Marlena Pecyna: O jakość prawa

0
(0)

Od 15 października br. jako Polacy (przynajmniej zdecydowana większość Polek i Polaków) mamy poczucie, że po raz kolejny Polska odzyskała niepodległość państwa i prawa, w sensie formalnym jego stanowienia, ale i esencjonalnym. Organy władzy publicznej poprzednich kadencji były przecież wybrane w wyborach demokratycznych, doprowadziły jednak do podważenia, a nawet zniweczenia w wielu obszarach fundamentów demokratycznego państwa prawa, państwa należącego do Unii Europejskiej. 15 października br. siła demokracji postawiła tamę temu procederowi trwającemu 8 ostatnich lat. Ten „narodowy opór” był jednak również efektem działania w tym czasie demokratycznych wartości, wolności i praw, które trwały mimo usilnych prób ich ograniczeń lub zniszczenia. Pokazał, że większość z nas nie chce już (część nigdy nie chciała) żyć w zapaści mentalnej bezprawnego prawa. 16 października obudziliśmy się więc z nadzieją, ale i z dotkliwą świadomością „krajobrazu po bitwie”, poczuciem straconego czasu nie tylko tych ostatnich 8 lat, lecz też tych wcześniejszych, których dorobek był niweczony w ostatnim czasie. Po 15 października słowa „odbudowa”, „naprawa”, „rozliczenie” odmienione zostały we wszystkich przypadkach i we wszystkich możliwych kontekstach, w odniesieniu do każdej sfery państwa, społeczeństwa, narodu.

Jednym z najbardziej doniosłych kontekstów jest „naprawa wymiaru sprawiedliwości”, by prawo znaczyło prawo, a sprawiedliwość była sprawiedliwością (bez niebezpiecznej koniunkcji). Chodzi o przywrócenie panowania rządów prawa, czyli zasady praworządności. Ze względu na niewyobrażalny po 1989 r. stopień jej podważenia oczywistym jest koncentracja w pierwszej kolejności na odbudowie fundamentów związanych z organami wymiaru sprawiedliwości szeroko rozumianymi, na usunięciu ogromnej skali naruszeń. Ta naprawa powinna jednak zostać dokonana w sposób zgodny z prawem, z dochowaniem standardów konstytucyjnych i prawa unijnego. Będzie to trudne ze względu na charakter naruszeń, których skala jest niewyobrażalna w kontekście środków prawnych mogących mieć zastosowanie. Dodatkową okolicznością jest postawa obecnej opozycji, czy osób piastujących urzędy i funkcje objęte w ramach niezgodnej z Konstytucją i prawem unijnym procedury. Każdy krok, nawet podjęty w celu przywrócenia ładu konstytucyjnego i unijnego, jest i będzie podważany. We wszystkich lub w większości przypadków niezasadnie, ale trzeba zrobić wszystko co możliwe, aby nie dawać pretekstu do zrównywania dążenia do odbudowy konstytucyjnych standardów w prawie z ich zniszczeniem w ostatnich latach. W wielu przypadkach chodzi de facto o usankcjonowanie nieważności określonych aktów, czy uznanie ich za niebyłe ze względu na stopień bezprawia, który nie pozwala na możliwość swoistej konwersji tych działań. W debacie publicznej zostały wyrażone stanowiska dotyczące różnych koncepcji działania, w szczególności uchwał sejmowych odwołujących sędziów – dublerów TK, członków KRS wybranych przez Sejm na podstawie ustawy sprzecznej z Konstytucją, czy nowej ustawy o KRS. Oddając pierwszeństwo konstytucjonalistom w dyskursie w tym zakresie, poddaję pod rozwagę zasadność rozpoczęcia naprawy systemu od Trybunału Konstytucyjnego, od którego rozpoczęło się de facto niszczenie instytucji państwa prawa. Fundamentalnym wydaje się pytanie o zasadność istnienia TK w obecnym stanie podmiotowym, bo nie wypełnia on funkcji sądu konstytucyjnego posiadającego legitymację konstytucyjną. Można przyjąć, że „Trybunał Pani Julii Przyłębskiej” nie jest Trybunałem Konstytucyjnym w rozumieniu Konstytucji RP, bo nie wypełnia swoich funkcji i podejmować działania tak, jakby Trybunału obecnie nie było albo podjąć działania ustawowe w celu doprowadzenia do likwidacji obecnego Trybunału i powstania nowego, zgodnego z Konstytucją, który poddałby ocenie zgodność z Konstytucją przepisów ustawy o KRS stanowiącej podstawę powstania organu, którego skład jest niezgodny z Konstytucją RP. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy o KRS z 2018 r. w zakresie, w którym dopuszcza możliwość wyboru 15 członków KRS przez Sejm skutkowałoby podstawą prawną ustawowej nieważności uchwał powołujących sędziów do pełnienia urzędu sędziego (czy to SN czy sądów powszechnych) podjętych w takim niezgodnym z Konstytucją RP składzie. Podnosi się również w debacie publicznej praktyczny problem z obsadą nowego Trybunału Konstytucyjnego tworzonego na podstawie nowej ustawy. Jednakże w okolicznościach stanu wyższej konieczności, jeśli chodzi o odbudowę ładu konstytucyjnego, otwarte pozostaje pytanie, czy znajdzie się 15 prawych i odważnych prawników, którzy podejmą się tej roli – trudniejszej nawet niż po 1989 r., ale nie mniej doniosłej historycznie, społecznie i prawnie.

Czym innym jest jednak uwzględnienie okoliczności, że naprawa bezprawia nie może wywołać szkody, dlatego o ile nie jest zbyt problematyczne dążenie do usunięcia skutków bezprawia instytucjonalnego (chodzi o status osób piastujących określone funkcje w wymiarze sprawiedliwości), o tyle zniwelowanie skutków prawnych działań podjętych przez wadliwie obsadzony organ wymiaru sprawiedliwości nie jest tak jednoznaczne, bo istnieje konieczność uwzględnienia słusznych interesów obywateli, których te działania dotyczą. Clou będzie polegać na określeniu rzeczonej „słuszności”, aby prawo stanowiące „naprawę” nie prowadziło do wywołania niezasadnej szkody.

Doświadczenie ostatnich lat dowodzi jednocześnie konieczności nie tyle odbudowy państwa prawa na „starych” fundamentach, bo te zostały podważone lub zniszczone i okazały się niewystarczające, ale budowy na nowych, uwzględniających stopień zagrożenia oraz naruszeń i znacznie wyższy stopień ryzyka, ale przede wszystkim perspektywę standardów przyszłości. Podobnie jak pandemia, która mimo tak wielu negatywnych skutków społecznych i gospodarczych przyniosła jednocześnie rozwój lub jego przyspieszenie w wielu obszarach, tak to doświadczenie zagrożenia lub niszczenia standardów demokratycznego państwa prawa przyniosło również rozwój w tym zakresie. Niszczony na wielu płaszczyznach (systemowych, prawnych, instytucjonalnych, personalnych) wymiar sprawiedliwości podjął zwycięską walkę o jego fundamenty sięgając do środków ochrony prawnej (osobistej oraz instytucjonalnej), które wcześniej nie były stosowane. Nie dlatego, że nie istniały, ale dlatego, że nie było potrzeby albo nie były stosowane pomimo istniejącej potrzeby. Obecnie wymiar sprawiedliwości jest wzbogacony o ogromną liczbę fundamentalnych orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości UE, a także Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów powszechnych, które w swoich rozstrzygnięciach sięgały wprost do orzecznictwa ETPC, TSUE, SN, NSA. i sądów powszechnych. To jest „przewrót kopernikański” w wymiarze sprawiedliwości, bo przed laty argumenty oparte na aktach prawnych dotyczących ochrony praw człowieka, naprawie unijnym, czy nawet na Konstytucji RP były rzadko przedstawiane w ramach uzasadnień orzeczeń sądów polskich i w istocie tylko SN lub NSA oraz Trybunał (gdy był jeszcze sądem konstytucyjnym w rozumieniu Konstytucji RP), a gdy były uwzględniane, sprawa miała często charakter precedensowy. Jest to również moje doświadczenie, w szczególności ze współpracy m.in. w ramach Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, RPO czy praktyki prawniczej przed sądami krajowymi. Polski wymiar sprawiedliwości ogólnie mówiąc jest zatem obecnie nie tylko w teorii, ale i w praktyce w pełni częścią systemu unijnego oraz międzynarodowego. To stanowi istotny punkt wyjścia do formułowania jego reform zarówno tych pilnych, cząstkowych, przywracających określony poziom praworządności, jak i długoterminowych. Wynikają bowiem z niego określone standardy, na których opiera się demokratyczne państwo prawa należące do wspólnoty europejskiej i międzynarodowej. Upraszczając, chodzi oczywiście o podstawowe standardy niezależnie od konkretnych systemów demokratycznych. W tym zakresie kluczową rolę będzie odgrywać właściwe szkolenie sędziów, prokuratorów, ale także adwokatów, radców prawnych, a przede wszystkim studentów studiów prawniczych.

Przy odbudowie ładu konstytucyjnego nie należy jednak zapominać o monteskiuszowskim trójpodziale władzy i jego funkcji i konieczności zapewnienia rzeczywistej odrębności władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, jak i równowagi pomiędzy nimi, wzajemnej kontroli i hamowania. Gdy przez długi czas te relacje były tak znacznie zaburzone ponad dopuszczalny zakres warto sięgnąć do źródła, które powinno wyznaczać określony standard. Koncepcja ta ma bowiem przełożenie na formalne kompetencje instytucjonalne, ale także na prawo. Współcześnie władza wykonawcza wykonuje również zadania z zakresu ustawodawstwa (przedstawia chociażby projekty ustaw, wydaje rozporządzenia z upoważnienia ustawowego itd.), a władza ustawodawcza jest uprawniona do określonych aktów wykonawczych. Organy sądownicze sprawują wymiar sprawiedliwości przez niezależne sądy i niezawisłych sędziów. Zwraca uwagę ta konieczność zachowania pewnego rozdziału kompetencji, w tym w sferze prawa, i ram sprawowania określonego zakresu władzy przez ograny wymienionych trzech władz, gdy czytam lub słyszę o tym, że projekty „naprawy” wymiaru sprawiedliwości, przywrócenia praworządności „są gotowe” i należy „je tylko brać i uchwalać” im szybciej, tym lepiej. Mowa jest o projektach przygotowanych przez środowisko sędziowskie, prokuratorskie, organizacje pozarządowe, w tym stowarzyszenia. Podkreślam, że ich zasługi w walce o zachowanie zasady praworządności opartej na konstytucyjnych i unijnych podstawach są nieocenione, a niezłomni sędziowie i prokuratorzy, którzy doświadczyli bezprawia są wzorami postaw sędziowskich, obywatelskich, ludzkich. Wspomniane projekty zawierają wiele właściwych rozwiązań opierających się na zasadnych podstawach aksjologicznych, stanowiąc bardzo dobry punkt wyjścia do dyskursu, bez którego nie da się dokonać żadnej poważnej reformy, a zwłaszcza wymiaru sprawiedliwości. Jednakże, jeśli chodzi o standard tworzenia prawa, to nie jest właściwe podejście oparte na założeniu stanowienia prawa ad hoc. Podobnie nie jest właściwy przekaz, że organizacja pozarządowa stworzyła określoną ustawę, a Sejm ją tylko uchwalił. Jeśli tak jest, to znaczy, że procedury legislacyjne nie istnieją albo nie są stosowane. Nie w sensie formalnym, ale merytorycznym. A przecież ten standard także ma się zmienić. Wymiar sprawiedliwości jest w zapaści z powodu wadliwie obsadzonych stanowisk sędziowskich, przez co także zostało naruszone prawo do rzetelnego i sprawiedliwego sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W nie mniejszej jednak zapaści są również procedury cywilna, karna i w tym kontekście tworzenie prawa jedynie przez środowiska sędziowskie jest jeszcze bardziej problematyczna z punktu widzenia ochrony interesów stron tych postępowań.

W tym szczególnym czasie odbudowy porządku prawnego konieczne jest przywiązywanie szczególnej wagi do jakości prawa. Prawo nie jest i nie powinno być traktowane jak przepis kucharski, każdy może je napisać, a efekt wyjdzie raz lepiej, raz gorzej. Skutki tworzenia prawa ad hoc, w sposób pozbawiony właściwych standardów, bez dyskursu czy też traktując prawo w skrajnie instrumentalny sposób, są widoczne i naprawa systemu, czy też powolne przywracanie systemowego charakteru dziedzin prawa nie może być dokonane szybko, bez refleksji i stosownego dystansu regulacyjnego. Świadomość „efektu motyla” przy zmianach prawa powinna być „oczywistą oczywistością”. Konieczna jest wiedza, kompetencja i zdolność identyfikacji problemów z szerszej perspektywy systemowej (krajowej, unijnej), a także z zakresu techniki legislacyjnej, estetyki prawa, języka tekstów prawnych oraz polityki prawnej. Obraz dzisiejszego systemu prawnego nie przystaje do żadnego z wymienionych wymogów. Konieczne jest zatem tworzenie systemu prawa w oparciu o politykę prawa, a nie o politykę bezprawia. Kwestie ustrojowe i instytucjonalne wychodzą na pierwszy plan, ale otwierają jednocześnie systemową „puszkę Pandory”, bowiem destrukcja dotknęła poszczególne dziedziny, w tym prawo prywatne (cywilne), prawo karne, administracyjne, podatkowe, pracy, z zakresu szkolnictwa wyższego itd. Jednocześnie życie przez te 8 lat nie zatrzymało się, a polskie prawo również w tym kontekście jest nieprzystające do rozwoju wręcz cywilizacyjnego wynikającego z nowych technologii, badań naukowych itd., które rodzą skutki niezwykle społecznie lub gospodarczo pozytywne, ale jednocześnie stwarzają różnego rodzaju zagrożenia wcześniej nieznane.

Aktualnie system prawny jest w chaosie. To obniża zarówno standardy stosowania prawa, jak i przede wszystkim jego poszanowania przez adresatów, czyli obywateli. Szacunek do prawa należy zbudować na nowo i jest to jedno z najważniejszych zadań współczesnych. Poczynając od tworzenia prawa. W tym kontekście warto odwołać się do dobrych tradycji, wzorców, które jednocześnie powinny zostać dostosowane do wyzwań współczesności i zadań do realizacji. Chodzi m.in. o komisje kodyfikacyjne, które funkcjonowały przy Ministrze Sprawiedliwości do chwili ich odwołania w grudniu 2015 r., bo nie służyły polityce ówczesnej władzy wykonawczej, a tym samym nie były przydatne dla wykonywania kompetencji ustawodawczych w zakresie opiniowania, przygotowywania projektów aktów prawnych, przebudowy systemu. To wszystko w sytuacji, w której konieczna była dalsza inicjatywa w obliczu rozwoju prawa unijnego. Historia prac komisji kodyfikacyjnych pokazuje, jaką doniosłą rolę dla systemu prawa i państwowości w ogóle odegrały, bo państwo i prawo pozostaje w koniunkcji nierozerwalnej. To właśnie komisje kodyfikacyjne z zakresu określonych dziedzin mogą i wydają się być zespołami zdolnymi do przyjęcia merytorycznej odpowiedzialności za projekty systemowych zmian, będąc również ciałami opiniującymi projekty aktów prawnych przed skierowaniem ich na drogę legislacyjną, stanowiąc wsparcie dla organów władzy publicznej w procesie legislacji.

Z Komisją Kodyfikacyjną wiąże się najlepsza tradycja legislacyjna w Polsce i jej powstanie w 1919 r. było ściśle związane z odzyskaniem niepodległości i wolności stanowienia prawa. Uniwersalne są słowa prof. F. X. Fiericha wygłoszone podczas przemówienia inauguracyjnego rozpoczynającego prace Komisji Kodyfikacyjnej w 1919 r., które mimo upływu ponad 100 lat zachowały aktualność do czasów współczesnych. Ich wydźwięk jest mocny, a jednocześnie zobowiązujący:

„Wiekopomny akt sprawiedliwości dziejowej powołał do życia naszą Ojczyznę. Poczucie prawa dało nam wolność. Niechaj wolność zapewni nam prawa.”

Rozwiązanie komisji kodyfikacyjnych przed Świętami w grudniu 2015 r. było aktem podważającym określony standard stanowienia prawa. Prace komisji kodyfikacyjnych były intensywne, wielogodzinne, trwające niekiedy dniami i nocami, projekty były publikowane i poddawane pod publiczną dyskusję. Pisanie prawa wymaga określonych kompetencji.

Otwierając prace Komisji Kodyfikacyjnej w 1919 r. prof. F.X. Fierich powiedział również:

„Ustawodawstwo jednolite ma być ustawodawstwem polskim, lecz sądzić należy nie w tym znaczeniu – nie w tej myśli, abyśmy się silili na oryginalność w ukształtowaniu naszych stosunków prawnych, ale, aby ustawodawstwo nasze, opierając się na pouczających doświadczeniach z przeszłości, licząc się ze współczesnymi potrzebami kulturalnymi, z naszym charakterem narodowym, z naszym ustrojem państwa, mogło nie tylko odpowiedzieć potrzebie chwili, lecz, aby mogło przezornym okiem spojrzeć i w przyszłość”.

Aktualność tych słów dzisiaj jest nieoceniona. Czynnikiem, który współcześnie dominuje, jest związek prawa polskiego z unijnym. To jest wyzwanie dla ustawodawcy krajowego. Przez ostatnie lata powstała zapaść w tym zakresie. Prawo unijne było dostrzegane przez pryzmat orzeczeń TSUE dotyczących kredytów frankowych lub statusu sędziów (niestety nie przez wszystkich przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości). Natomiast poza tym zakresem niedostosowanie prawa polskiego do prawa unijnego, a wręcz sprzeczność w wielu obszarach z prawem unijnym, jest palącym problemem całego systemu prawnego. Tym zajmowała się i powinna dalej zajmować Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego powinna odpowiadać za reformę prawa karnego, która też jest nieodzowna. Od woli i decyzji Ministra Sprawiedliwości zależy liczba Komisji oraz zakres ich zadań.

Należy przypomnieć, że po rozwiązaniu Komisji Kodyfikacyjnej w 2015 r. de facto prace komisji kodyfikacyjnych zachowały pewną ciągłość. Jeśli chodzi o prawo prywatne, to przybrały formę inicjatywy „Akademickiego Projektu Kodeksu Cywilnego” (AKPC), która stanowiła tzw. społeczną komisję kodyfikacyjną złożoną z przedstawicieli środowiska akademickiego, ale także z udziałem przedstawicieli instytucji publicznych. Było to swoiste „podziemie legislacyjne”, które pracowało nad projektem kodeksu cywilnego, stworzyło projekty transpozycji dyrektyw unijnych do prawa polskiego (publikowane w „Kwartalniku Prawa Prywatnego” – czasopiśmie PAU, niestety niepunktowanym na tzw. liście ministerialnej tak wysoko jak np. „Cement. Wapno. Beton” czy „Pedagogika Katolicka”). Ówczesny projektodawca nie skorzystał jednak z tych projektów oraz ich uzasadnień nawet kosztem rozbicia systemu prawa, niezgodności z prawem unijnym, narażając państwo polskie na zasadne zarzuty naruszenia prawa unijnego.

Odbudowując system państwowy, oparty na doświadczeniu przeszłości i właściwych standardach konieczna jest dbałość o jakość prawa zarówno pod względem jego procedowania, jak i treści. Przecinek w jednym przepisie ma znaczenie dla całego systemu i trzeba wiedzieć, gdzie i dlaczego należy postawić go w tym, a nie innym miejscu. Rozwój w każdej dziedzinie życia społecznego, gospodarczego, technologicznego wymaga reakcji ustawodawcy w celu ograniczenia ryzyk, ale także wyznaczania jego kierunku.

Od 15 października br. żyjemy nadzieją na prawdziwie dobrą zmianę, na powrót do standardów konstytucyjnych i europejskich, a także na rozwój w tym zakresie. W czasie świąteczno-noworocznym życzymy sobie tego wzajemnie. Życzmy sobie również dobrej jakości prawa. Dla wszystkich.

Publikacja jest znaczenie poszerzoną wersją artykułu opublikowanego na łamach „Rzeczpospolitej”

Marlena Pecyna

Autorka, dr hab., jest prof. UJ w Katedrze Prawa Cywilnego UJ; działała w ramach KKPC (2007-2011, 2011-2015) i AKPC; praktykuje w ORA w Krakowie

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 0 / 5. Vote count: 0

No votes so far! Be the first to rate this post.

4.3 4 votes
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

wp-puzzle.com logo

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments