że może ono negatywnie wpłynąć na wszystkie trzy filary Rady Europy: podział władzy jako podstawowa zasada demokracji, ochrona praw człowieka i praworządność, „32, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)012-e.
Michael Meyer-Resende
Tłumaczył: Andrzej Rzepliński
