1.
W notce z grudnia 2023 r., broniłam poglądu o dopuszczalności wykorzystania środków nadzoru właścicielskiego przez ministra kultury, a to w celu przywracania ładu medialnego w medialnych spółkach Skarbu Państwa, co wedle mnie usprawiedliwiało wykorzystanie w tym celu instytucji przewidzianych w KSH. Oczywiście wiem, że ani minister kultury nie jest właścicielem radia i telewizji i że nie chodzi tu o realną likwidację tych spółek. Jednakowoż stosowanie instytucji przewidzianych w KSH nie jest wykluczone o ile jest „odpowiednie” i proporcjonalne, a uzasadnienie do tego zabiegu można dostrzegać w kulturowym konstytucjonalizmie. Tu mogłabym zacytować najnowszy wywiad z Ryszardem Piotrowskim, który powiada, że konstytucję należy stosować systemowo, dostrzegając w niej także zasady wyraźnie niewysłowione i tradycję przez nią ukształtowaną. Ten sam autor trafnie twierdzi, że błędna byłaby teza, że wszystko, co w Konstytucji powiedziano, może i powinno być przeciw niej wykorzystane (R. Piotrowski, Konstytucjonalizm „dobrej zmiany”, Państwo i Prawo nr 10/2022, s. 358). Co jednak ciekawe, cytowany Autor swoich recept interpretacyjnych nie wykorzystuje w odniesieniu do sporu o media publiczne. Bardzo energicznie bowiem od pewnego czasu zwalcza to, co z jego generalnych tez wydaje się wynikać.
2.
To samo dotyczy także konsekwencji pozbawienia mandatów posłów skazanych prawomocnym wyrokiem sądowym, a mianowicie panów M. Kamińskiego i M. Wąsika. Mimo bowiem, że art. 99 3 przewiduje expressis verbis, iż nie może być wybrana do Sejmu i Senatu osoba skazana prawomocnie na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a R. Piotrowski przyznaje, że dotyczy to nie tylko momentu wyborów, ale i sytuacji (jak w rozważanym wypadku), gdy do skazania doszło już wobec posłów wybranych, autor ten uznaje, że
„jeżeli ktoś w trakcie kadencji zostanie skazany, to nie wykonuje mandatu. I teraz cały problem polega na tym, ze ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora mówi wyraźnie, że poseł odbywający karę pozbawienia wolności nadal jest posłem. Tylko nie wykonuje mandatu”.
Posłużenie się taką interpretacją ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora po pierwsze jest zastosowaniem dyspozycji ustawy do odmiennej hipotezy, bo nie idzie o posłów odbywających karę pozbawienia wolności, tylko prawomocnie skazanych. A w hipotezie konstytucyjnej chodzi o brak zdolności do posłowania, w czym mieści się oczywiście i wykonywanie mandatu. Poza tym – i to kwestia zasadnicza – paradygmatem interpretacyjnym jest, że Konstytucji nie wykłada się poprzez brzmienie ustaw.
Więcej miejsca i czasu wymaga polemika z sarkastycznym stwierdzeniem znanego i cenionego konstytucjonalisty, że:
„…w zgodzie z konstytucją nie można, dokonując niespodziewanego odkrycia interpretacyjnego, zmierzać do przekreślenia obowiązującej ustawy, która nie pozwala usunąć prokuratora krajowego bez zgody prezydenta. To bardzo oryginalne rozwiązanie, godne Gogola albo Kafki – oto prokuratorzy nie są prokuratorami, chociaż w państwie o tym nie wiedziano. Ale się dowiedziano, bo taka była potrzeba polityczna”.
3.
Odwołanie do Gogola i Kafki wskazuje, że Autor dopatruje się tu paradoksu na miarę kota Schrödingera. Otóż sadzę, że prof. R. Piotrowski niepotrzebnie ironizuje na temat „rzekomo niespodziewanego odkrycia interpretacyjnego”, absurdu dwoistości statusu prokuratora-nieprokuratora i to z sugestią interesowności politycznej. A sarkazm i Gogol skłaniają bowiem do riposty w podobnym stylu. „Rewizora” Gogola kończy nieśmiertelna fraza: „Z czego się śmiejecie? Z samych siebie się śmiejecie…”. Bo przy bliższej analizie dogmatycznej nie potwierdza się druzgocąca diagnoza, chętnie eksploatowana politycznie, ani co do niekonstytucyjności, ani nowinkarstwa interpretacyjnego działania PG. To, że się czegoś nie dostrzega, nie znaczy, że nie istnieje.
4.
Kot Schrödingera, jest – jako bohater eksperymentu myślowego – jednocześnie żywy i martwy, co czyni go synonimem paradoksu. Ale takim paradoksem nie jest sytuacja, gdy decyzja administracyjna – nieważna, obarczona poważnymi wadami funkcjonuje w obrocie. Taki akt obowiązuje czasem przez dziesiątki lat. I wywiera prawne skutki, zanim wadę ktoś dostrzeże, ujawni i zainicjuje kolejne sformalizowane postępowanie, uchylające domniemanie legalności wadliwej decyzji. Wystarczy przypomnieć sprawy reprywatyzacyjne. Wymaga to specjalnego „nieważnościowego” trybu, innego niż tryb zmiany decyzji administracyjnej w trybie zwykłym, bo po prostu chce się sprawę uregulować inaczej lub na nowo. Postępowania „nieważnościowego” nie można uruchomić, gdy upłynęło lat trzydzieści od doręczenia pierwotnej decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). W obrocie funkcjonują więc koty Schrödingera (nieważne, ale skuteczne decyzje administracyjne). I często bardzo długo „nikt o tym nie wie”. Przypominam tę oczywistość (dla obeznanych z k.p.a.). Czynię to w związku z dyskusją o legalność pozbawienia stanowiska Dariusza Barskiego, dotychczasowego Prokuratora Krajowego. Sprawa ma jaskrawy wymiar polityczny i on kładzie się cieniem na dyskursie prawnym, który ulega przez to defiguracji.
5.
Zmianę na stanowisku Prokuratora Krajowego zainicjował w styczniu br. nowy Prokurator Generalny, Adam Bodnar. Prokuratorem Krajowym możne zostać jedynie osoba będąca prokuratorem. Zatem powołanie (decyzją administracyjną) na to stanowisko D.B. aktem z 18.2.2022 r. wymagało wcześniejszej innej decyzji (ówczesnego Prokuratora Generalnego) z 16.2.2022 roku, którą D.B. został przeniesiony ze stanu spoczynku (gdzie pozostawał od 2010 r.) – do stanu czynnego. Nastąpiło to na podstawie art. 47 ustawy z 28.1. 2016 r., Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz.U. poz. 178, PWProP). Powrót ze stanu spoczynku oznaczał nie tylko zmianę sytuacji personalnej (służbowej-pracowniczej) D.B., ale i nadanie mu inwestytury, władztwa właściwego dla prokuratorów w stanie czynnym, którym to władztwem nie cieszą się spoczynkowcy. Zatem decyzja o powrocie do stanu czynnego nie należy do internów administracji, które ją wyłączają spod działania k.p.a. (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). Druga z tych decyzji (z 18.2.2022 r.) obsadzała stanowisko Prokuratora Krajowego konkretną osobą. W styczniu 2024 r. Prokurator Generalny stwierdził (i powiadomił o tym stwierdzeniu D.B.), że jego powrót ze stanu spoczynku (a więc decyzja z 16.2.2022 r. był dotknięty wadą nieważności – wydanie decyzji bez wymaganej podstawy prawnej). Przepis art. 47 PWProP bowiem stwarzał „okienko transferowe” między marcem i majem 2016 r., co było związane z obsadzeniem personalnym tworzonej wówczas Prokuratury Krajowej. Przepis, obowiązujący zresztą po dziś dzień (bo co innego „obowiązywanie ustawy w czasie”, a co innego temporalny charakter zawartych w niej opcji) przewidywał tu szczególną, ograniczoną w czasie, opcję powrotu do stanu czynnego. Oczywiście cały czas istniała i istnieje druga, równoległa ogólna prawna podstawa powrotu spoczynkowców-prokuratorów do stanu czynnego; regulują ją jednak inne przepisy, mianowicie Prawo o Prokuraturze, art. 127 (ustawa z 28.1.2016 r., tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.), odsyłające w tej mierze do Prawa o ustroju sądów powszechnych. Kreują one tryb odmienny, niż przewidziany w art. 47 PWProP. Zatem obie podstawy nie są wymienne i nie da się sprowadzać problemu do błahego „wpisania odmiennego numerka”. Prokurator Generalny w styczniu 2024 r. nie stosował więc „odwołania”, kończącego okres „normalnego” sprawowania urzędu, lecz akt naprawczy wymagający szczególnego trybu, będący konsekwencją tego, że D.B. nigdy nie został powołany na funkcję Prokuratora Krajowego w skuteczny sposób.
6.
Co się więc stało w styczniu 2024 r.? Prokurator Generalny stwierdził tu nieważność wydanej przez siebie decyzji sprzed dwóch lat o powrocie D.B. ze stanu spoczynku Nieważność stwierdza się z mocą wsteczną, od daty wydania decyzji unieważnianej; decyzja unieważniająca znosi natomiast domniemanie legalności, ujawniając to z datą jej wydania. Decyzja unieważniająca jest konstytutywna, bo stwarza nową sytuację w obrocie, ale co do decyzji wadliwej – deklaruje stan rzeczy. W styczniu 2024 r. ujawnił się zatem fakt umożliwiający wszczęcie nieważnościowego postępowania naprawczego. Ujawniła się tym samym wadliwość innej decyzji – o obsadzeniu stanowiska Prokuratora Krajowego osobą, nie spełniającą przesłanki podstawowej (Prokuratorem Krajowym może być tylko osoba będąca prokuratorem w stanie czynnym). Natomiast D.B. taką osobą nie był. Odpadła zatem przesłanka umożliwiająca zajmowanie przezeń tego stanowiska. To jednak sprawy nie kończy: w obrocie bowiem nadal pozostaje decyzja z 18.3.2022 r., o powołaniu D.B. na stanowisko Prokuratora Krajowego. Nie uchylono jej bowiem formalnie, a ma ona wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczącą osoby, której na to stanowisko powołać nie można. Jednakowoż wydanie decyzji stwierdzającej tę nieważność należy już nie do Prokuratora Generalnego, ale premiera. Aby sprawę zakończyć formalnie i zamknąć łańcuch postępowań w sprawie – należałoby taką decyzję wydać.
7.
Zarzuty dotyczące dziwaczności, nowinkarstwa czy bezprawności działania Prokuratora Generalnego w styczniu 2024 r. są więc niezasadne. Niezasadne jest także dopatrywanie się w opisywanej sytuacji „odwołania” Prokuratora Krajowego, co – zdaniem krytyków – miałoby naruszać art. 14 prawa o prokuraturze, skoro odwołanie w tym trybie wymaga pisemnej zgody Prezydenta. Cytowany przepis dotyczy jednak zmian w trybie „normalnym”, a to w wypadku rezygnacji, przejścia w stan spoczynku i właśnie poprzez odwołanie. Natomiast w niczym to nie uchybia istnieniu i stosowaniu procedury „nieważnościowej” normowanej w k.p.a., w generalny sposób, dla władczych stosunków w administracji, wynikających z decyzji administracyjnych.
8.
Natomiast żałować należy, że „pisma” skierowanego do Prokuratora Krajowego w styczniu 2024 r. wyraźnie nie nazwano decyzją stwierdzającą nieważność decyzji z 16.3.2022 r. o przywróceniu statusu prokuratora czynnego, że nie powołano się na k.p.a. i tryb nieważnościowy i że nie wskazano ścieżki odwoławczej. Bo przecież ta ostatnia istniała – na drodze sądowo-administracyjnej. Tu ważne zastrzeżenie. Wyłączenie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączające spod działania tego aktu, jako interna „stosunki podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych” nie może wszak obejmować nadawania inwestytury w zakresie władztwa publicznoprawnego. A tak jest właśnie przy zmianie statusu prokuratora przechodzącego ze stanu spoczynku w status prokuratora czynnego. I tu przestroga dotycząca fałszywej analogii. Sytuacja prokuratorów, kierowanych do świadczenia pracy w innej miejscowości (stosowane w ciągu kilku ostatnich lat jako represja) – jest nieporównywalna. Taki prokurator bowiem nie doznaje żadnych zmian w zakresie swej inwestytury, zmienia tylko miejsce pracy i dlatego te ostatnie sytuacje będą objęte wyłączeniem z k.p.a., a kontrolę tego rodzaju sytuacji mogą tu sprawować sądy pracy. Inaczej natomiast będzie, gdy „spoczynkowiec” wraca do prokuratorskiego stanu czynnego, stając się znów organem władczym.
9.
W pełni się zgadzam z profesorem Ryszardem Piotrowskim, gdy ubolewa w cytowanym wielokrotnie wywiadzie w Dużym Formacie [Gazety Wyborczej] nad uwiądem dyskursu publicznego i jego poziomem, gdy trafnie sprzeciwia się redukcjonizmowi oceny prawa, bo przecież:
„Prawo nie rodzi się na sali sejmowej. Ono formalnie tam powstaje. Ważne konstrukcje prawne też nie lęgną się w głowach ministrów, tylko uczonych.”
I ma rację, gdy podnosi, że naruszeniem konstytucji może być zlekceważenie „pewnej tradycji, generalnie całej aksjologii konstytucyjnej”, kulturowego zakorzenienia konstytucjonalizmu. Nigdy bym więc też nie uciekła się do sarkastycznej uwagi z finału Rewizora, gdyby w sprawie objętej polemiką ironizowanie nie zastępowało analizy dogmatycznej.
Ewa Łętowska
Autorka zdjęcia: Judyta Papp
