Na czym polegają rządy prawa, czy władza państwa może wpływać na sądy i jak wartości europejskie wpływają na wymiar sprawiedliwości – prof. Marek Safjan polemizuje z prof. Mariuszem Muszyńskim, wiceprezesem TK.
Na łamach dziennika „Rzeczpospolita” wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, sędzia Mariusz Muszyński, sformułował kilka daleko idących tez na temat państwa prawa. Pozwalają one zrekonstruować rozumienie państwa prawa i wartości, do których, według wiceprezesa TK, powinniśmy dążyć.
Pierwszy cytat, z 21 grudnia 2017 r., dotyczy wyroków Trybunału Konstytucyjnego:
„Premier miała rację, nie publikując wyroków Trybunału […] Jeśli władza sądownicza przekracza przyznane jej kompetencje, władzy wykonawczej nie pozostaje nic innego jak je skorygować”.
Drugi cytat, z 22 marca 2018 r.:
„Unia opiera się na wartościach wskazanych w art. 2 traktatu o UE, m.in. na demokracji i praworządności. Jednak w swej rzeczywistej konstrukcji nie jest wcale demokratyczna. Jej funkcjonowanie nie mieści się w koncepcji monteskiuszowskiego trójpodziału władzy”.
W tym samym artykule, w odniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sędzia Mariusz Muszyński pisze tak :
„Bo w czyim imieniu i na jakiej podstawie TSUE rozstrzyga? Robi to w imieniu własnym i w oparciu o zwykłą normę traktatową. Sądy i trybunały krajowe orzekają na podstawie umocowania konstytucyjnego, w imieniu państwa. Jest w tym autorytet narodu i siła demokracji”.
Następnie, o kompetencji TK:
„przy wąskim postrzeganiu roli TK wobec prawa unijnego zasadniczą wadą jest brak kontroli abstrakcyjnej aktów prawa pochodnego UE z inicjatywy podmiotów sprawujących władzę publiczną, np. grupy posłów czy senatorów, jak i prokuratora generalnego. Przecież taka forma kontroli służy właśnie realizacji wartości, takich jak demokracja i praworządność przywołanych także w art. 2 traktatu o UE”.
I jeszcze:
„Wystarczy tylko interpretacja obecnej konstytucji zgodnie z interesem państwa. […] Trybunał formalnie prowadziłby kontrolę ratyfikowanej umowy międzynarodowej z konstytucją, ale w zakresie konkretnego aktu prawa pochodnego. […] W obecnej sytuacji, kiedy TSUE nie daje gwarancji uzyskania obiektywnego i sprawiedliwego wyroku, wymagane są środki nadzwyczajne”.
Są to fragmenty opinii sędziego Mariusza Muszyńskiego, pełniącego dzisiaj funkcję wiceprezesa TK.
To rozumienie państwa prawa i wartości europejskich sprowadza się do kilku twierdzeń.
Po pierwsze, dopuszczalne jest kontrolowanie przez władzę wykonawczą wyroków sądowych.
Po drugie, dopuszczalne jest utrzymywanie zróżnicowanej, całkowicie rozdrobnionej interpretacji prawa unijnego, niepodporządkowanej żadnemu organowi unijnemu w zakresie sądowej wykładni.
I wreszcie, poza sądami krajowymi, żadne inne sądy nie powinny oceniać stosowania podstawowych zasad unijnych do porządku prawnego państw członkowskich.
Chciałbym odnieść się do dwóch często prezentowanych tez, które być może są w sposób oczywisty dla prawników nieprawidłowe, i nie zasługują, przez swoją jednoznaczność, na głębszą analizę. Powinny jednak zwrócić naszą uwagę, ponieważ są często powtarzane w przestrzeni publicznej, szczególnie w naszym kraju.
Pierwsza teza jest następująca :
jeżeli mamy do czynienia z regulacjami, które odnoszą się do wartości europejskich zasad państwa prawa, do zasady „rule of law”, która jest wpisana w artykuł 2 TUE, to jej stosowanie należy odnosić wyłącznie do samej UE tj, do funkcjonowania instytucji UE. Według tej tezy, wartości europejskie nie mogą być odnoszone do kształtowania rządów prawa w państwach członkowskich. Czyli nie mogą być rozumiane szerzej, odnoszą się tylko do struktur UE.
Druga teza z pierwszą tezą powiązana jest następująco:
wszystkie kwestie dotyczące funkcjonowania całego systemu krajowego (np. niezależnego sądownictwa, które jest wpisane w istotę rządów prawa), w Polsce, czy w jakimkolwiek państwie członkowskim, znajdują się poza sferą kompetencji prawa unijnego.
Ta teza była wielokrotnie powoływana przez wysokich funkcjonariuszy władz Rzeczpospolitej, zarówno na forum wewnętrznym, jak i na forum unijnym, np. w Parlamencie Europejskim, ale nie tylko. Tego rodzaju założenie opierałoby się na przekonaniu, że artykuł 2 Traktatu o UE, który jednoznacznie mówi o wartościach UE, w gruncie rzeczy odgrywa rolę czysto symboliczną. Przepis ten mógłby posłużyć, co najwyżej, jako punkt odniesienia do interpretacji, a tak naprawdę miałby rolę dekoracyjną. Nie odgrywając rzeczywistej roli w kształtowaniu prawa unijnego sposób realizacji wartości europejskich w krajowym porządku prawnym byłby sprawą wewnętrzną każdego państwa członkowskiego.
Nie podzielam tego poglądu. Uważam, że mamy tutaj do czynienia z zasadami, które mają podstawowe znaczenie dla kształtowania całego systemu prawa unijnego i które decydują o tym, że UE może w określonych sytuacjach reagować na naruszenia czy odejście od wspólnego systemu wartości i zasad państwa prawa.
Podzielam poglądy wypowiadane przez znaczącą część przedstawicieli doktryny prawa unijnego, między innymi przez Dimitri Kochenova, którzy od dawna wskazują, że jeżeli system rządów prawa opartych na wartościach europejskich jest złamany w którymkolwiek państwie członkowskim, to jest to równoznaczne z załamaniem się rządów prawa w całym systemie unijnym. To nie jest sprawa wewnętrzna konkretnego państwa członkowskiego. To jest problem całego systemu unijnego, który może funkcjonować tylko przy pełnym respektowaniu przez wszystkie państwa członkowskie zasad wpisanych do traktatów.
Przejdźmy do przedstawienia ogólnych założeń państwa prawa z nawiązaniem do dwóch ostatnio przyjętych fundamentalnych orzeczeń TSUE, w sprawach C-284/16 „Republika Słowacji przeciwko Achmea BV” oraz C-64/16 Associaçao Sindical dos Juizes Portugueses i konsekwencji łamania zasad państwa prawa, w którymś z państw członkowskich.
Zasada, która wynika z artykułu 2 i jest potwierdzona przez orzecznictwo, wskazuje, że UE jest unią prawa i a więc jest oparta na rządach prawa. Z założenia musi być zatem zagwarantowana efektywna ochrona sądowa we wszystkich dziedzinach, w których znajdzie zastosowanie prawo unijne. Jeżeli UE jest unią prawa, to w konsekwencji podstawowym składnikiem „unii prawa” musi być odpowiednio ukształtowany system niezawisłego sądownictwa i kontroli sądowej. System ten powinien być efektywny, gwarantowany zarówno na poziomie prawa europejskiego, jak i na poziomie krajowym. Jest to założenie podkreślone w bardzo wielu orzeczeniach. Oczywiście podstawową rolę odgrywa w tym zakresie Trybunał UE, gdy chodzi o zapewnienie efektywności, koherentności i spójności funkcjonowania prawa unijnego.
System ochrony sądowej działa na zasadzie naczyń połączonych. Z jednej strony mamy do czynienia z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, a z drugiej strony z orzecznictwem sądów krajowych. Oba segmenty krajowy i europejski są w stosunku do siebie komplementarne. Sądy krajowe nie są jakimś „dodatkiem”, nie są wyłącznie wykonawcą orzeczeń TSUE. Pełnią rolę rzeczywistych instytucji stosujących prawo europejskie z pełną skutecznością i mają fundamentalne znaczenie dla gwarancji stosowania prawa unijnego i przestrzegania prawa unijnego i rządów prawa. To wynika również wyraźnie z wyżej wspomnianych orzeczeń w sprawie C-284/16 Achmea i C-64/16 Associaçao Sindical dos Juizes Portugueses , w których mówi się o wadzie dialogu sądowego w tym kontekście i niezbędnych przesłankach niezależnego i efektywnego orzecznictwa oraz z innego bardzo znanego orzeczenia, które ma szczególnie istotne znaczenie dla zrozumienia roli sądów krajowych, to orzeczenie z 3 października 2013 r. w sprawie C 586/11 Inuit Tapiriit i in. przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej”. Bardzo jednoznacznie określa ono funkcję sądów krajowych, wskazując na cytat z pkt 99 :
„W kwestii roli sądów krajowych, o czym mowa w pkt 90 niniejszego wyroku, trzeba przypomnieć, że pełnią one we współpracy z Trybunałem wspólne zadania służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów”.
Sądy krajowe nie są hierarchicznie podporządkowane Trybunałowi Sprawiedliwości. Są w pełni partnerskie w stosunku do TS. Wykonują innego rodzaju zadania w zakresie stosowania prawa unijnego. Podczas kiedy rolą TS jest zachowanie jednolitości wykładni i interpretacji, decyzja o stosowaniu prawa unijnego w konkretnej sprawie zgodnie z przyjętą linią interpretacyjną TS, należy do sądów krajowych.
Sąd europejski, czyli TSUE, wyznacza zatem kierunek wykładni, sądy krajowe ostatecznie podejmują decyzję, o tym jaką interpretację odnieść do konkretnego stanu faktycznego, jak rozstrzygnąć konkretny spór w konkretnym postępowaniu. I to jest oczywiście rola podstawowa, która decyduje o kształcie porządku prawnego w całej UE.
Takie przesłanie bardzo wyraźnie zostało wyrażone w cytowanych orzeczeniach TSUE. Sądownictwo krajowe, które pozostaje w stałym dialogu z TSUE, musi odpowiadać jako „fragment” unijnego wymiaru sprawiedliwości określonym wymaganiom, które są zgodne z powszechnym pojmowaniem wartości państwa prawa. Przede wszystkim bowiem dialog z TS może być realizowany z organami niezawisłymi, które nie podlegają żadnym zewnętrznym naciskom, żadnej presji i żadnej kontroli.
Cała koncepcja dialogu sądowego, zwłaszcza w odniesieniu do tak zwanych pytań prejudycjalnych, zakłada, że mogą być one kierowane do TS wyłącznie przez niezależne, w pełni bezstronne sądy, które spełniają pojęcie „organów sądowych”.
Oczywiście pojęcie „organów sądowych” w tym znaczeniu nie jest tym samym co pojęcie „sądu” w poszczególnych systemach prawnych. Chodzi o pojęcie autonomiczne, które odnosi się do najważniejszych elementów kształtujących pojęcie niezawisłego sądownictwa. Wyrok w sprawie Achmea, mówi m. in. o znaczeniu pytań prejudycjalnych, bez których nie byłoby współpracy sądowej i efektywnego stosowania prawa unijnego w całym systemie unijnym. Wyrok ten odnosi się także, nie bez powodu, do pojęcia niezawisłości sędziowskiej, która zakłada, brak hierarchii, brak podporządkowania komukolwiek, brak nakazów politycznych, a także ochronę przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi.
W ramach „Unii prawa” nie jest możliwe całkowite wyłączenie jakiegoś segmentu prawa unijnego spod kontroli sądowej.
W wyroku Achmea, TS bardzo wyraźnie wskazuje, że takie rozwiązanie musi być uznane za sprzeczne z zasadami państwa prawa oraz z zasadami efektywnego stosowania prawa unijnego. Ale wymaganie kontroli sądowej jednocześnie zakłada, że będzie ona sprawowana przez rzeczywiście niezawisłe od wszelkie presji zewnętrznej i wewnętrznej – organy. Takie przesłanie wpisane do wyroku Achmea, i który tworzy ścisłe „iunctim” pomiędzy możliwością skutecznej ochrony sądowej a niezawisłością sądów.
Marek Safjan
Wykład został wygłoszony 26 marca 2018 roku na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego na zaproszenie SKN im. Pauliny Kuczalskiej-Reinschmit.
Spisał i opracował Marcin Borycki.
Podziękowania dla pani Pelagii Szymczyk za weryfikację opracowaniu wykładu.
