Po głośnym wystąpieniu premiera Donalda Tuska na konwencji Platformy / Koalicji Obywatelskiej, w którym zapowiedział zawieszenie prawa azylu, udostępniamy artykuł prof. Dany Schmalz z Instytutu Maxa Plancka opublikowany w języku niemieckim w zasłużonym Verfassungsblog.de. MK skorzystał z tłumaczenia automatycznego.
Sprawa M.D. i inni przeciwko Węgrom
19 września 2024 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) potępił Węgry za naruszenie zakazu wydaleń zbiorowych. Okoliczności faktyczne tej sprawy stanowią długą listę problemów związanych z praworządnością. Wyrok doprecyzowuje zakres ochrony art. 4 czwartego protokołu dodatkowego. Jednocześnie pokazuje, jak Trybunał – po cichu i bez większej reakcji społecznej – przygotowuje się na całkowite podważenie standardów prawnych w prawie azylowym i migracyjnym.
Procedura azylowa bez prawa do azylu
Historia sprawy M.D. i innych przeciwko Węgrom pokazuje, jak traktowanie osób ubiegających się o azyl na Węgrzech słabo spełnia europejskie standardy. W styczniu 2019 r. Węgry odrzuciły wniosek afgańskiej rodziny o azyl w strefie tranzytowej Röszke jako niedopuszczalny. Odrzucenie wniosku opierało się na postanowieniu, które TSUE od tego czasu sklasyfikował jako niezgodne z prawem europejskim, jak zauważa również ETPC (ust. 25). Po odrzuceniu wniosku Węgry chciały deportować afgańską rodzinę [składająca się z] osób ubiegających się o azyl – do Serbii. Po tym, jak Serbia odmówiła ich przyjęcia, Węgry zagroziły, że zamiast tego deportują ich do Afganistanu. Nawet gdy interweniował przedstawiciel UNHCR, który ostrzegł, że deportacja do Afganistanu naruszy zakaz wydalania, Węgry podtrzymywały tę groźbę. Na początku deportacji 17-letniego syna wyciągnięto z autobusu i zmuszono do podpisania deklaracji dla całej rodziny, że chcą dobrowolnie wyjechać do Serbii. Brakowało tłumacza. W ten sposób, pod presją, chłopiec podpisał formularz, którego nie rozumiał. Rodzina została następnie porzucona w ciemnościach za ogrodzeniem granicznym i kazano jej iść pieszo w kierunku Serbii.
[…] Rodzina, wspierana przez Węgierski Komitet Helsiński, złożyła skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w związku z naruszeniem zakazu zbiorowego wydalania na mocy art. 4 IV protokołu dodatkowego do EKPC, a także naruszenia prawa do skutecznego środka prawnego na mocy art. 13 EKPC.W jaki sposób działania Węgier naruszają zakaz wydaleń zbiorowych
Izba Pierwszej Sekcji Trybunału orzekła, że Węgry swoimi działaniami naruszyły zakaz wydaleń zbiorowych. W tym celu sąd ustalił najpierw, że było to rzeczywiście wydalenie, nawet jeśli oświadczenie o dobrowolnym wyjeździe zostało podpisane (pkt 44). Nie było wątpliwości, że Węgry rozpoczęły deportację do Afganistanu i że rodzina ostatecznie przekroczyła granicę z Serbią. W postępowaniu rząd węgierski jedynie ogólnikowo odniósł się do oświadczenia o dobrowolnym wyjeździe. Bezsporne pozostały twierdzenia skarżących, że oświadczenie to zostało podpisane pod presją i bez obecności tłumacza. Trybunał zastanawiał się, czy ochrona przewidziana w art. 4 czwartego protokołu dodatkowego może w ogóle zostać uchylona. Ostatecznie jednak nie było to rozstrzygające, gdyż w każdym razie dokument ten nie stanowił jednoznacznej, świadomej deklaracji takiego zrzeczenia się (pkt 44).
Wydalenie rodziny było również wydaleniem zbiorowym, orzekł dalej Trybunał, ponieważ nie było decyzji indywidualnych. Ograniczenia w zakresie ochrony przed wydaleniem zbiorowym wprowadzone w sprawie N.D. i N.T. wobec Hiszpanii nie miały znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ rodzina złożyła wniosek o udzielenie azylu w wyznaczonym miejscu, a mianowicie w strefie tranzytowej. Jednak fakt, że istniała tam tylko możliwość ubiegania się o azyl, był sprzeczny z prawem unijnym. W odniesieniu do standardów wymaganych dla decyzji o wydaleniu, która nie stanowi wydalenia zbiorowego, Trybunał odwołał się do wyroku w sprawie M.K. i inni v. Polska. Konieczne jest, aby państwo wzięło pod uwagę osobistą sytuację każdej osoby, której dotyczy ewentualne wydalenie, i dało jej możliwość przedstawienia argumentów przeciwko wydaleniu (ust. 57). Istotny jest również kontekst, w którym wydano decyzję o wydaleniu, na przykład możliwość skontaktowania się przez daną osobę z adwokatem.
Trybunał stwierdził, że sprawa nie spełniała tych wymogów dla decyzji o wydaleniu (pkt 64-67). Podstawa decyzji o wydaleniu afgańskiej rodziny do Serbii, mimo że Serbia odmówiła przyjęcia ich z powrotem, nie jest jasna. Żaden ze skarżących nie miał możliwości przedstawienia argumentów przeciwko wydaleniu, a władze nie uwzględniły w wystarczającym stopniu ich indywidualnej sytuacji.
W przedmiocie zakazu wydalania zbiorowego jako prawa do procedury azylowej opartej na zasadzie państwa prawnego
Tym samym wyrok ten stanowi kontynuację linii orzeczniczej, zgodnie z którą dość szczegółowe wymogi dotyczące procedury azylowej wynikają z zakazu wydalania zbiorowego. Oczywiste jest, że zindywidualizowane traktowanie wymaga nie tylko odrębnego podejścia do [każdej] osoby. Tak prawdopodobnie było w tym przypadku: rodzinie przedstawiono [jeden] formularz i przywieziono ją na granicę […].
Zindywidualizowane traktowanie wymaga raczej, aby okoliczności były rzeczywiście brane pod uwagę. Oznacza to również, że samo odwołanie się do procedury nie wystarczy. Ostatecznie Trybunał zakłada, że okoliczności są uwzględniane w taki sposób, aby ewentualne powody wydalenia były brane pod uwagę. W takiej sytuacji prawo materialne ochrony międzynarodowej ma znaczenie dla oceny procedury. Istotne są takie aspekty, jak brak tłumacza, chaotyczne okoliczności, w jakich formularz został złożony, groźba deportacji do Afganistanu.
Ogólnie rzecz biorąc, godne uwagi jest to, jak Trybunał rozwinął w ostatnich latach art. 4 czwartego protokołu dodatkowego w sposób interpretacyjny: z jednej strony wiele z tego, co jest powszechnie rozumiane jako zbiorowe wydalenie, nie narusza zakazu. Na przykład, ponieważ orzecznictwo w sprawach N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii (zob. tutaj), kontynuowane ostatnio w sprawie A.A. i in. przeciwko Macedonii Północnej (zob. tutaj), bezpośrednie deportacje grup osób ubiegających się o ochronę na granicy można uznać za dopuszczalne, jeżeli wjechały one do kraju nielegalnie i istniała możliwość złożenia wniosku o azyl na przejściu granicznym. Z drugiej jednak strony Trybunał wywodzi z zakazu daleko idące wymogi dotyczące procedury azylowej, co w mniejszym stopniu wynika z brzmienia tego artykułu.
Nie ulega wątpliwości, że „niezbiorowe” traktowanie osób ubiegających się o azyl stawia liczne wymagania co do procedury. Wypełnia ona również powstałą w inny sposób lukę w ochronie wynikającej z konwencji: art. 3 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wymaga również daleko idącej analizy sytuacji osób ubiegających się o azyl oraz traktowania, z jakim spotykają się one w przypadku wydalenia. Z perspektywy czasu jednak w postępowaniu przed ETPC może być jasne, że wydalenie do Serbii nie stanowiło naruszenia art. 3 EKPC (w niniejszej sprawie kwestia ta nie została podniesiona). Jednakże coraz bardziej szczegółowe wymogi, jakie Trybunał wywodzi z art. 4 czwartego protokołu dodatkowego w odniesieniu do procedury sprawiają, że tym bardziej sprzeczne wydaje się to, że w przypadku nielegalnego wjazdu wydalenie powinno być dopuszczalne bez żadnej procedury.
Za mało, za późno?
Trybunał Sprawiedliwości nie zajmował się odrębnie naruszeniem prawa do skutecznego środka prawnego w wyroku (pkt 69). Skarżącym, sześcioosobowej rodzinie, przyznano łącznie 9000 euro odszkodowania (pkt 73). To niewiele w porównaniu [z innymi]. Tak więc w wyroku w sprawie M.K. i inni przeciwko Polsce było to 34 000 EUR na grupę skarżących w trzech postępowaniach połączonych. Zostało to trafnie skrytykowane w zdaniu odrębnym sędziego Eicke, który zażądał, aby kwota ta wynosiła 34 000 euro na dorosłego wnioskodawcę. W sprawie Hirsi Jamaa i innych przeciwko Włochom było to 15 000 euro na wnioskodawcę, ale w przypadku Shahzad przeciwko Węgrom tylko 6000 euro na rzecz skarżącego, w przypadku D.A. i innych przeciwko Polsce 10 000 euro na wnioskodawcę. Są to wszystkie wyroki, w których stwierdzono naruszenie zakazu zbiorowego wydalania, ale w niektórych przypadkach w połączeniu z naruszeniem innych praw wynikających z Konwencji.
Ponadto w wyroku wspomniano, że rodzina złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych na podstawie art. 39 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości w dniu poprzedzającym wydalenie (pkt 14). Wniosek ten odnosił się do groźby deportacji do Afganistanu. Nie istnieje żadna podstawa, w której można by ocenić, w jakim stopniu odrzucenie środka tymczasowego było właściwe. Fakt, że przedstawiciel UNHCR zażądał zawieszenia deportacji następnego dnia z powodu groźby naruszenia zakazu odsyłania (ust. 15), sugeruje, że istniały również przesłanki wskazujące na rychłe naruszenie Konwencji.
Praworządność w defensywie
Wyrok w sprawie M.D. i inni przeciwko Węgrom nie jest jeszcze prawomocny, ponieważ Węgry mogą jeszcze zwrócić się o odesłanie do Wielkiej Izby. Nie należy się tego spodziewać. Niestety, nie należy się również spodziewać, że orzeczenie będzie miało istotny skutek i zasadniczo zmieni sposób traktowania osób ubiegających się o azyl na Węgrzech. Praktyka w wielu krajach europejskich zmierza raczej w kierunku standardów węgierskich: na przykład w Belgii samotni mężczyźni ubiegający się o azyl nie otrzymują już zakwaterowania, ale żyją na ulicy – rząd podjął taką decyzję wbrew europejskim wymogom i kontynuuje tę praktykę nawet po odmiennym orzeczeniu państwowej Rady Stanu. Nowy holenderski rząd chce wziąć przykład z Belgii. Osoby ubiegające się o azyl żyją bez schronienia również we Francji i Irlandii. Nie wspominając już o Grecji. W polityce azylowej i migracyjnej praworządność jest w defensywie. Pojedyncza decyzja, taka jak ta w sprawie M.D. i innych przeciwko Węgrom, może spełnić standardy, ale oczywiście sama w sobie nie ma większego znaczenia. Niemniej jednak jest ona ważna: ważna dla wymiaru sprawiedliwości w sprawie, ważna jako sygnał, że prawa osób ubiegających się o ochronę w Europie nadal istnieją i są egzekwowalne.
Dana Schmalz
Autorka jest wykładowczynią w Instytucie Porównawczego Prawa Publicznego i Prawa Międzynarodowego im. Maxa Plancka w Heidelbergu/Berlinie, a obecnie kieruje Katedrą Prawa Międzynarodowego na Uniwersytecie w Jenie.
