SPOJRZENIE NA USTRÓJ SĄDOWNICTWA W ZWIĄZKU Z POWOŁANIEM SĘDZIÓW NA CZAS NIENAGANNEGO PEŁNIENIA URZĘDU[1]

Przechodzimy teraz do przebadania władzy sądowniczej w proponowanym ustroju.

Po ujawnieniu ułomności obecnej Konfederacji jasno zarysowała się przydatność i konieczność sądownictwa federalnego. Tym mniej konieczna jest rekapitulacja przytaczanych tam rozważań, że celowość tej instytucji teoretycznie nie podlega dyskusji, jedyne kwestie, jakie już podniesiono, dotyczyły sposobu tworzenia tej instytucji i jej zasięgu. Do tych więc punktów ograniczymy nasze spostrzeżenia.

Sposób jej tworzenia wymaga, jak się zdaje, omówienia kilku punktów: (1) Tryb powoływania sędziów; (2) Okres, w jakim mają pełnić swój urząd; (3) Podział władzy sądowniczej na różne sądy i ich wzajemne powiązania.

Ad. 1. Tryb powoływania sędziów: jest taki sam jak tryb powoływania urzędników Unii w ogóle, i został w pełni przedyskutowany w dwóch ostatnich esejach, tak że niczego nie można tu dodać, co nie byłoby niepotrzebnym powtórzeniem.

Ad. 2. Dotyczy warunków , na jakich sędziowie pełnią swój urząd: wiąże się to głównie z długością jego pełnienia, z wynagrodzeniem oraz z warunkami pociągania ich do odpowiedzialności.

Długoterminowa kadencja sędziów

Zgodnie z projektem Konwencji powołani przez Stany Zjednoczone sędziowie powinni piastować swe urzędy przez okres nienagannego pełnienia obowiązków; jest to zgodne z konstytucjami przyjętymi przez większość stanów, a w pozostałych zgodne z konstytucją danego stanu. Kwestionowanie trafności tego projektu przez jego przeciwników jest znaczącym przejawem manii sprzeciwiania się, która mąci ich wyobraźnię i osąd. Wymóg nienagannego pełnienia obowiązków, konieczny dla sprawowania urzędu sędziowskiego, jest jednym z najbardziej cennych i nowoczesnych udoskonaleń w praktyce sprawowania władzy. W monarchii jest on doskonałą barierą przeciw despotyzmowi księcia; w republice jest nie mniej doskonałą barierą przeciwko uzurpacjom reprezentantów i uciskowi z ich strony. Jest najlepszym środkiem, jaki mógł być pomyślany w jakimkolwiek ustroju dla zabezpieczenia stabilnego, rzetelnego i bezstronnego egzekwowania praw.

Sądownictwo nie ma „ani siły ani woli, a jedynie wyrokuje”

Ktokolwiek uważnie rozpatruje różne rodzaje władzy musi spostrzec, że w ustroju, w którym są one oddzielone od siebie, sądownictwo z natury swych funkcji zawsze najmniej zagraża konstytucyjnym prawom politycznym, ponieważ najmniej w jego charakterze leży ich naruszanie czy szkodzenie im. Władza wykonawcza nie tylko rozdziela zaszczyty, ale także trzyma miecz wspólnoty. Władza ustawodawcza nie tylko nakłada podatki, ale także ustanawia przepisy regulujące obowiązki i prawa każdego obywatela. W przeciwieństwie do tego sądownictwo nie ma wpływu ani na miecz, ani na podatki, ani na siłę, ani na bogactwo społeczeństwa nie może w niczym podejmować wiążących uchwał. Można śmiało stwierdzić, że nie ma ono ani siły, ani woli, a jedynie wyrokuje; i ostatecznie musi korzystać z pomocy władzy wykonawczej choćby w celu egzekucji swoich wyroków.

Prosty pogląd na tę materię sugeruje kilka ważnych konsekwencji. Udowadnia on w sposób niezaprzeczalny, że sądownictwo jest bez porównania najsłabszym organem ze wszystkich trzech rodzajów władz[2]; że nigdy nie może, z dobrym skutkiem, zaatakować żadnej z dwóch pozostałych i że samo musi starać się wszelkimi sposobami bronić się przed ich atakami. Chociaż nie trudno dowieść, że ucisk w jednostkowych przypadkach może teraz i w przyszłości mieć swe źródło w sądach, to powszechna wolność ludu nigdy nie może być zagrożona z tej strony; tak długo, jak długo sądownictwo będzie rzeczywiście oddzielone od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Zgadzam się bowiem, że „nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od prawodawczej i wykonawczej”[3]. I w końcu dowodzi to, że tak jak nie należy się obawiać zagrożeń dla wolności ze strony samego sądownictwa, tak trzeba się obawiać najgorszego z jego połączenia się z którąkolwiek inną władzą; skutkiem tego połączenia będzie uzależnienie sądownictwa od jednej lub drugiej bez względu na to czy utrzyma się ich nominalny czy pozorny rozdział; że sądownictwo z powodu swej naturalnej słabości jest stale narażone na to, iż zostanie podporządkowane, zastraszone lub dostanie się pod wpływ odziaływujących na nie pozostałych rodzajów władz; że nic innego nie może przydać mu siły i niezależności, jak tylko bezterminowe piastowanie urzędu, gdyż ta prerogatywa może być słusznie uważana za niezbędny element konstytuujący tę władzę, która w wielkiej mierze staje się wtedy bastionem sprawiedliwości publicznej i bezpieczeństwa publicznego.

Pełna niezawisłość sądownictwa

Pełna niezawisłość sądownictwa jest szczególnie ważna w Konstytucji władzy ograniczonej. Przez taką Konstytucję rozumiem tę, która zawiera pewne sprecyzowane ograniczenia nakładane na władzę ustawodawczą, jak na przykład: nie może ona wydawać ustaw o konfiskacie majątku ani ustaw działających wstecz itp. Tego rodzaju ograniczenia nie mogą być w praktyce utrzymywane inaczej niż przez sądy, których obowiązkiem jest uznawanie za nieważne wszystkich ustaw sprzecznych z brzmieniem Konstytucji. Bez tego zachowanie poszczególnych praw i przywilejów jest niemożliwe.

Istnieje pewien kłopot z uprawnieniem sądów do unieważniania aktów ustawodawczych, sprzeczność bowiem z Konstytucją mogła powstać z wyobrażenia, że zasada ta może implikować wyższość sądownictwa nad władzą ustawodawczą. Narzuca się tu myśl, że władza, która ogłasza akty innej władzy za nieważne, musi być koniecznie wyższą władzą niż ta, której ustawy uznano za nieważne. Jako że zasadzie tej nadano wielką wagę, we wszystkich amerykańskich konstytucjach, trzeba przeprowadzić krótką dyskusję o podstawach na których się ona opiera.

Nie ma takiej materii, która byłaby zbudowana na klarowniejszych zasadach niż te, że każdy akt władzy delegowanej sprzeczny z brzmieniem ustalonym przez komisję stosującą ten akt jest nieważny. Przeto żaden akt ustawodawczy niezgodny z Konstytucją nie może być obowiązujący. Zaprzeczenie temu byłoby potwierdzeniem, że deputowany jest ważniejszy niż jego władza zwierzchnia; że sługa jest ponad panem; że reprezentanci narodu stoją ponad narodem; że ludzie działający na mocy nadanej im władzy mogą robić nie tylko to, do czego zostali upoważnieni, ale nawet to, czego się im zabrania.

Jeśli się powiada, że ciało ustawodawcze jest konstytucyjnym sędzią swych własnych uprawnień i że taka wykładnia, jaką przyjęto, jest wiążąca dla innych rodzajów władz, można odpowiedzieć, że to nie jest naturalne założenie, gdyż nie wiąże się z żadnym szczególnym postanowieniem Konstytucji. Nie można też przypuścić, aby Konstytucja mogła zmierzać do umożliwienia reprezentantom narodu kierowanie się własną wolą, a nie wolą swych wyborców. Daleko bardziej racjonalne będzie założenie, że to sądy zostały desygnowane jako ciało pośredniczące między narodem a legislaturą, aby między innymi trzymać ją w granicach przyznanej jej władzy. Interpretacja praw jest właściwą i szczególną prerogatywą sądów. Konstytucja jest w istocie, i musi być uważana przez sędziów za ustawę zasadniczą. Do nich zatem należy precyzowanie jej znaczenia, jak i znaczenia każdej ustawy. Jeśliby się zdarzyło, że powstanie nie dająca się uzgodnić różnica między Konstytucją a aktem ustawodawczym, wtedy to, co ma nadrzędną moc obowiązującą i ważność, powinno być oczywiście preferowane; innymi słowy, konstytucja powinna górować nad ustawą, intencje narodu ponad intencjami jego przedstawicieli.

Konkluzja ta w żaden sposób nie skłania do przypuszczeń, że władza sądownicza jest wyższa od władzy ustawodawczej. Zakłada natomiast, że władza ludu jest wyższa od obu tych władz i że tam, gdzie wola legislatury zadeklarowana w jej ustawach przeciwstawia się woli ludu wyrażonej w Konstytucji, sędziowie powinni kierować się tą drugą, a nie tą pierwszą. W podejmowaniu decyzji powinni raczej kierować się prawami fundamentalnymi niż tymi, które takimi nie są.

Jak rozwiązywać konflikty praw

Zasadę swobodnej oceny sędziowskiej w rozstrzyganiu, które z dwóch sprzecznych praw jest słuszne, ilustruje znany przykład. Nie rzadko się zdarza, że istnieją dwie ustawy w całości lub częściowo niezgodne ze sobą i żadna z nich nie zawiera klauzuli anulującej jedną z nich czy jakiegoś wyjaśnienia. W takim przypadku do kompetencji sądów należy uchylenie ich lub ustalenie znaczenia i działania tych ustaw. Jeśli dwie ustawy, dzięki swojej dobrej konstrukcji, dadzą się pogodzić to rozum i prawo nakazują to uczynić; jeśli jest to niewykonalne, wyłania się jednakże konieczność przyznania skuteczności jednej z nich, a odrzucenia drugiej. Zasada jaka przyjęła się w sądach przy określaniu względnej ważności ustaw, jest taka, że daje się pierwszeństwo ustawie wydanej później. Ale jest to jedynie zasada wykładni, nie wywiedziona z prawa pozytywnego, lecz z natury i racji rzeczy. Zasada ta nie została narzucona sądom przez ustawodawstwo, ale została przez nie przyjęta jako bliższa prawdy i bardziej właściwa; żeby kierować postępowaniem sędziów jako interpretatorów prawa. Sądy uważają za słuszne, aby w razie niezgodności między aktami prawnymi pochodzącymi od organów tej samej rangi pierwszeństwo miał akt ostatni, wyrażający lepiej wolę jego twórcy.

Ale w odniesieniu do kolidujących aktów władzy wyższej czy niższej, tej o pierwotnych czy tej o nadanych prerogatywach, natura i racja sprawy wskazują, że raczej zastosowanie odwrotnej zasady jest właściwe. Uczy nas to, że wcześniejszy akt wyższej władzy powinien mieć pierwszeństwo przed późniejszym aktem niższej i podporządkowanej władzy; zgodnie z tym jeśli kiedykolwiek poszczególna ustawa koliduje z Konstytucją, obowiązkiem trybunałów sędziowskich będzie uznanie tej drugiej, a odrzucenie tej pierwszej.

Należy też powiedzieć, że sądy pod pretekstem niemożności pogodzenia sprzecznych spraw mogą kierować się własną wolą niezgodną z konstytucyjnymi intencjami legislatury. Może się to również przydarzyć w wypadku dwóch sprzecznych ustaw; równie dobrze też w orzekaniu na podstawie jednej ustawy. Sędziowie muszą wyjaśnić znaczenie prawa, a gdyby skłaniali się do przeprowadzenia swej woli zamiast sądzenia, to konsekwencją tego byłoby zastępowanie własnym widzimisię rozstrzygnięć ciała ustawodawczego. Obserwacja ta, jeśli czegokolwiek mogłaby dowodzić to tego, że sędziowie nie powinni różnić się od tego ciała.

Jeśli więc sądownictwo ma być uważane za bastion władzy Konstytucji, strzegący ją przed uzurpacjami władzy ustawodawczej, ten wzgląd dostarczy mocnych argumentów na rzecz bezterminowego piastowania urzędów sądowniczych, jako że nic innego nie przyczyni się bardziej do wyrobienia poczucia niezależności sędziów; jest to sprawa zasadnicza dla wykonywania tak trudnych obowiązków.

Niezawisłość sędziów jest równie konieczna dla obrony Konstytucji, jak i dla obrony praw jednostki przed skutkami złych humorów, jakie czasami wywołują sztuczki pewnych ludzi czy wpływ szczególnie krytycznych sytuacji na stosunki między ludźmi; chociaż zanikają one po uzyskaniu lepszej informacji czy po głębszej refleksji, to niekiedy prowadzą do niebezpiecznych innowacji ustrojowych oraz powodują dotkliwy ucisk mniejszości we wspólnocie. Jakkolwiek ufam, że przyjaciele proponowanej Konstytucji nigdy nie będą współdziałać z jej nieprzyjaciółmi[4] i nie będą kwestionować podstawowej zasady ustroju republikańskiego, która uznaje prawo ludu do zmiany czy uchylenia ustanowionej Konstytucji – kiedykolwiek dojdą do przekonania, że jest ona sprzeczna z ich szczęściem – nie należy jednak wnosić z tej zasady, że reprezentacje ludu powinny dokonywać tych zmian pod wpływem chwilowej zachcianki większości ich wyborców, nie zgadzających się z ustanowieniami istniejącej Konstytucji, i powołując się na powyższą zasadę uznać się za uprawnionych do pogwałcenia jej postanowień; albo żeby sądy były bardziej zobowiązane do tolerowania tego rodzaju pogwałceń gdyby wynikały one z knowań całej reprezentacji. Dopóki lud przyjmując uroczyście i wiążąco aktu nie anuluje czy nie zmieni ustalonej formy, dopóty obowiązuje on ludzi jako zbiorowość i jako jednostki; żadna zaś domniemana, a nawet rzeczywista znajomość odczuć ludu nie upoważnia jego reprezentantów do uchylenia poprzedniego i przyjęcia nowego aktu. Łatwo zatem zrozumieć, jak niezwykłego męstwa sędziów wymaga pełnienie ich obowiązków jako godnych wiary stróżów Konstytucji, wtedy gdy ataki władzy ustawodawczej na Konstytucję są spowodowane przez tych, za którymi stoi większość wspólnoty.

Obrona przed „naruszeniem osobistych praw poszczególnych klas obywateli”

Ale nie tylko ze względu na łamanie Konstytucji konieczna jest niezawisłość sędziów; może ona być zabezpieczeniem przed skutkami pojawiających się czasem złych nastrojów w społeczeństwie. Nastroje te niekiedy objawiają się jedynie w naruszaniu osobistych praw poszczególnych klas obywateli przez niesprawiedliwe i stronnicze prawa. Również tutaj stanowczość sędziów ma wielkie znaczenie w powściąganiu surowości tych praw i ograniczaniu ich działania. Służy to nie tylko łagodzeniu bezpośrednich ujemnych skutków, jakie mogą wynikać z ustanowionych praw ale jest formą kontroli nad legislaturą w procesie ustawodawczym. Ciało to, uświadamiając sobie, że w przeprowadzeniu niecnego zamysłu może napotkać przeszkody w postaci skrupułów sądów, zmuszone jest poniekąd modyfikować swe zamierzenia, rozważając w tym względzie motyw unikania niesprawiedliwości. Jest to okoliczność obliczona na uzyskanie większego wpływu na charakter naszych władz, ale niewielu zdaje sobie z tego sprawę. Pożytki z prawości i umiarkowania sędziów dały się już odczuć w niejednym stanie, i chociaż może się to nie podobać tym, którzy doznali rozczarowań gdyż zawiodły ich niecne oczekiwania, to sędziowie zyskali sobie szacunek i podziw u wszystkich zacnych i bezinteresownych. Rozważni ludzie każdego pokroju powinni cenić wszystko, co zmierza do stworzenia i umocnienia takiego charakteru sądów; gdyż żaden człowiek nie może być pewien, czy jutro nie stanie się ofiarą ducha niesprawiedliwości, dzięki której dzisiaj mógł coś uzyskać. Każdy musi teraz odczuwać, że trudna do przezwyciężenia skłonność do kierowania się tym duchem podkopie fundamenty zaufania publicznego i prywatnego, a wprowadzi powszechną nieuczciwość i udrękę.

Stabilnego i jednolitego stosowania się do praw Konstytucji i do praw jednostki, co, jak uważamy, jest nieodłączne od instytucji sądów, a czego, nie można oczywiście spodziewać się po sędziach piastujących czasowo zlecone im urzędy. Powoływanie sędziów na określony czas jakkolwiek uregulowane i dokonywane przez kogokolwiek, okaże się, w ten czy inny sposób, fatalne dla niezbędnej im niezawisłości. Jeśli uprawnienia do powoływania sędziów powierzy się władzy wykonawczej czy ustawodawczej, to wyłoni się niebezpieczeństwo służalczości wobec mianującej ich władzy; jeśli powierzy się to obu tym władzom, zrodzi się obawa przed narażeniem się jednej z nich; jeśli powierzy się ludowi albo osobom wybranym specjalnie w tym celu, to powstanie nazbyt wielka skłonność do brania pod uwagę popularności usprawiedliwiającej uzależnienie, podczas gdy brać pod uwagę mogą oni jedynie Konstytucję i prawa.

Jest jeszcze dalszy i ważny powód tego aby sędziowie piastowali stale swe urzędy, a wynika on z charakteru ich pracy i kwalifikacji, jakich się od nich wymaga. Często zauważano – i bardzo słusznie – że wielotomowy kodeks praw stanowi jedną z niedogodności, z konieczności związaną z zaletami wolnego ustroju. Aby uniknąć arbitralnej swobody decyzji w sądach, zachodzi potrzeba ograniczenia ich ścisłymi regułami i precedensami, które posłużą do zdefiniowania i wykreślenia ich obowiązków w każdej przedłożonej im do rozstrzygnięcia sprawie; biorąc pod uwagę różnorodność sporów wynikających z głupoty i niegodziwości rodzaju ludzkiego, łatwo można wykoncypować, że spisy tych precedensów muszą tworzyć opasłe tomy, a te wymagają długiego i żmudnego studiowania, aby zdobyć dostateczną wiedzę. Wynika stąd, że w społeczeństwie jest chyba niewielu ludzi, którzy osiągnęli wymaganą znajomość praw kwalifikującą ich na stanowiska sędziowskie. A wnioskując z powszechnej deprawacji natury ludzkiej, jeszcze mniejsza musi być liczba tych, którzy łączą w sobie pożądaną uczciwość z wymaganą wiedzą. Rozważania te uświadamiają nam, że rząd nie może mieć wielkiego wyboru między odpowiednimi ludźmi; mianowanie sędziów na krótki okres oczywiście zniechęci ich do porzucenia lukratywnej praktyki prywatnej, aby w zamian za to mogli zasiąść w ławach sędziowskich.

W rezultacie wymierzanie sprawiedliwości przejdzie w ręce ludzi mniej zdolnych i mniej przysposobionych do prowadzenia spraw z pożytkiem i godnością. W okolicznościach, jakie obecnie istnieją w tym kraju i jakie długo jeszcze będą istnieć, wynikłe z tego szkody okażą się większe, niż wydaje się to na pierwszy rzut oka; trzeba jednak przyznać, że są one o wiele mniejsze niż te, które dotyczą innych aspektów tej sprawy.

Ogólnie rzecz biorąc, nie możemy wątpić, że Konwencja czerpała ze wzorców tych konstytucji, które stanowią, że nienaganne pełnienie obowiązków jest warunkiem bezterminowego sprawowania urzędów sędziowskich; i że projekt Konwencji, będąc ułomny pod tym względem, stałby się niewybaczalnie wadliwy, gdyby zabrakło w nim tej tak ważnej zasady dobrego ustroju. Doświadczenie Wielkiej Brytanii dostarcza znakomitego komentarza na temat zalet tej instytucji.

DALSZY CIĄG TEGOŻ PUNKTU WIDZENIA CO DO JEDNOŚCI EGZEKUTYWY WRAZ ZE ZBADANIEM PROJEKTU ISTNIENIA RADY WYKONAWCZEJ[5]

Istnieje idea, mająca swoich zwolenników, że silna władza wykonawcza jest niezgodna z duchem ustroju republikańskiego. Ludzie światli i dobrze życzący takiemu ustrojowi muszą przynajmniej żywić nadzieję, że supozycja ta pozbawiona jest podstaw; nie mogą bowiem uznać jej za prawdziwą bez jednoczesnego odrzucenia swych zasad. Dobry ustrój charakteryzuje głównie energia rządu. Jest ona zasadniczym czynnikiem w obronie wspólnoty przed atakami obcych i nie mniej zasadniczym w rzetelnym wykonywaniu praw; ochroną własności przed niedopuszczalnymi i samowolnymi kombinacjami, które czasami zakłócają wymiar sprawiedliwości; jest zabezpieczeniem wolności przed działaniami i karygodnymi zapędami ambicji, przed fakcjami oraz anarchią. Każdy człowiek obeznany choć trochę z historią Rzymu wie, jak często ta republika była zmuszana uciekać się do jedynowładztwa, do osoby o groźnym tytule dyktatora, albo występować przeciw intrygom nazbyt licznych jednostek aspirujących do władzy tyrańskiej czy tez przeciw całym grupom społecznym zagrażającym egzystencji wszystkich władz, a wreszcie przeciw najazdom zewnętrznych wrogów, niosących groźbę podboju i zagłady Rzymu.

Nie ma wszakże potrzeby mnożenia argumentów i przykładów w tej sprawie. Słaba egzekutywa to tyle, co słaba aktywność władz.

Słaba egzekutywa to nic innego jak zła egzekutywa, a władza źle wykonywana, jakakolwiek byłaby w teorii, w praktyce musi być złą władzą.

Co to znaczy „energiczna egzekutywa”?

Przyjmując więc za pewnik, że wszyscy rozumni ludzie uznają konieczność energicznej egzekutywy, pozostaje nam prześledzić, jakie składniki tworzą tę energię? Jak dalece łączą się one z innymi składnikami gwarantującymi bezpieczeństwo w sensie republikańskim? I w jaki sposób kombinacja ta charakteryzuje projekt przedstawiony przez Konwencję? Składniki tworzące energię egzekutywy to jedność, trwałość, dostateczne poparcie i odpowiednie uprawnienia. Składniki tworzące bezpieczeństwo w sensie republikańskim zależą od ludu i od należytej odpowiedzialności.

Ci politycy i mężowie stanu, którzy byli najbardziej szanowani za stateczność swych zasad i prawość, opowiadają się za jednoosobową egzekutywą i za liczną legislaturą. Wielce zasadnie uznali oni energię za najbardziej pożądany przymiot tej pierwszej oraz i stwierdzili, że jest on najodpowiedniejszy dla władzy skupionej w jednym ręku. Jednocześnie z taką samą słusznością uznali, że ta druga, najlepiej przystosowana do rozwagi i mądrości, potrafi najskuteczniej pogodzić – pokładane w niej zaufanie ludzi – z zabezpieczeniem ich przywilejów i interesów.

Niweczenie uprawnień egzekutywy przez ich podział nie podlega kwestii, że jedność sprzyja energii. Zdecydowanie, aktywność, dyskrecja i szybkość działania w znacznie większym stopniu charakteryzują poczynania jednego człowieka niż postępowanie większej liczby ludzi i, proporcjonalnie do jej zwiększania się, wartości te się zmniejszają.

Jedność tę można zburzyć w dwojaki sposób: albo wyposażając we władzę dwóch lub więcej szefów egzekutywy o równej godności i kompetencji, albo nadając ją rzekomo jednej osobie, ale podlegającej całkowicie lub częściowo kontroli oraz współpracującej z innymi  ludźmi przydanymi jej w charakterze doradców.  Przykładem tej pierwszej możliwości mogą być dwaj konsulowie w Rzymie; drugą znajdujemy w konstytucjach kilku stanów. Nowy Jork i New Jersey, jeśli dobrze pamiętam, są jedynymi stanami, które w pełni powierzyły władzę wykonawczą jednej osobie[6]. Obie te metody niweczące jedność egzekutywy mają swoich stronników, ale gorących stronników rad wykonawczych jest najwięcej. Tym i tamtym można postawić, jeśli nie takie same, to podobne zarzuty i pod wieloma względami można ich potraktować łącznie.

Doświadczenia innych krajów dostarczają niewiele pouczeń na ten temat. Lecz jeśli dotychczas nauczyły one czegoś, to tego, aby nie rozmiłowywać się w wielości władz wykonawczych. Wiemy, że Achajowie  po eksperymencie z dwoma pretorami byli skłonni usunąć jednego z nich. Historia Rzymu przekazuje liczne przykłady szkód wyrządzonych republice przez waśnie między konsulami oraz miedzy trybunami wojskowymi, których wprowadzono w miejsce konsulów. Nie mamy tu przykładów na szczególne korzyści, jakie osiągnęło to państwo w sytuacji wielości władz naczelnych. To, że te waśnie nie były zbyt częste i fatalne w skutkach, wywołuje zdziwienie, chyba, że weźmiemy pod uwagę niezwykłą sytuację, kiedy prawie nieustannie utrzymywał się system republikański oraz mądrą politykę dyktowaną warunkami państwa, jaką prowadzili konsulowie dzieląc władzę miedzy sobą. Patrycjusze angażowali się w ustawiczną walkę z plebejuszymi o zachowanie swej odwiecznej władzy i swych godności; konsulowie, wybierani na ogół spośród patrycjuszów, łączyli się w obronie interesów osobistych i przywilejów swego stanu. Oprócz tego motywu powiązań, w okresie gdy armie republiki znacznie powiększyły granice imperium, ustalił się zwyczaj, że konsulowie dzielili między siebie władzę przez losowanie – jeden pozostawał w Rzymie i rządził tym miastem i okolicami, a drugi władał bardziej odległymi prowincjami. Takie rozstrzygnięcie musiało niewątpliwie mieć wielkie znacznie w zapobieganiu starciom i rywalizacji; w innym układzie mogło ono zamącić spokój w republice.

Słaba egzekutywa i rozrost stronnictw

Ale porzucając mroki historycznych dociekań i słuchając jedynie dyktatu rozumu i zdrowego rozsądku, znajdziemy znacznie więcej przyczyn nieakceptowania wielości władz wykonawczych niezależnie od jakiejkolwiek modyfikacji.

Kiedy dwie osoby, albo więcej, angażują się w jakieś wspólne przedsięwzięcie czy cel, zawsze powstaje niebezpieczeństwo różnicy zdań. Jeżeli rzecz dotyczy zaufania publicznego lub urzędu, w którym  mają one równą godność lub władzę, to zachodzi szczególne niebezpieczeństwo współzawodnictwa osób, a nawet ich wrogości. Z jednej lub drugiej a zwłaszcza z obu tych przyczyn razem rodzą się najbardziej przykre waśnie. Kiedykolwiek się pojawiają, zmniejszają szacunek, osłabiają autorytet i wprowadzają zamieszanie w planach i działaniu tych, którzy je powodują. Gdyby, na nieszczęście dotknęło to najwyższej władzy wykonawczej w kraju, złożonej z wielu osób, mogłoby to hamować lub niweczyć najważniejsze instrumenty władzy w najbardziej krytycznych stanach zagrożenia państwa. A co gorsza, mogłoby rozbić wspólnotę na skrajnie gwałtowne i nieprzejednane fakcje powiązane w różnorodny sposób z rożnymi osobami sprawującymi urząd.

Pycha rządzących i poświęcanie istotnych interesów społeczeństwa

Ludzie często przeciwstawiają się jakiejś sprawie z tego tylko powodu, że nie dostąpili udziału w jej planowaniu, albo dlatego, że uczynili to ci, których oni nie lubią. Ale gdyby radzono się ich, a opinii ich nie zaakceptowano, wtedy sprzeciw staje się w ich mniemaniu bezwarunkowym obowiązkiem dyktowanym miłością własną. Zdaje się, iż myślą, że w imię własnego honoru oraz ochrony pozycji osobistej powinni zwalczać sukces, jaki został osiągnięty wbrew ich odczuciom. Ludzie prawi, o życzliwym usposobieniu, mają nazbyt wiele okazji, aby stwierdzić z przerażeniem, do jakich desperackich ostateczności doprowadza czasami taka postawa i jakże często podstawowe interesy społeczeństwa padają ofiarą próżności, pychy i uporu jednostek, które pozyskawszy zaufanie, przez swe pasje i kaprysy stały się obiektem zainteresowania ludzkości. Możliwe, że kwestia ta przedstawiona teraz publicznie będzie w konsekwencji wymagać przygnębiających dowodów na to, co wynika z godnej pogardy słabości lub raczej z obrzydliwej wady ludzkiego charakteru.

Według zasad ustroju zbudowanego na wolności, niedogodności płynące ze wspomnianego źródła muszą koniecznie podlegać rozstrzygnięciom ciała ustawodawczego; niekonieczne natomiast, a przeto niemądre, byłoby pozostawienie ich w kompetencji egzekutywy, wiele bowiem przemawia za tym, że mogłoby to być najbardziej zgubne. W legislaturze szybkość decyzji jest raczej złem niż dobrodziejstwem. Występujące różnice zdań i brak zgody między partiami w ramach tej władzy, chociaż mogą niekiedy blokować zbawienne projekty, na ogół jednak ustawodawca wykazuje rozwagę i ostrożność oraz kontroluje ekscesy większości. Po powzięciu uchwały opozycja musi ustąpić. Ustawa jest prawem, a opór przeciw niemu podlega karze. Ale żadne sprzyjające okoliczności nie złagodzą ani nie poprawią niedogodności wynikłych z waśni w łonie władzy wykonawczej. Tutaj są one wyraźne i oczywiste. Nie istnieje sytuacja, w której ustałoby ich działanie. Przyczyniają się do zagmatwania bądź osłabiania wykonywania planu czy przedsięwzięć z nim związanych, od pierwszego kroku aż do ostatecznego wyniku. Przeciwstawiają się stale tym przymiotom władzy wykonawczej, jakie są jej najniezbędniejszymi komponentami – energii i szybkości działania, i to bez żadnego dobra będącego ich przeciwwagą. W czasie prowadzenia wojny, gdy energia egzekutywy jest bastionem narodowego bezpieczeństwa, wszystkiego należy się obawiać, jeśli egzekutywa jest w wielu rękach.

Trzeba wyznać, że te szczególnie ważne obserwacje odnoszą się głównie do pierwszego przypadku – to jest do mnogości piastunów władzy wykonawczej, mających równą godność i kompetencję; jest to schemat, którego zwolennicy nie tworzą, jak się zdaje, licznej sekty, chociaż niektórzy z nich przykładają znaczną wagę do projektu utworzenia rady, z którą współdziałanie byłoby konstytucyjnie niezbędne do pracy rzekomej egzekutywy. Zręczna koteria byłaby w stanie wprowadzić w takiej radzie zamęt i pozbawić skuteczności cały system administracji. Jeśliby nawet taka koteria nie powstała, to sama różnorodność poglądów i opinii wystarczyłaby, aby zabarwić poczynania władzy wykonawczej duchem zwykłej słabości i opieszałości.

Lecz najcięższym z zarzutów przeciwko wielości władz wykonawczych, wymierzonym zarówno w ten ostatni, jak i w ten pierwszy zamysł, jest to, że prowadzą one do ukrywania błędów i unikania odpowiedzialności. Odpowiedzialność sprowadza się w końcu do potępienia albo kary kryminalnej. To pierwsze jest ważniejsze, szczególnie w urzędach z wyboru. Ludzie cieszący się publicznym zaufaniem znacznie częściej postępują w sposób, który czyni ich niegodnymi dalszego zaufania, niż w sposób, który naraża ich na odpowiedzialność karną. Ale wielość piastunów władzy wykonawczej powoduje trudność w wyśledzeniu każdego przypadku. Często staje się niemożliwe, aby wśród wzajemnych oskarżeń orzec, na kogo powinno spaść potępienie albo kara za zgubny postępek, albo całą ich serię. Przenosi się te oskarżenia z jednego na drugiego z taką zręcznością i pod tak prawdopodobnymi pozorami, że w końcu opinia publiczna pozostaje niepewna, kto był rzeczywiście sprawcą. Okoliczności, które mogą prowadzić do niepowodzeń i nieszczęść narodowych, są czasami tak skomplikowane, że tam, gdzie jest wielu sprawców, którzy mogą mieć różną rangę i rożne rodzaje kompetencji, to jasno możemy dostrzec, że całość jest źle  zarządzana, a jednocześnie niewykonalne może być przypisanie odpowiedzialności za powstałe zło.

„Zostałem opanowany przez moją radę.” „Rada była tak podzielona w swych opiniach, że niemożliwością było znaleźć lepsze rozwiązanie tej sprawy.” Takie i temu podobne preteksty, czy to prawdziwe, czy fałszywe, są stale pod ręką. A czy ktoś, zada sobie trud albo narazi się na nienawiść z powodu dokładnego zbadania tajemnych źródeł takich operacji? Powinien znaleźć się obywatel na tyle gorliwy, aby podjąć się tego nie obiecującego zadania, a jeśli okaże się, że będzie to zmowa między zainteresowanymi stronami, jakże łatwo będzie nadać tym okolicznościom tak wielką dwuznaczność, iż pozostaniemy już w niepewności co do dokładnego zachowania się którejkolwiek z tych stron.

Niebezpieczeństwo zmowy między egzekutywą a radą

W pojedynczym przypadku, gdy gubernator jakiegoś stanu jest sprzęgnięty z radą – to jest w powoływaniu na urzędy, zobaczyliśmy szkodliwość tego z rozpatrywanego obecnie punktu widzenia. Dokonano skandalicznych wręcz nominacji na ważne urzędy. Niektóre przypadki były w istocie tak jaskrawe, że wszystkie strony zgodziły się co do ich niewłaściwości. Gdy wszczęto dochodzenie, gubernator obciążył winą za te nominacje członków rady, ci ze swej strony obciążyli jego, a ludzie nadal łamali sobie głowę, z czyjego powodu ich interesy dostały się w ręce bez kwalifikacji i tak oczywiście niewłaściwe. Delikatność wobec indywidualnych osób nie pozwala mi wchodzić w szczegóły.

Z rozważań tych jasno wynika, że wielość władz wykonawczych zmierza do pozbawienia ludzi ich dwóch najważniejszych zabezpieczeń, jakie mogliby mieć przy godnym zaufania sprawowaniu delegowanej przez nich władzy; pierwsze to ograniczenie działania opinii publicznej, która traci skuteczność  zarówno z powodu rozbicia krytyki na pewną liczbę osób podejmujących złe środki, jak i z powodu niepewności w kogo powinna być wymierzona; drugie to utrata sposobności łatwego i klarownego ujawniania złego postępowania osób, którym zaufano – czy to w celu usunięcia ich z urzędu, czy to rzeczywistego ukarania, jeżeli zarzuty się potwierdzą.

W Anglii król jest niezmiennie piastunem władzy wykonawczej i jest tam maksymą przyjętą dla dobra pokoju publicznego, że nie ponosi on odpowiedzialności za swoją administrację, a jego osoba jest uświęcona. Nie mogło być przeto mądrzejszego pomysłu w tym królestwie, jak przydanie mu rady konstytucyjnej, która może być odpowiedzialna przed narodem za udzielane królowi rady. Bez tego nie byłoby odpowiedzialności któregokolwiek z organów władzy wykonawczej – co jest ideą nie do przyjęcia w ustroju opartym na wolności. Ale nawet i tam król nie jest skrępowany uchwałami swej rady, mimo, że rada jest za nie odpowiedzialna. Król jest absolutnym panem swych działań w sprawowaniu swego urzędu i może zastosować do udzielonej mu rady,  lub zlekceważyć ją, zależnie od swego uznania.

Tymczasem w republice, w której każdy piastun władzy powinien być osobiście odpowiedzialny za sprawowanie swego urzędu, racja, która w Konstytucji brytyjskiej wskazuje na słuszność istnienia rady, tutaj nie tylko nie może być zastosowana, ale godzi w tę instytucję. W monarchii brytyjskiej rada bierze na siebie zastępstwo w odpowiedzialności, jakiej nie może ponosić Głowa Władzy Wykonawczej, i która w pewnym stopniu jest zakładnikiem sprawiedliwości narodowej oraz odpowiedzialności za właściwe postępowanie króla. W republice amerykańskiej posłużyłoby to do zniszczenia lub znacznego pomniejszenia zakładanej i koniecznej odpowiedzialności samej Głowy Władzy Wykonawczej.

Idea stworzenia rady przydanej piastunowi władzy wykonawczej, powszechnie przyjęta w konstytucjach stanowych, bierze się z zasady republikańskiej ostrożności, która mówi, że władza jest mniej niebezpieczna, jeśli spoczywa w rękach wielu ludzi, a nie jednego człowieka. Gdyby można uznać, że ta maksyma daje się zastosować w naszym przypadku, to byłbym zdania, że jej dobre strony nie przeważyłyby licznych wad. Ale nie myślę, aby ta reguła dała się zastosować do federalnej władzy wykonawczej. Zgadzam się oczywiście, szczególnie w tej sprawie, z pisarzem[7], o którym znakomity Juniusz mówi, że jest „głęboki, solidny i szczery”, iż „znacznie łatwiej jest ograniczyć władzę wykonawczą, jeśli jest jednoosobowa”; że daleko bezpieczniej jest tam, gdzie jest jeden obiekt zawiści i czujności ludzi; jednym słowem – że wszelka wielość we władzy wykonawczej raczej zagraża, niż sprzyja wolności.

Jedna osoba łatwiej podlega odpowiedzialności niż rada przywódców

Krótkie zastanowienie przekona nas, że bezpieczeństwo upatrywane w wielości władzy wykonawczej jest nie do przyjęcia. Liczba piastunów tej władzy musi być na tyle duża, aby mogła utrudniać machinacje, gdyż inaczej będą oni raczej źródłem zagrożenia niż bezpieczeństwa. Połączone zaszczyty i wpływy poszczególnych osób muszą być groźniejsze dla wolności, niż gdy te zaszczyty i wpływy ma każda z nich z osobna. Jeśli przeto władza spoczywa w rękach małej grupy ludzi, to można przypuścić, że za sprawą przebiegłego przywódcy z łatwością uzgodnią swe interesy i poglądy w imię wspólnego działania, bardziej będą podatni na nadużycia, a w następstwie tego jeszcze bardziej niebezpieczni niż sprawujący władzę wykonawczą jeden człowiek, który tylko z tej racji, że działa w pojedynkę, będzie uważniej obserwowany i bardziej narażony na podejrzenia, i który nie będzie miał tak przemożnego wpływu, jaki może mieć jednocząc się z innymi. W Rzymie bardziej lękano się uzurpatorstwa decemwirów, których nazwa określa ich liczbę[8], niż uzurpatorstwa jednego z nich. Nikt tam nawet nie pomyślał o zaproponowaniu liczebniejszej władzy wykonawczej niż to ciało. Na członków rady sugerowano od sześciu do dwunastu osób; ta maksymalna liczba członków nie była na tyle duża, aby utrudniać machinacje; a takich właśnie machinacji Ameryka powinna bardziej się obawiać niż ambicji jednego człowieka. Rada przydana szefowi egzekutywy, który sam jest odpowiedzialny za to, co czyni, ogólnie rzecz biorąc, nie jest niczym innym niż kłodą krępującą jego dobre zamiary, często może być instrumentem i współsprawcą zła, a prawie zawsze jest przykrywką dla jego błędów.

Powstrzymam się tu od rozpatrzenia tej sprawy od strony kosztów, chociaż jest to ewidentne, że jeżeli rada powinna być na tyle liczna, aby odpowiadać głównym celom tej instytucji, to uposażenie jej członków, którzy muszą opuścić domy, aby zasiąść w fotelach rządowych, tworzyłoby w rejestrze wydatków publicznych pozycję nazbyt poważną w stosunku do obiektu o tak dwuznacznej użyteczności.

Dodam jeszcze tylko, zanim zaakceptujemy tę Konstytucję, że rzadko mogłem spotkać inteligentnego człowieka z jakiegoś stanu, który by z własnego doświadczenia nie przyznał, że jedność władzy wykonawczej jest jedną z najwybitniejszych cech naszej Konstytucji.

 Przekład: Andrzej Rzepliński

[1] W tym kluczowym eseju rozważa się nominacje sędziów oraz potrzebę długoterminowego sprawowania przez nich urzędu „w czasie nienagannego pełnienia obowiązków”, a także zakres jurysdykcji różnych sądów. Hamilton stwierdza potrzebę niezawisłego sądownictwa, które „nie ma ani siły, ani woli, a jedynie wyrokuje. Niezawisłe sądownictwo jest „doskonałą barierą przeciwko uzurpacjom i uciskowi reprezentantów ciała ustawodawczego” i „najlepszym środkiem, jaki mógłby być pomyślany w jakimkolwiek ustroju dla zabezpieczenia stabilnego, rzetelnego i bezstronnego wymiaru sprawiedliwości”. Oświadcza, że „sądy muszą wyjaśniać treść prawa; a gdyby skłaniali się do przeprowadzenia swej woli zamiast sądzenia, to konsekwencją tego byłoby zastępowanie swymi życzeniami uprawnień należnych ciału ustawodawczemu”. Każde społeczeństwo może doznać niesprawiedliwości i „złych humorów”. Tutaj „stanowczość sędziego ma doniosłe znaczenie w łagodzeniu surowości praw i precyzowaniu ich zakresu. Na poparcie potrzeby niezawisłości sądów Hamilton przytacza swym czytelnikom ponure przypomnienie: „Żaden człowiek nie może być pewien, czy jutro nie stanie się ofiarą ducha niesprawiedliwości, dzięki któremu dzisiaj może coś uzyskać”.
[2] Sławny Monteskiusz powiedział: „Z tych trzech władz, o których mówiliśmy, władza sądowa jest poniekąd żadna”, O duchu praw, t. 1, przekład T. Boya-Żeleńskiego, Warszawa 1957, PIW, s, 239
[3] ibidem, s. 234.
[4] vide: protest mniejszości na Konwencji w Pensylwanii, m.in. mowę Martina.
[5] Hamilton omawia uprawnienia władzy prezydenckiej. „Dobry ustrój charakteryzuje głównie energia rządu.” Silna prezydentura zabezpiecza przed atakami z zewnątrz, gwarantuje wymiar sprawiedliwości, ochrania własność i wolność „przed działaniami i karygodnymi zapędami ambicji, przed fakcjami oraz anarchią”. I przeciwnie – „słaba egzekutywa to tyle, co słaba aktywność władz”. Autor dokonuje przeglądu kilku propozycji ograniczających uprawnienia prezydenta i odrzuca je wraz z propozycją ustroju w którym kilku przywódców dysponuje równą władzą oraz ustroju, w którym władzę sprawuje jeden przywódca oraz rada.
Jakie są cechy energicznej egzekutywy? Jedność, trwałość, dostateczne poparcie i odpowiednie uprawnienia. Zdrowo myślący przywódcy polityczni opowiedzą się za „jednoosobową egzekutywą i za liczną legislaturą”. Polityczna jedność może zostać zniszczona przez rozdzielenie uprawnień albo przez „wyposażenie we władzę dwóch lub więcej szefów egzekutywy o równej godności i kompetencji”, albo przez popieranie przywódcy, który w rzeczywistości jest kontrolowany przez radę. Jeśli przywództwo kraju jest „złożone z wielu osób, mogłoby to hamować lub niweczyć najważniejsze instrumenty władzy w najbardziej krytycznych stanach zagrożenia państwa”.
Hamilton zauważa również: „jakże często podstawowe interesy społeczeństwa padają ofiarą próżności, pychy i uporu jednostek, które cieszą się wystarczającym zaufaniem, żeby swe pasje i kaprysy uczynić obiektem zainteresowania ludzkości”.
[6] W stanie Nowy Jork nie istnieje rada z wyjątkiem przypadku powoływania na urzędy; W New Jersey istnieje rada, która może doradzać gubernatorowi. Myślę jednak, że według postanowień konstytucji  jej uchwały nie są dla niego wiążące.
[7] Delolme.
[8] Dziesięciu.

Esej Alexandra Hamiltona opublikowany został w 2015 r. w nieistniejącym od 2016 r. Obserwatorze Konstytucyjnym

Portret Alexandra Hamiltona namalował John Trumbull w 1806 r.