Krytyczna ocena sposobu zarządzania przez prof. Adama Glapińskiego Narodowym Bankiem Polskim i Radą Polityki Pieniężnej, którego obciąża się odpowiedzialnością za nieskuteczne przeciwdziałanie inflacji oraz nielegalne finansowanie przez bank centralny deficytu budżetowego, doprowadziła do pojawiającego się od wyborów 15 października postulatu postawienia prezesa NBP przed Trybunałem Stanu. Zachęca do tego okoliczność stosunkowo niskiej większości głosów w Sejmie, niezbędnych do przegłosowania takiego wniosku.
Adam Glapiński nie będzie pierwszym szefem banku centralnego w Unii Europejskiej, któremu zarzuca się błędne bądź bezprawne działania, o czym być może w ostateczności wypowie się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wcześniej TSUE w wyroku z 2019 roku uznał działania władz Łotwy wobec prezesa łotewskiego banku centralnego, za nielegalne.
Wyrok TSUE przeanalizowała prof. Hanna Gronkiewicz-Waltz w glosie, opublikowanej w Europejskim Przeglądzie Sądowym, nr 9/2019, pod tytułem „Gwarancje niezależności krajowego banku centralnego – glosa do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 26.02.2019 r., sprawy połączone C-202/18 i C-238/18, Ilmārs Rimšēvičs i Europejski Bank Centralny przeciwko Republice Łotewskiej”.
Za zgodą wydawcy EPS (Wolters Kluwer) publikujemy cały tekst glosy prof. Gronkiewicz-Waltz oraz, na końcu, aktualny do niej komentarz, piórem Autorki (redakcja Monitora Konstytucyjnego).
*****
Niezależność krajowych banków centralnych jest jedną z głównych zasad, na których opiera się Unia Walutowa. Wynika zarówno z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 282), jak i ze Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, który jest również aktem prawa pierwotnego. Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy miał okazję zająć się trybem pozbawienia urzędu prezesa Banku Centralnego Łotwy. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 26.02.2019 r., C-202/18 i C-238/18, Ilmārs Rimšēvičs i Europejski Bank Centralny przeciwko Republice Łotewskiej[1], ma charakter precedensowy, ponieważ Trybunał uchylił decyzję organu wewnętrznego państwa członkowskiego.
1. Wprowadzenie
Po raz pierwszy od chwili wejścia w życie traktatu z Maastricht[2] oraz Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego[3], będącego protokołem dołączonym do traktatu, tj. od 1993 r., prezes krajowego banku centralnego oraz Europejski Bank Centralny (EBC) złożyli skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC. Nastąpiło to po zawieszeniu prezesa krajowego banku centralnego w pełnieniu obowiązków przez władze państwa członkowskiego. Powody, dla których można odwołać ze stanowiska przed upływem kadencji prezesa banku, nie tylko w państwie będącym członkiem Unii Europejskiej, ale nawet aspirującym do członkostwa w Unii Europejskiej, są sprawdzianem intencji władz politycznych danego kraju. W szczególności dotyczyło to byłych państw komunistycznych dążących do członkostwa w Unii Europejskiej. Warunkiem sine qua non powstania Unii Walutowej było zagwarantowanie niezależności banku centralnego. Jednym z jej przejawów jest co najmniej pięcioletnia kadencja prezesa krajowego banku centralnego oraz precyzyjnie określone powody jego odwołania ze stanowiska przed upływem kadencji.
W literaturze przedmiotu od dawna toczy się dyskusja dotycząca zakresu i sposobu realizacji niezależności banku centralnego[4]. Geneza tej dyskusji sięga początków XX wieku i związana jest z ograniczaniem wpływu władz politycznych na pewien obszar polityki gospodarczej, jaką jest polityka pieniężna[5]. Wiąże się to bezpośrednio z obawą, że politycy zamiast długofalowo rozwiązywać problemy gospodarcze będą się uciekać do tzw. dodruku pieniądza, który może skutkować inflacją. Koncepcję pełnej niezależności banku centralnego zastosowali Niemcy ze względu na dramatyczne doświadczenia hiperinflacji w okresie Republiki Weimarskiej, które zakończyły się poparciem dla ideologii nazistowskiej. Inne państwa, niemające tych dramatycznych doświadczeń, nie wywierały takiej presji na istnienie niezależnego banku centralnego. Z tego też względu podczas przygotowywania projektu traktatu z Maastricht zwyciężyła koncepcja niemiecka. Szereg sformułowań użytych w traktacie jest identycznych jak w ustawie o Bundesbanku, m.in. to, że władze polityczne nie mogą udzielać instrukcji bankowi centralnemu[6].
W Polsce dyskusję na temat niezależności banku centralnego rozpoczęto wraz ze zmianą i przekształceniem ustrojowym systemu bankowego polegającego na oddzieleniu banków komercyjnych od banku centralnego. Bank centralny do 1989 r. nie był niezależny, gdyż nie prowadził samodzielnie polityki pieniężnej. Wraz z procesem budowy gospodarki rynkowej stopniowo poszerzano zakres autonomii Narodowego Banku Polskiego[7]. Wymagało to określenia koncepcji banku centralnego i stopnia jego niezależności. Biorąc pod uwagę proces transformacji ustrojowej, wzorowano się na modelu banku centralnego niezależnego od władz państwowych, chociaż nie od razu wprowadzono standardy i wymagania unijne[8]. Zanim Polska została członkiem Unii Europejskiej, toczyła się dyskusja co do kształtu niezależności. Za wprowadzeniem jak najszerszej niezależności od początku opowiadała się Autorka niniejszej glosy, postulując wówczas, aby założenia polityki pieniężnej nie były uchwalane przez Sejm[9]. Zwolennikiem ograniczonej niezależności jest C. Kosikowski. Jego zdaniem najbardziej wątpliwa jest niezależność instytucjonalna, gdyż jest ograniczona przez Konstytucję RP i ustawy. Z kolei samodzielność finansowa powinna być poddana kontroli i nadzorowi państwowemu.
Wykonywanie funkcji przez bank centralny zdaniem C. Kosikowskiego nie może być oderwane od całości systemu gospodarczego i finansowego państwa, a niezależność funkcjonalna nie ma wymiaru absolutnego[10]. Zdaniem A. Wojtyny skuteczność działań banku centralnego zależy bardziej od interakcji z innymi organami państwowymi niż od zagwarantowanej niezależności jako takiej[11]. Omawiany wyrok zaprzecza tezie A. Wojtyny, gdyż interakcje mogą się zmieniać, a gwarancje niezależności zawarte w przepisach są jej zabezpieczeniem.
W 1997 r. Europejski Instytut Walutowy (poprzednik Europejskiego Banku Centralnego) określił listę wymaganych cech składających się na pojęcie niezależności banku centralnego[12]. Od tego momentu ustalono treść pojęcia niezależności banku centralnego, zobiektywizowano i opisano konkretne jej cechy. Cechy te stanowią podstawę oceny jakości ustawodawstwa krajowego państw członkowskich, w szczególności ustaw o bankach centralnych. Zgodnie z tym, co postanowił Europejski Instytut Walutowy, pojęcie niezależności obejmuje niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, finansową i personalną, a w omawianej sprawie interesuje nas ta ostatnia.
Jak już wcześniej wspomniano, niezależność banku centralnego jest jednym z kryteriów tzw. jakościowej konwergencji, którą określa się również jako konwergencję prawną. W wydawanych co dwa lata raportach konwergencji (dla krajów objętych derogacją, czyli niebędących jeszcze w strefie euro) zawarte są wymagania dotyczące koniecznych zmian w ustawodawstwie, jeśli nie zostały dotychczas wprowadzone, tak by były w pełni zgodne z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej , a w tym konkretnym przypadku ze statutem ESBC i EBC. Ocenia się przy tym nie tylko literę prawa, lecz także to, czy stosowanie tych przepisów odbywa się zgodnie z duchem traktatów i statutu ESBC i EBC. Celem oceny dokonywanej w raportach jest ułatwienie Radzie rozstrzygania, które państwa członkowskie wypełniają zobowiązania „w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej” (art. 140 ust. 1 TFUE). Artykuł 131 TFUE wymaga, aby ustawodawstwo było zgodne z traktatami i statutem ESBC i EBC, niezależnie od pierwszeństwa traktatów i statutu przed ustawodawstwem krajowym[13]. Przez zgodność należy rozumieć wyeliminowanie braku spójności z traktatami i statutem, w tym – a może w szczególności – wyeliminowanie przepisów, które naruszałyby niezależność banków centralnych, gdyż są one częścią Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Traktaty i statut nie określają sposobu, w jaki ustawodawstwo powinno być dostosowane. Dostosowanie takie można osiągnąć przez umieszczenie odwołań do traktatów i statutu, włączenie odpowiednich części traktatów i statutu, usunięcie niezgodności bądź łączne zastosowanie wymienionych metod. Ponadto w celu osiągnięcia zgodności ustawodawstwa krajowego z traktatami i statutem państwa członkowskie mają obowiązek zwracania się do Europejskiego Banku Centralnego o opinie w sprawie projektów regulacji w dziedzinach podlegających jego kompetencji[14]. Oprócz gwarancji stabilności sprawowania urzędu przez prezesa krajowego banku centralnego w postaci kadencyjności i konkretnej podstawy odwołania przed upływem kadencji zagwarantowana jest również możliwość zaskarżenia decyzji o odwołaniu do niezawisłego sądu. Artykuł 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC uprawnia prezesa do złożenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarga na decyzję o odwołaniu prezesa krajowego banku centralnego jest przedmiotem omawianego orzeczenia.
2. Stan faktyczny i prawny
Sprawa dotyczyła I. Rimšēvičsa, prezesa Banku Centralnego Łotwy, powołanego przez parlament Łotwy na sześcioletnią kadencję do 21.12.2019 r. Został on zatrzymany 17.02.2018 r. ze względu na wszczęcie przeciwko niemu dochodzenia przez Urząd Zapobiegania i Zwalczania Korupcji (KNAB) w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa podżegania i przyjęcia łapówki w celu wywarcia wpływu w interesie prywatnego łotewskiego banku. Po dwóch dniach (19.02.2018 r.) został on zwolniony, jednak KNAB wydał decyzję (była ona przedmiotem tego sporu) zawierającą zakazy wykonywania uprawnień decyzyjnych, kontrolnych i nadzorczych, w szczególności wykonywania obowiązków prezesa i kontaktu z określonymi osobami, oraz zakaz opuszczania kraju, a także obowiązek złożenia poręczenia majątkowego. I. Rimšēvičs wniósł do sądu skargę przeciwko dwom środkom ograniczającym: zakazowi wykonywania obowiązków prezesa oraz zakazowi opuszczania kraju. Skarga ta została oddalona. Prokurator 28.06.2018 r. postawił I. Rimšēvičsowi zarzuty przyjęcia łapówki w postaci wyjazdu wypoczynkowego, zaakceptowania propozycji łapówki w wysokości 500 tys. euro oraz przyjęcia łapówki w wysokości 250 tys. euro.
W związku z powyższym I. Rimšēvičs wniósł 16.03.2018 r. do Trybunału Sprawiedliwości skargę o stwierdzenie bezprawności: 1) odwołania go ze stanowiska prezesa Banku Łotwy poprzez decyzję Urzędu Zapobiegania i Zwalczania Korupcji w imieniu Republiki Łotewskiej z 19.02.2018 r. w sprawie zastosowania środków zapobiegawczych; 2) środka zapobiegawczego w postaci odebrania mu uprawnień do wykonywania zawodu, tzn. wykonywania funkcji prezesa i wykonywania praw przysługujących mu z tego tytułu; 3) ograniczeń w wykonywaniu funkcji członka Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego i praw przysługujących mu z tego tytułu (sprawa C-202/18). W odpowiedzi na tę skargę Republika Łotewska wniosła o oddalenie skargi I. Rimšēvičsa w całości.
Z kolei 3.04.2018 r. skargę do Trybunału Sprawiedliwości wniósł EBC, w której wezwał Republikę Łotewską, aby zgodnie z art. 24 ak. 1 statutu TSUE15 oraz art. 62 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości[16] przedstawiła wszelkie mające znaczenie informacje związane z toczącym się śledztwem prowadzonym przez KNAB przeciwko prezesowi Banku Łotwy, oraz wniósł o stwierdzenie (zgodnie z art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC), że Republika Łotewska naruszyła akapit drugi tego przepisu poprzez odebranie mandatu prezesowi Banku Łotwy przed wyrokiem skazującym wydanym przez niezależny sąd, który rozpozna sprawę co do istoty (sprawa C-238/18). Republika Łotewska wniosła o oddalenie skargi EBC w całości.
Obie skargi dotyczyły tego samego problemu, ale sformułowane zostały odmiennie. I. Rimšēvičs zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie bezprawności decyzji wydanej przez KNAB w imieniu Republiki Łotewskiej. Natomiast EBC wniósł o stwierdzenie naruszenia art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC. Ponadto EBC zwrócił się do Trybunału o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym oraz o zastosowanie środków tymczasowych polegających na nakazaniu Republice Łotewskiej tymczasowego zawieszenia nałożonego na I. Rimšēvičsa zakazu pełnienia obowiązków prezesa Banku Centralnego Łotwy. Prezes TS wyraził zgodę na rozpatrzenie obu skarg w trybie przyspieszonym. W odniesieniu do środków tymczasowych nakazał Republice Łotewskiej zawiesić – do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie przed TSUE – stosowanie środków ograniczających przyjętych przez KNAB w stosunku do I. Rimšēvičsa w zakresie, w jakim uniemożliwiają mu wyznaczenie osoby, która zastąpi go w charakterze członka Rady Prezesów EBC, oraz odrzucił wniosek o zastosowanie środków tymczasowych w pozostałej części. Na rozprawie Trybunał zwrócił się do Republiki Łotewskiej o przedłożenie w terminie ośmiu dni wszelkich niezbędnych dokumentów uzasadniających środki zapobiegawcze zastosowane wobec I. Rimšēvičsa oraz postanowienia o postawieniu mu zarzutów karnych. Republika Łotewska 2.10.2018 r. złożyła postanowienie KNAB oraz 43 inne dokumenty. Zarówno I. Rimšēvičs, jak i EBC twierdzili, że prezesowi banku centralnego nie udowodniono winy i nie uzasadniono przyjętych wobec niego środków ograniczających. Po wysłuchaniu stanowisk stron Trybunał postanowił połączyć obie sprawy C-202/18 i C-238/18 do wydania wyroku.
3. Opinia rzecznika generalnego
Wstępne rozważania rzecznika generalnego17 dotyczą charakteru skargi opartej na art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC i ustalenia, czy jest to skarga o stwierdzenie nieważności, czy o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Rozróżnienie to miałoby takie praktyczne konsekwencje, że w pierwszym przypadku prezes banku centralnego mógłby wrócić do pełnienia swojej funkcji z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości, natomiast w drugim – to Republika Łotewska musiałaby wykonać orzeczenie Trybunału poprzez zmianę przepisów krajowych. Rozbieżność koncepcji co do charakteru skargi jest spowodowana brakiem wskazówek, jak ją należy traktować. Z kolei I. Rimšēvičs i EBC oczekiwali orzeczenia deklaratoryjnego, które zostałoby uwzględnione w kraju. Rzecznikowi generalnemu bliższy był pogląd, że jest to skarga o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego, a nie skarga o stwierdzenie nieważności decyzji, chociaż jednocześnie J. Kokott zastrzegła, że Trybunał nie może orzec bezpośrednio zwolnienia prezesa banku krajowego z urzędu, ponieważ powoływać i odwoływać prezesa mogą tylko organy krajowe. W opinii rzecznika stwierdzenie nieważności byłoby zbyt głęboką ingerencją w zakres kompetencji i autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, wystarczy zatem obowiązek wykonywania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Republika Łotewska, broniąc się przed jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, twierdziła, że prezes nie został zwolniony z urzędu, ponieważ nie został formalnie odwołany przez parlament łotewski. Gdyby przyjąć, że swoiste zawieszenie w sprawowaniu funkcji nie wypełnia znamion art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, organy państwa mogłyby nadużywać tej metody odsuwania prezesa od jego funkcji. Rzecznik generalny ocenił, że ważniejsze od formy prawnej danej decyzji (zawieszenie czy odwołanie) są jej konkretne skutki. Ponieważ zastosowany przez KNAB środek uniemożliwił prezesowi sprawowanie urzędu, można go zakwalifikować jako zwolnienie z urzędu w rozumieniu art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC.
Republika Łotewska, kwestionując jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości w tej sprawie, sugerowała, że de facto chodzi o uzyskanie immunitetu z zakresu prawa karnego dla prezesa Banku Łotwy. Rzecznik generalny nie podzielił tego stanowiska, uznając, że oceny dokonuje Trybunał Sprawiedliwości tylko pod kątem kryteriów, o których mowa w z art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, tzn. czy prezes nie spełnia już warunków do wykonywania swych funkcji lub czy dopuścił się poważnego uchybienia. Trybunał Sprawiedliwości po otrzymaniu materiałów ze śledztwa dokonałby takiej oceny. Jednak zasłaniając się tajemnicą postępowania, nie udostępniono mu dowodów, o które wnioskował. Gdyby Łotwa udostępniła dowody, mogłoby się okazać, że przesłanki do odwołania z urzędu zostały spełnione, gdyż czyny korupcyjne ze swej istoty miały charakter na tyle poważny, że mogłyby być przyczyną zwolnienia prezesa Banku Łotwy. J. Kokott podkreśliła, że gdyby winny zarzucanych czynów prezes pozostawał na stanowisku i uczestniczył w podejmowaniu decyzji przez kierowany przez niego bank centralny, ESBC i EBC, stanowiłoby to zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania tych instytucji. Aby tak się stało, Trybunał musi posiadać wystarczające dowody na wyrobienie sobie „silnego przekonania”[18], że czyny zarzucane prezesowi miały miejsce, a najlepiej, aby ich prawdziwość była „zasadniczo” potwierdzona przez orzeczenie co do istoty sprawy przez niezawisły sąd. Chociaż rząd Łotwy przekazał Trybunałowi Sprawiedliwości 44 dokumenty liczące łącznie 270 stron, żaden z nich nie zawierał dowodów faktycznych, w szczególności nagrań dźwiękowych i transkrypcji rozmów telefonicznych, zeznań i protokołów kontroli, których istnienie wynika z decyzji KNAB z 19.02.2018 r. w sprawie uznania prezesa za podejrzanego. Dlatego rzecznik generalny stwierdził, że Republika Łotewska naruszyła art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, a więc uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tego przepisu. Oznacza to również, że rzecznik opowiedział się za drugą koncepcją charakteru skargi – jako środka zmierzającego do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
4. Rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości
Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, że wartością chronioną jest przede wszystkim niezależność krajowych banków centralnych. Podkreślił, że art. 130 TFUE[19], dotyczący tej niezależności, który stwarza warunki, aby EBC wykonywał powierzone mu zadania bez nacisków politycznych, ma swoiste zabezpieczenie w art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, w którym wymienione są warunki odwołania prezesa przed zakończeniem kadencji oraz możliwość skontrolowania przez Trybunał Sprawiedliwości legalności tego zwolnienia. Pomimo że prezes Banku Łotwy nie został jeszcze odwołany, tylko odsunięty czasowo od wykonywania zadań wynikających z pełnionej przez niego funkcji, to jednak może się on spodziewać presji, by sam zrezygnował, a wtedy skarga stałaby się bezprzedmiotowa. Z tego względu decyzja KNAB podlega jurysdykcji Trybunału w takim zakresie, w jakim uniemożliwia czasowo I. Rimšēvičsowi wykonywanie jego obowiązków prezesa Banku Centralnego Łotwy.
W pierwszej kolejności Trybunał Sprawiedliwości ustalił, co jest przedmiotem skarg i w jakim trybie powinny być one rozpatrywane. W tej kwestii przyjął, że art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC nie zawiera nawet dorozumianych odesłań do procedury stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, o której mowa w art. 258–260 TFUE, i jednoznacznie stwierdził, że chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w imieniu Republiki Łotwy. Zdaniem Trybunału art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC powierzył mu kontrolę zgodności aktu prawa krajowego z traktatami lub jakąkolwiek regułą prawną dotyczącą ich stosowania. Podstawą wniesienia skargi jest zatem art. 263 TFUE, ale stosowany odpowiednio do ESBC. Nie może być stosowany wprost, bo skarga wniesiona na jego podstawie może dotyczyć jedynie prawa Unii. Struktura instytucjonalna ESBC stanowi „oryginalną konstrukcję prawną, która zrzesza i koordynuje ścisłą współpracę instytucji krajowych, czyli krajowych banków centralnych i instytucji Unii, czyli EBC, i w której ramach panują inne relacje pomiędzy unijnym porządkiem prawnym Unii i porządkami krajowymi, jak również mniej wyraźne ich rozróżnienie”[20]. Prezes krajowego banku centralnego w kraju, w którym walutą jest euro, jest członkiem Rady Prezesów głównego organu EBC, a jego przedłużająca się nieobecność może mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie tego organu EBC. Z tego względu wyrok nie może mieć charakteru deklaratoryjnego, ponieważ jego skuteczność zależałaby od dobrej woli władz państwa członkowskiego. Dlatego Trybunał stanął na stanowisku, że przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej celem zwolnienia z urzędu prezesa krajowego banku centralnego.
Następnie Trybunał Sprawiedliwości zajął się analizą samej decyzji, tzn. w pierwszym rzędzie zarzutem przedstawionym przez prezesa oraz EBC, dotyczącym braku uzasadnienia decyzji. I. Rimšēvičs zwrócił uwagę, że postępowanie wszczęto 15.02.2018 r., a już dwa dni później prezes został zatrzymany, przy czym w kilka dni później (21.02.2018 r.) sam Prokurator Generalny Republiki Łotewskiej oświadczył, że na razie nie znaleziono niczego, co pozwoliłoby stwierdzić, że doszło do popełnienia przestępstwa. I. Rimšēvičs uważa, że osoba, która dostarczyła informacji na temat rzekomo wziętej przez niego w 2013 r. łapówki, nie jest wiarygodna, ponieważ osoba ta jeszcze jako członek zarządu banku prywatnego została zatrzymana w 2016 r. pod zarzutem prania pieniędzy, a po dostarczeniu informacji o łapówce dla prezesa banku centralnego jej sprawa została umorzona. Ponadto prezes Banku Łotwy wyjaśniał, że nadzór bankowy nie leży w kompetencjach Banku Łotwy, tylko Komisji do spraw Rynków Finansowych i Kapitałowych, która w 2016 r. cofnęła licencję prywatnemu bankowi. Ponadto w przypadku Banku Łotwy wszelkie decyzje podejmowane są kolegialnie[21].
Zdaniem EBC ciężar dowodu co do spełnienia warunków z art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC spoczywa na państwie członkowskim. Spełnienie tych warunków powinno być stwierdzone przez niezależny sąd, a nie przez agencję rządową, prokuraturę krajową czy też decydującego o zastosowaniu środków ograniczających sędziego śledczego. Dopiero to dałoby EBC gwarancję, że powody zwolnienia prezesa zostały należycie udowodnione. Niemniej jednak EBC dopuszcza orzeczenie nieprawomocne jako przyczynę odwołania. W wyjątkowych okolicznościach prezes banku centralnego może być zwolniony ze swego urzędu jeszcze przed wydaniem wyroku sądowego, gdyby istniały potwierdzone, czy też zostały przedstawione niezbite dowody. Jednak EBC nie ma wiedzy o dowodach, które uzasadniałyby takie wyjątkowe okoliczności. Europejski Bank Centralny podniósł, że to do Trybunału Sprawiedliwości należy dokonanie wykładni pojęcia poważnego uchybienia mogącego uzasadniać zwolnienie prezesa banku centralnego z urzędu, a także sposobu, jak należy te uchybienia udowodnić.
Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zarówno prezes banku centralnego, wnosząc skargę z art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, jak i EBC mogą powołać się na naruszenie traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosowania. W tym przypadku chodzi o możliwość zwolnienia prezesa w dwóch przypadkach: gdy nie spełnia warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub gdy dopuścił się poważnego uchybienia. Jednak Trybunał uznał, że Republika Łotewska nie przedstawiła i nie uprawdopodobniła zarzutów korupcji prezesa, na podstawie których wszczęte zostało dochodzenie i wydano sporną decyzję, i stwierdził jej nieważność.
5. Komentarz
Jedną z istotnych gwarancji niezależności personalnej jest ograniczenie możliwości odwołania prezesa banku centralnego przed upływem kadencji tylko do dwóch przypadków, tzn. gdy osoba sprawująca tę funkcję nie spełnia już warunków do jej wykonywania lub gdy dopuściła się poważnego uchybienia[22]. Przy czym w tym konkretnym przypadku będzie nas interesował ten drugi powód. Decyzja odwołująca podjęta przez organ państwa członkowskiego może być zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego dotyczy, lub Radę Prezesów EBC. W tym przypadku decyzje zaskarżyli zarówno prezes, jak i EBC. To pokazuje, że nie tylko prezes, którego sprawa dotyczy, ale również EBC ma zastrzeżenia co do legalności działań władz łotewskich.
5.1. Dopuszczalność zaskarżenia decyzji KNAB
Republika Łotewska twierdziła, że nie jest dopuszczalna droga sądowa, ponieważ sporna decyzja wydana przez KNAB, nakładająca na prezesa szereg środków ograniczających, nie zakończyła stosunku prawnego i instytucjonalnego banku z prezesem, a tylko odwołanie przez parlament zgodnie z przepisami łotewskimi kończy jego stosunek pracy. Rzeczywiście taka byłaby literalna wykładnia art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC. Ale zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Sprawiedliwości należy oceniać kontekst i cele regulacji[23]. Gdyby przyjąć interpretację Republiki Łotwy, prezes mógłby być zawieszony przez długi okres, a skutki byłyby takie same, tzn. prezes byłby odsunięty od wykonywania pracy. W takiej sytuacji ani prezes, ani EBC nie mogliby wnieść skargi do Trybunału, bo byłoby to „tylko” zawieszenie, a nie odwołanie. Prowadziłoby to do akceptacji sytuacji, w której w praktyce to organy ścigania decydowałyby o skróceniu kadencji prezesa. Dlatego zarówno rzecznik generalny, jak i Trybunał Sprawiedliwości uznali, że nawet jeśli zakaz pełnienia obowiązków prezesa nie kończy jego stosunku pracy z bankiem, to jest równoznaczny ze zwolnieniem na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC. W innym przypadku prezes byłby niezależny, ale tylko formalnie, gdyż nie byłoby możliwości wyegzekwowania niezależności. Istniałoby też zagrożenie celowego obchodzenia normy zawartej w art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC poprzez wprowadzenie do prawa krajowego instytucji zawieszenia prezesa banku krajowego. Wydany przez Trybunał wyrok w jakimś sensie ostrzega przed takim rozwiązaniem, traktując zawieszenie tak samo jak zakończenie stosunku pracy z prezesem.
Nie podzielam opinii rzecznika generalnego, że powinna istnieć możliwość czasowego zawieszenia prezesa w oczekiwaniu na wynik postępowania karnego, jeżeli istnieją dowody pozwalające wykazać same w sobie, a nie tylko poprzez domysły, popełnienie zarzucanych czynów. Zdaniem rzecznika dowody takie muszą być wystarczająco precyzyjne i spójne, by wytworzyć silne przekonanie, że czyny te rzeczywiście miały miejsce[24]. Rzecznik reprezentuje taki pogląd, ponieważ gdyby zarzuty w stosunku do prezesa się potwierdziły, nie byłoby właściwe, że miał on dostęp do informacji w obrębie banku centralnego, ESBC i Rady Prezesów EBC oraz uczestniczył w podejmowaniu decyzji. Zdaniem rzecznika stanowiłoby to zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania tych instytucji[25]. Rozumowanie to ma pewien sens, jednak jego realizacja nasuwa wiele wątpliwości. Po pierwsze, postępowania karne są długie, trwają latami (postępowanie prokuratorskie oraz dwie instancje sądowe). Po drugie, oskarżenie w takich sprawach jak przestępstwo łapówkowe, zwłaszcza osób pełniących wysokie funkcje państwowe, może mieć podłoże polityczne. Ponadto wszystkie kryteria określenia dowodów, np. spójność czy precyzja, na które wskazał rzecznik generalny, podlegają subiektywnej ocenie.
Należy raczej zaaprobować stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, że nałożony na prezesa krajowego banku centralnego czasowy zakaz pełnienia przez niego obowiązków może stanowić środek służący wywieraniu na niego nacisku. W tym konkretnym przypadku ze względu fakt, że zakaz został nałożony na czas nieokreślony, może być w każdym czasie uchylony bądź nie, w zależności od uległości prezesa. Zarówno rzecznik, jak i Trybunał zdają sobie jednak sprawę, że stosując wobec prezesa kolejne środki tymczasowe, państwo łotewskie mogłoby uniknąć kontroli sądowej prowadzonej na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, aż do zakończenia jego kadencji.
5.2. Charakter skargi opartej na art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC
Sam art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC nie określa, jaki charakter ma wniesiona na jego podstawie skarga. Na pytanie to odpowiedź dał rzecznik generalny, poddając analizie następującą alternatywę: czy jest to skarga o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE), czy też skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 260 TFUE)? W zależności od przyjętego rozwiązania następują określone skutki. W przypadku stwierdzenia nieważności prezes Banku Łotwy wraca do wykonywania swych zadań i nadal sprawuje swój urząd. W przypadku stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwo musi poczynić odpowiednie zmiany konieczne do wykonania wyroku. Rzecznik opowiedział się za koncepcją drugą i zaproponował Trybunałowi Sprawiedliwości, by wydał orzeczenie, że zwalniając prezesa z urzędu, Republika Łotewska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC.
Inne też były oczekiwania prezesa i inne EBC, jeśli chodzi o charakter skargi. Prezes oczekiwał, że Trybunał Sprawiedliwości uzna sporną decyzję za bezprawną, natomiast EBC oczekiwał, że Trybunał Sprawiedliwości wyda orzeczenie deklaratoryjne, tak jak to miało miejsce w przypadku postępowań w sprawie naruszenia zobowiązań. Trybunał Sprawiedliwości ocenił charakter skargi odmiennie od rzecznika. Uznał, że nie ma podstaw odesłanie do procedury stwierdzenia uchybień zobowiązaniom przez państwo członkowskie – skarga jest skargą o stwierdzenie nieważności. Uważał tak, ponieważ art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC nie odsyła do procedury stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom przez państwo członkowskie, o której mowa w art. 258–260 TFUE. Z tego względu Trybunał Sprawiedliwości odesłał do wykładni systemowej i celowościowej, przyjmując, że chodzi o stwierdzenie nieważności. Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC ma obowiązek przyjąć skargę z powodu naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosowania. Jednak sporna decyzja jest aktem podjętym na podstawie prawa krajowego i przez organ krajowy. Jaka zatem jest argumentacja Trybunału Sprawiedliwości? Zdaniem Trybunału wynika to z charakteru instytucji, której dotyczy decyzja. Otóż prezes Banku Łotwy jest członkiem organu instytucji unijnej ESBC i EBC, członkiem zarówno Rady Ogólnej, jak i Rady Prezesów. Kognicję Trybunału uzasadnia jego szczególna pozycja ustrojowa polegająca na pełnieniu funkcji w przestrzeni krajowej i unijnej.
Stwierdzenie przez Trybunał Sprawiedliwości nieważności decyzji organu krajowego spotkało się z dużym zaskoczeniem specjalistów z zakresu prawa europejskiego. Zdaniem D. Sarmiento[26] Unia weszła w krajowy porządek prawny i z mocy prawa uchyliła akt prawa wewnętrznego bez udziału organu krajowego. D. Sarmiento podkreśla, że wyrok był też inny, niż sugerował rzecznik generalny. Ponadto uważa, że Trybunał Sprawiedliwości przekroczył tym wyrokiem tytułowy Rubikon, ponieważ stworzył precedens, który może być stosowany w innych sytuacjach. W przyszłości może on dotyczyć innych organów. Trybunał stał się jak gdyby sądem krajowym i zaczyna się zacierać różnica między krajowym a unijnym porządkiem prawnym.
Inny krytyk tego orzeczenia, J. Bast[27], uważa, że orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości coraz bardziej odchodzą od wcześniejszej zasady autonomii porządku prawnego krajowego i europejskiego na rzecz wspólnych fundamentów prawa i wspólnoty postanowień europejskiego porządku prawnego. Jego zdaniem następuje łączenie prawa europejskiego i prawa krajowego w kierunku jednego federalnego systemu prawa. Skoro Trybunał Sprawiedliwości może unieważnić akt należący do porządku krajowego, to sąd krajowy może postąpić tak samo w stosunku do aktu unijnego, powołując się na wyjątkowość sytuacji.
W mojej ocenie w tym konkretnym przypadku najważniejsza była jednak ochrona zagwarantowanej traktatem niezależności banku centralnego. Tak samo twierdzi R. Smits[28], gdyż formułując w statucie ESBC i EBC w art. 14 ust. 2 możliwość odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości, państwa członkowskie zaznaczyły, jaką wartość stanowi dla nich niezależność krajowych banków centralnych. Nie można zatem twierdzić, że nie doszło do naruszenia postanowień traktatów. Naruszono art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC, który dotyczy organu zarządzającego instytucji Unii Europejskiej. Jeśli zatem organ krajowy do walki z korupcją nie respektuje postanowień traktatu, który został ratyfikowany przez parlament, to tym samym nie przestrzega prawa włączonego w krajowy system prawa. Podstawą prawną powierzenia Unii określonych kompetencji jest zgoda państwa na związanie się traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej, a źródłem kompetencji władczych Unii są same traktaty. Szczególną cechą ustrojową Unii Europejskiej jest to, że w rezultacie przekazania kompetencji na jej rzecz państwa członkowskie przestają posiadać wyłączność bądź tracą w pewnym zakresie możliwość wykonywania uprawnień będących atrybutem władzy suwerennej, takich np. jak stanowienie prawa w pewnych obszarach, jego sądowe stosowanie czy też decydowanie o finansach państwa[29]. Z tego względu w konstytucjach tych państw, które stały się członkami Unii Europejskiej, konieczne było wprowadzenie przepisów przewidujących taką możliwość.
Artykuł o podobnej treści uchwalony w tym samym celu znajduje się również w konstytucji łotewskiej[30]. W jej art. 68 czytamy, że Łotwa wypełniając cel wzmocnienia demokracji, może delegować część kompetencji należących do państwa na rzecz instytucji międzynarodowych. Sejm może ratyfikować umowy międzynarodowe, w których część kompetencji należących do instytucji państwa zostaje delegowana, przynajmniej większością ⅔ głosów w obecności ⅔ posłów. Nie ulega wątpliwości, że traktaty były ratyfikowane przez Łotwę, a statut ESBC i EBC zawarty w protokole nr 4 TFUE jest aktem prawa pierwotnego. Normy zawarte w protokołach do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają tę samą moc prawną co normy traktatów, co wynika wprost z art. 51 TUE[31]. W momencie ratyfikacji państwa zgadzają się na przekazanie kompetencji w zakresie, w jakim przewidują to traktaty. Treść art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC sformułowana jest w sposób precyzyjny: minimalna kadencja prezesa, warunki zwolnienia z urzędu, możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości przez wymienione osoby i organy w określonym terminie. Zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i kontestujący wyrok nie powołują się na delegowanie kompetencji na rzecz Unii w zakresie polityki pieniężnej. A przecież skoro ratyfikacja dokonała się zgodnie z procedurą zawartą w konstytucji, oznacza to, że skarga dotyczyła stosowania przepisów traktatowych. Nie budzi też wątpliwości wyłączność kompetencji Unii. Wynika to z faktu, że polityka pieniężna państw członkowskich, których walutą jest euro, obok unii celnej, ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa i wspólnej polityki handlowej należy do dziedzin, co do których Unia ma wyłączną kompetencję, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 TFUE[32].
Przy okazji interpretacji tego wyroku i jego uzasadnienia należałoby postawić pytanie, czy prezesi banków centralnych państw członkowskich, które nie przyjęły jeszcze euro, mogą również zaskarżyć decyzję o zwolnieniu z urzędu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Prezesi wchodzą w skład organów ESBC, jakim jest Rada Ogólna. Rada ta jest trzecim organem decyzyjnym EBC (art. 44 statutu ESBC i EBC), a jej kompetencje określone są w art. 46 statutu ESBC i EBC. Większość jej kompetencji ma charakter doradczy i wspierający, jednak to ona decyduje o wysokości wpłacanego kapitału przez państwa z derogacją (art. 47 statutu ESBC i EBC). Podzielam pogląd zawarty w publikacji EBC[33], że wszyscy prezesi należący do ESBC powinni być traktowani jednakowo. Prezesi banków centralnych państw członkowskich nie mogą być traktowani jako prezesi drugiej kategorii, dlatego uważam, że powinni również mieć prawo odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości w razie subiektywnie niesprawiedliwego, niezgodnego z prawem zwolnienia z urzędu. Zdaniem Autorów publikacji status ten należy się również innym członkom organów kolegialnych władz banku[34]. Wynika to z art. 130 TFUE, który gwarantuje niezależność członkowi któregokolwiek z organów decyzyjnych, oraz z art. 7 i 14 statutu ESBC i EBC, które nie różnicują prezesów należących do Eurosystemu i spoza niego. Wymogi zgodności statutów krajowych z traktatami i statutem ESBC i EBC są takie same. Skoro traktaty zostały podpisane i ratyfikowane przez państwa członkowskie, to musiały zdawać sobie sprawę z wszystkich zobowiązań, zwłaszcza że niezależność banków centralnych jest jednym z warunków konwergencji i oceniana jest w raportach konwergencji.
5.3. Niespełnienie warunków koniecznych do wykonywania funkcji lub dopuszczenie się poważnego uchybienia na podstawie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC
Wydawałoby się, że przy okazji uzasadniania tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości wymieni przykładowo, o jakie typy warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji i poważnych uchybień chodzi. Również EBC podnosił, że do Trybunału należy dokonanie wykładni pojęcia poważnego uchybienia mogącego uzasadniać zwolnienie prezesa oraz wskazanie, jak należy uzasadniać to dopuszczenie się uchybienia. Wyrażenia te są bardzo pojemne i niedookreślone. Te same warunki odwołania z funkcji dotyczą członka Komisji Europejskiej (art. 247 TFUE). Również Trybunał może go zdymisjonować na wniosek Rady lub Komisji[35]. Ale i w poprzednich orzeczeniach Trybunał nie dookreślał tych terminów. Zastanawiające, dlaczego Trybunał nie wypełnił treścią tych obu pojęć, zwłaszcza tego drugiego, które było przyczyną spornej decyzji. Jedynym uzasadnieniem jest fakt, że Trybunał w sposób zamierzony pozostawił swobodę każdorazowemu składowi Trybunału Sprawiedliwości do oceny, czy konkretna sytuacja wypełnia znamiona niespełnienia warunków do wykonywania funkcji lub stanowi poważne uchybienie. Trybunał uzasadnił wyrok, powołując się na zasadę domniemania niewinności. Uznał, że powinien to być prawomocny wyrok sądowy skazujący prezesa, a przed wydaniem wyroku – niekwestionowane dowody[36]. W tej sprawie nie zachodzi żadna z tych sytuacji, gdyż Republika Łotewska nie dostarczyła „mocnych dowodów”. Stąd płynie wniosek, że Trybunał chciałby każdorazowo oceniać konkretną sytuację i decydować, czy nastąpiła utrata zdolności do wykonywania funkcji prezesa lub poważne uchybienie. Również ze względu na autonomię porządków prawnych krajowego i unijnego nie można zapożyczyć tych pojęć z prawa wewnętrznego. Trybunał Sprawiedliwości nie wypełnił treścią tych pojęć, chcąc sobie pozostawić swobodę oceny w przyszłości.
6. Konkluzje
Na pierwszy rzut oka orzeczenie w tej sprawie wydaje się mieć charakter kontrowersyjny, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości uchylił decyzję organu krajowego. Jednak po analizie stanu faktycznego i prawnego uważam, że orzeczenie jest ze wszech miar słuszne. Trybunał zdawał sobie sprawę, że wyrok będzie miał charakter precedensowy i może być kontestowany. Rzecznik nie rekomendował unieważnienia decyzji KNAB, tylko stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Trybunał jednak unieważnił decyzję organu krajowego.
Po pierwsze, mamy do czynienia z aktem specyficznego organu krajowego, jakim jest łotewski urząd do walki z korupcją, którego działania nie zostały zweryfikowane przez niezależny sąd. Doświadczenie życiowe uczy, że tego typu organy mogą być wykorzystywane politycznie. W tym przypadku osoba oskarżająca prezesa o korupcję sama miała postępowanie karne o pranie pieniędzy, które po pewnym czasie umorzono. Urząd Zapobiegania i Zwalczania Korupcji dostał szansę, by lepiej uzasadnić swoją decyzję, jednak jej nie wykorzystał, gdyż nie przedstawił, zdaniem Trybunału, wystarczających dowodów.
Po drugie, tryb odwołania prezesa krajowego banku centralnego określony jest w statucie ESBC i EBC, który jest aktem prawa pierwotnego Unii, stosowanego bezpośrednio. Prezes jest członkiem organów decyzyjnych instytucji unijnych, jakimi są ESBC i EBC. Prezes krajowego banku centralnego odgrywa jednocześnie rolę krajową i europejską. Zatem orzeczenie ma podstawę prawną w traktatach i w statucie ESBC i EBC. Państwa członkowskie po ratyfikacji umów międzynarodowych, w tym traktatów, zrzekają się części swych kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej, którą jest w tym przypadku Unia Europejska. Tryb ratyfikacji określony jest w konstytucji, w przypadku Republiki Łotwy jest to art. 68. Ponadto dziedzina polityki pieniężnej zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c TFUE leży w wyłącznych kompetencjach Unii. Gdyby było inaczej, to polityka pieniężna nie miałaby charakteru ponadnarodowego i nie byłaby jednolitą polityką pieniężną.
Po trzecie, chroniona jest wartość traktatowa, jaką jest niezależność banku centralnego. Jest to najważniejsza cecha każdego krajowego banku centralnego, jedno z istotnych kryteriów wejścia do strefy euro. Gdyby nie była ona odpowiednio gwarantowana i chroniona, nie powstałaby strefa euro, a tym samym Unia Walutowa. Gdyby podważyć bądź osłabić tę wartość, jednolita polityka pieniężna utraciłaby przynajmniej częściowo wiarygodność. Jednocześnie zmniejszyłaby się wiarygodność EBC i jego organów. Ostatni kryzys pokazał, że wiarygodność EBC jest nie do przecenienia. Ponieważ wyszedł on z tego kryzysu zwycięsko, poszerzono jego kompetencje o nadzór makroostrożnościowy i mikroostrożnościowy. Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie określił, że niezależność jest dla niego wartością nadrzędną. Po tym wyroku zwolennikom ograniczonej niezależności będzie trudniej bronić swoich poglądów. Jednocześnie Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdził, że w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa konieczny jest prawomocny wyrok skazujący. Władze państwa członkowskiego otrzymały sygnał, że muszą mieć twarde dowody, aby usunąć prezesa z urzędu. Drugim sygnałem, jaki otrzymały władze innych państw członkowskich, jest ten, że nie można manipulować stosunkiem pracy i de facto pozbawić prezesa urzędu bez rozwiązania stosunku pracy. W ten sposób Trybunał potwierdził wagę niezależności krajowego banku centralnego dla prowadzenia jednolitej polityki pieniężnej. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości ilustruje też przewidywalność autorów traktatu z Maastricht, którzy przyjęli koncepcję możliwości zaskarżenia decyzji odwołującej prezesa krajowego banku centralnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Hanna Gronkiewicz-Waltz
[1] EU:C:2019:139 – dalej wyrok C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs.
[2]Traktat o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r. s. 13) – dalej TUE. Traktat z Maastricht wprowadził przepisy dotyczące Unii Walutowej do ówczesnego Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; obecnie przepisy te znajdują się Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47) – dalej TFUE.
[3] Protokół (nr 4) w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 230) – dalej statut ESBC i EBC.
[4] Zob. m.in. R.L Hetzel, Central banks’ independence in historical perspective: A review essay, „Journal of Monetarny Economics” 1990/1, s. 165 i n.; A. Alesina, L.H. Summers, Central bank independence and macroeconomic performance: some comparative evidence, „Journal of Money, Credit and Banking” 1993/2; A. Lamfalussy, Central banks, governments and the European monetary unification process, „BIS Working Papers” 2006/201.
[5] Utworzony w 1924 r. Bank Polski [zob. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 20.01.1924 r. w przedmiocie ustanowienia statutu dla banku emisyjnego (Dz.U. Nr 8, poz. 75)] dysponował jak na owe czasy sporym zakresem niezależności personalnej. Prezes był mianowany na 5-letnią kadencję (art. 35 Statutu Banku Polskiego) i mógł być odwołany w razie niewypełniania swoich obowiązków lub niezdolności do ich pełnienia, lub naruszenia zasady niepołączalności funkcji zawartej w art. 35 Statutu Banku Polskiego, a wymagane do tego było orzeczenie specjalnej komisji powołanej przez Ministra Skarbu, składającej się z jednego członka wyznaczonego przez tegoż ministra, jednego przez Prezesa Sądu Najwyższego i jednego przez Prezesa Najwyższego Trybunału Administracyjnego (art. 37 Statutu Banku Polskiego).
[6] A. Lamfalussy, Central…, s. 4.
[7] H. Gronkiewicz-Waltz, Ewolucja pozycji banku centralnego w świetle zmian w prawie bankowym, „Państwo i Prawo” 1990/6.
[8] H. Gronkiewicz-Waltz, Narodowy Bank Polski a naczelne organy władzy i administracji państwowej, „Państwo i Prawo” 1988/4, s. 60–70; H. Gronkiewicz-Waltz, Bank centralny. Od gospodarki planowej do rynkowej. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1994, s. 36–54.
[9] H. Gronkiewicz-Waltz, Bank…, s. 47.
[10] C. Kosikowski, Publiczne prawo bankowe, Warszawa 1999, s. 271–272.
[11] A. Wojtyna, Niezależność banku centralnego a teoria ekonomii: główne sporne kwestie, „Bank i Kredyt” 1995/4.
[12] Przedstawionych później szczegółowo w raporcie o konwergencji z 1998 r. Convergence Report, March 1998, s. 12, https://www.ecb.europe.eu.
[13] Wymóg ten wynika również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; zob. wyrok TS z 9.12.1997 r., C-265/95, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej, EU:C:1997:595.
[14] Art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 statutu ESBC i EBC.
[15] Protokół (nr 3) w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 210).
[16] Dz.Urz. UE L 265 z 2012 r., s. 1
[17] Opinia rzecznika generalnego J. Kokott z 19.12.2018 r., sprawy połączone C-202/18 i C-238/18, Ilmārs Rimšēvičs i Europejski Bank Centralny przeciwko Republice Łotewskiej, EU:C:2018:1030 – dalej opinia C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs
[18] Opinia C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs, pkt 107.
[19] Art. 130 TFUE: „W wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani Europejski Bank Centralny, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów ani jednostek organizacyjnych Unii, rządów Państw Członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak również rządy Państw Członkowskich zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub krajowych banków centralnych w wykonywaniu ich zadań”
[20] Wyrok C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs, pkt 69
[21] Wyrok C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs, pkt 79–81.
[22] A. Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, Warszawa 2011, s. 198.
[23] Zob. m.in. wyroki TS: z 17.04.2018 r., C-414/16, Vera Egenberger przeciwko Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung eV, EU:C:2018:257, pkt 44; z 1.07.2015 r., C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland eV przeciwko Bundesrepublik Deutschland, EU:C:2015:433, pkt 30; z 3.10.2013 r., C-317/12, postępowanie karne przeciwko Danielowi Lundbergowi, EU:C:2013:631, pkt 19.
[24] Opinia C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs, pkt 121.
[25] Opinia C-202/18 i C-238/18, Rimšēvičs, pkt 120
[26] D. Sarmiento, Crossing the Baltic Rubicon, https://despiteourdifferencesblog.wordpress.com/2019/03/04/crossing-the-baltic-rubicon/(dostęp: 3.08.2019 r.).
[27] J. Bast, Autonomy in Decline? Commentary on Rimšēvičs and ECB v Latvia, https://verfassungsblog.de/autonomy-in-decline-a-commentary-on-rimsevics-and-ecb-v-latvia/(dostęp: 3.08.2019 r.).
[28] R. Smits, ECJ annuls a nationale measure against an independent central banker, https://europeanlawblog.eu/2019/03/05/ecj-annuls-a-national-measure-against-an-independent-central-banker/(dostęp: 3.08.2019 r.).
[29] K. Wójtowicz, Granice przekazania kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w świetle dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 90 ust. 1 konstytucji RP [w:] Potentia non est nisi da bonum. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Zbigniewowi Witkowskiemu, red. M. Serowaniec, A. Bień-Kacała, A. Kustra-Rogatka, Toruń 2018, s. 903.
[30] http://biblioteka.sejm.gov.pl/wp-content/uploads/2016/11/Lotwa_pol_010711.pdf (dostęp: 3.08.2019 r.).
Prof. dr hab. Hanna Gronkiewicz-Waltz
Komentarz do glosy opublikowanej w EPS nr 9 z 2019r.
Sprawa Prezesa banku centralnego Łotwy omówiona w glosie miała charakter precedensowy, co nie oznacza, iż może być podstawą do rozważań dla każdego przypadku konfliktu między rządem a bankiem centralnym. To, co je łączy, to konflikt, ale już strony konfliktu się różnią. Na Łotwie konflikt pojawił się w relacji między organem państwa (KNAB), który jest odpowiednikiem CBA, a bankiem. W Polsce potencjalny konflikt toczyłby się między NBP a parlamentem.
Jednakże zasadnicza różnica polega na tym, że prezes Banku Łotwy, ze względu na przyjęcie przez Łotwę waluty Euro, jest członkiem Rady Prezesów, głównego organu decyzyjnego EBC. Pamiętajmy, że jest to konsekwencją oddania przez Łotwę polityki pieniężnej do wyłącznej kompetencji UE i, tym samym, rezygnacji z własnej waluty.
Natomiast Prezes NBP jest jedynie członkiem Rady Ogólnej ESBC, organu o charakterze doradczym. Dyskusyjne jest zatem, czy Rada Prezesów mogłaby wystąpić w sprawie Prezesa z państwa, które nie należy do Unii walutowej tak, jak stało się to w przypadku prezesa Banku Łotwy. Z listu Pani Christine Lagarde wynika sugestia dla Prezesa Glapińskiego, by bezpośrednio zwrócił się do TSUE. Skarga w sprawie Prezesa Banku Łotwy była skierowana przez niego samego i druga – przez Radę Prezesów, co nadało sprawie swoisty ciężar gatunkowy.
Warto dodać, że opinia rzecznika generalnego i orzeczenie TSUE różniły się, co zdarza się bardzo rzadko. Rzecznik uważała, że skarga jest oparta o art.14.ust.2 statutu ESBC i EBC tzn. o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a z kolei wnioskodawca (prezes) oczekiwał unieważnienia decyzji organu krajowego. Zdaniem rzeczniczki stwierdzenie nieważności decyzji zawieszającej prezesa byłoby zbyt głęboką ingerencją w zakres [kompetencji] organu krajowego i autonomii proceduralnej państwa członkowskiego. TSUE jednak uznał, że decyzja organu krajowego jest niewystarczająco uzasadniona i uchylił jego decyzję, co spotkało się z krytyką specjalistów z zakresu prawa europejskiego, którzy mu zarzucili, że unieważnił akt prawa wewnętrznego, stał się jak gdyby sądem krajowym i zatarł różnice miedzy krajowym a unijnym porządkiem praw.
Broniąc niezależności banku centralnego należy pamiętać, że musi jej przestrzegać sam bank centralny, tzn. stać na straży realizacji celu inflacyjnego, a nie być organem wspierającym ustępujący rząd. W myśl art. 227 ust 4.Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. Należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy udział w kampanii wyborczej rządu narusza godność urzędu i czy gwarantuje niezależność banku centralnego.
Konkluzja
TSUE jest jedynym organem, który może ocenić na podstawie zebranych dowodów, czy niezależność krajowego banku centralnego została naruszona czy to przez samego Prezesa, czy przez inne organy banku centralnego lub państwa. Oznacza to jednocześnie zobowiązanie do wykonania orzeczenia TSUE oraz zgodę na federalizację systemu prawa, jak twierdzą krytycy tego orzeczenia.
Hanna Gronkiewicz-Waltz
