Najnowszy raport Międzynarodowej Federacji Praw Człowieka (FIDH) opracowany we współpracy z Instytutem Finansów Publicznych oraz Helsińską Fundacją Praw Człowieka, opublikowany w październiku 2023 r., jeszcze więc przed wyborami, zaczyna się swoistym mottem: „26 sierpnia 2023 roku [na wiecu w Sokołowie Podlaskim] Jarosław Kaczyński, lider koalicji rządzącej w Polsce, stwierdził – w związku ze zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi, że jeśli my [PiS] wygramy, to także wygramy naszą praworządność, która jest dziś bardzo często deptana. Przez kogo? Przez sądy. Przez te sądy, które są tak bronione. Bardzo często kpią z oczywistych faktów. Oni po prostu kpią z praworządności. Zmienimy to. Tym razem nikt nas nie zatrzyma. Zmienimy to.”

Dziś, po wygranych przez opozycję wyborach parlamentarnych, w przeddzień sformowania przez nią rządu, Raport FIDH może  dla nowej większości stanowić ostrzeżenie, że społeczność obywatelska Europy obserwować będzie zachodzące przemiany właśnie pod kątem powrotu Polski do kręgu wartości europejskich, z których fundamentalne są prawdziwe rządy prawa, a nie praworządność à la PiS.

Streszczenie Raportu

Upadek niezależnych instytucji, brak skutecznych zabezpieczeń, fala nadużyć, w tym korupcji na rzecz kręgu rządzącego przy wykorzystaniu systemu finansów publicznych – również funduszy unijnych – to obraz dzisiejszej Polski ukazany w najnowszym raporcie Międzynarodowej Federacji Praw Człowieka (FIDH) stworzonym we współpracy z polskimi organizacjami pozarządowymi.

Od wyborów w 2015 roku, które wyniosły do ​​władzy partię rządzącą, Polska znajduje się w niemal permanentnym kryzysie praworządności. Zdecydowane wysiłki rządu podejmowane przez ostatnie osiem lat na rzecz przejęcia lub osłabienia niezależnych instytucji kraju oraz usunięcia w inny sposób przeszkód na drodze do konsolidacji władzy – w tym poprzez rozprawienie się z niezależnymi mediami i społeczeństwem obywatelskim – wzbudziły oburzenie i protesty w kraju i za granicą. W szczególności Unia Europejska próbowała odwrócić pogrążanie się Polski w autorytaryzmie za pomocą szeregu ostrzeżeń i środków prawnych. Udało się osiągnąć rezultaty w niektórych obszarach, ale, ogólnie rzecz biorąc, naciski polityczne na rząd nie przyniosły zamierzonego skutku i nie powstrzymały skutecznie regresji demokracji w Polsce. W obliczu zbliżających się kluczowych wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 15 października, przyszłość demokracji w Polsce jest wciąż niepewna.

W niniejszym raporcie FIDH wraz z polskimi organizacjami pozarządowymi skupia się na powiązaniach pomiędzy pogorszeniem się stanu praworządności w Polsce, a jej przeszłym – i potencjalnym przyszłym – niewłaściwym wykorzystaniem lub nadużywaniem środków unijnych. W raporcie wykazano, że ​​upadkowi niezależnych instytucji i brakowi skutecznych zabezpieczeń rzeczywiście towarzyszyła fala nadużyć, w tym korupcji na korzyść kręgu rządzącego i podmiotów oraz osób z nim powiązanych, z wykorzystaniem funduszy publicznych, w tym funduszy UE.

Polska należy do największych odbiorców środków unijnych netto, które stanowią około 2% polskiego PKB. Nieprawidłowości w wykorzystaniu tego strumienia finansowania stanowią zatem istotne źródło obaw dla UE i ryzyko dla jej interesów finansowych. Z drugiej strony są potężną dźwignią do wywierania presji na Polskę, aby przestrzegała unijnych przepisów, standardów i wartości. W związku z tym UE opracowała nowe narzędzia – w szczególności rozporządzenie w sprawie tzw. mechanizmu warunkowości – i zaostrzyła swoją politykę dotyczącą funduszy UE – zwłaszcza w ramach polityki spójności i nowo utworzonego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (The Recovery and Resilience Facility – RRF). W połączeniu z innymi istniejącymi wcześniej instrumentami, takimi jak postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i słynna „procedura art. 7”, za pomocą której UE może potencjalnie „karać” za poważne naruszenia wartości UE przez państwa członkowskie, mogą one potencjalnie zmusić Polskę do poszanowania zasad praworządności. Raport szczegółowo ukazuje, jak wiele Polska musi zrobić, aby dostosować swoje przepisy prawa oraz praktykę ich stosowania do standardów UE, szczególnie w zakresie zarządzania środkami publicznymi. Raport zawiera rekomendacje dotyczące właściwych działań i decyzji zarówno dla instytucji UE, jak i dla przyszłych rządów Polski.

Fundusze publiczne i unijne służą kręgowi rządzącemu i podmiotom z nim powiązanym

W szczegółowym raporcie, opartym na ustaleniach faktycznych dokonanych przez FIDH i jej organizacje partnerskie w Polsce oraz doniesieniach niezależnych polskich dziennikarzy śledczych, wskazano liczne przypadki wątpliwych, nieprzejrzystych lub wręcz nieuczciwych wydatków podmiotów rządowych, wykorzystujących bezpośrednio fundusze UE. Budzące niepokój wątpliwości dotyczą też dysponowania środkami krajowymi przez te same organy, które otrzymują fundusze UE i pełnią funkcję pośredników zarządzających nimi. Raport rzuca oskarżycielskie światło na politykę państwa dotyczącą zarządzania funduszami oraz na niezdolność państwowych instytucji nadzoru do skutecznego ścigania nadużyć. Pokazuje sposób przydzielania środków publicznych: często uznaniowy, w ręce sojuszników rządu lub członków rodziny lub w celu nagradzania lojalności wobec rządu lub osłabiania opozycji. Tak wadliwy system, w świetle wyników analiz prowadzonych w ramach raportu, z wysokim prawdopodobieństwem jest źródłem nadużyć, czego przykłady zostały udokumentowane w raporcie. Co więcej, uznaniowe i niewłaściwe wydatkowanie środków krajowych uwalnia miejsce w budżecie na przyjęcie środków unijnych, które można następnie, przy należytym nagłośnieniu, wydać na niezbędne i właściwe cele i odwrotnie: zaspokojenie potrzeb dzięki środkom UE uwalnia fundusze krajowe, których ugrupowania rządzące mogą użyć do realizacji swoich celów.

Polski rząd może się przeliczyć: CPR, RFF i rozporządzenie w sprawie warunkowości

Nieustający opór polskiego rządu wobec stosowania się do zaleceń organów UE i decyzji sądów europejskich dotyczących poszanowania niezależności sądów oraz wobec przyjęcia i wdrożenia odpowiednich polityk w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i prania pieniędzy, a także innych środków na rzecz praworządności sprawia, że Komisja Europejska nadal wstrzymuje wypłatę przypadającej Polsce puli środków.

Rozporządzenie na rzecz Wspólnych Przepisów (CPR) ustanawia zasady dotyczące różnych funduszy UE, w tym Funduszu Spójności, z którego Polska od dawna korzysta. Z jednej strony w Rozporządzeniu na rzecz Wspólnych Przepisów założono, że programy finansowane z takich funduszy muszą być zgodne ze standardami wynikającymi z Karty Praw Podstawowych UE przez cały czas ich realizacji i przewiduje się ich zawieszenie w przypadku niespełnienia tego warunku. Z drugiej jednak strony różne organy i procedury ustanowione w Rozporządzeniu w celu zapewnienia zgodności z tego rodzaju standardami okazały się w praktyce nieskuteczne pod względem ochrony budżetu UE.

Brak współpracy ze strony polskiego rządu uniemożliwił ponadto pełne uruchomienie dla Polski Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RFF) – funduszu o łącznej wartości 672,5 mld euro, którego celem jest pomoc państwom członkowskim w radzeniu sobie ze skutkami pandemii Covid-19. Oprócz wymogu przedstawienia przez wszystkie państwa członkowskie Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, zawierającego szczegółowe informacje na temat planów dotyczących funduszy, co Polska uczyniła, Komisja Europejska narzuciła Polsce dodatkowy poziom akceptacji, łącząc uwolnienie środków z osiągnięciem szeregu kluczowych celów tzw. kamieni milowych, w tym kluczowych zmian w zakresie praworządności. Zamiast jednak podejmować reformy, aby osiągnąć te kamienie milowe i wykazać swoje zaangażowanie w ich skuteczne wdrażanie, rząd Polski po prostu rozpoczął projekty, które, jak oczekiwał, zostaną sfinansowane przez RFF, mimo że otrzymał jedynie niewielką część przewidywanych środków. Jest to możliwe dzięki tzw. prefinansowaniu. Polityka ta nadwyręża budżet i zwiększa dług Polski, przenosząc jednocześnie na beneficjentów ryzyko poniesienia kosztów w przypadku, gdyby środki z UE nie zostały wypłacone. Jednocześnie rząd wykorzystuje fakt zablokowania funduszy w przedwyborczej kampanii, zawierającej liczne wątki antyunijnej propagandy.

Kolejnym istotnym dodatkiem do zestawu narzędzi UE, który może pomóc wstrzymać odejście Polski od wartości UE, jest tzw. mechanizm warunkowości, który wszedł w życie w 2021 r. Ma on na celu sankcjonowanie naruszeń praworządności, które stwarzają ryzyko niewłaściwego zarządzania finansami budżetu UE lub zagrażają interesom finansowym UE. Upoważnia on Komisję Europejską do wstrzymania finansowania każdemu państwu członkowskiemu, które dopuściło się naruszenia. Polska i Węgry kwestionowały legalność rozporządzenia, ale w 2022 r. zostało ono podtrzymane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i weszło w życie. Mechanizm stosuje dwuczęściowy test, wymagający zarówno stwierdzenia braku innych procedur skuteczniej chroniących budżet UE, jak i istnienia „wystarczająco bezpośredniego związku” między niedociągnięciami w zakresie praworządności a zagrożeniami dla procesu prawidłowego rozporządzania funduszami UE. W przypadku Polski materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego raportu dotyczy nadużyć w zakresie rozdysponowywania środków unijnych lub stworzenia takiego ryzyka (co samo w sobie jest wystarczające do uruchomienia mechanizmu warunkowości). Zebrano też materiały świadczące o nieprawidłowych lub niewystarczających działaniach przedstawicieli władz publicznych zaangażowanych w zarządzanie środkami UE i/lub kontrolę nad nimi, a także innych organów, których postępowanie ma znaczenie dla należytego zarządzania finansami tych funduszy oraz dla interesów finansowych Unii. Wobec tego FIDH zdecydowanie opowiada się za uruchomieniem mechanizmu.

Polskie instytucje są nieskuteczne (w najlepszym razie)

Polskie instytucje i mechanizmy, których zadaniem jest zapobieganie nadużyciom, nadzór nad prawidłowym wydatkowaniem środków, prowadzenie dochodzeń i nakładanie ewentualnych sankcji za niewłaściwe zarządzanie lub nadużywanie funduszy publicznych, zostały albo sparaliżowane przez rządzących, albo zamienione w instrumenty od nich zależne.

W 2016 roku partia rządząca połączyła funkcję Prokuratora Generalnego z funkcją Ministra Sprawiedliwości i znacznie zwiększyła uprawnienia tej jednej osoby do bezpośredniej ingerencji w decyzje, przydziały zadań, awanse i degradacje, a nawet decyzje dotyczące postępowań karnych. Interwencje te ujawniają wyraźny mechanizm ingerencji politycznej w decyzje dotyczące prowadzenia śledztw i ścigania przestępstw, w tym przestępstw finansowych. Dodatkowo pojawiło się zjawisko karania lub nagradzania prokuratorów w oparciu o ich chęć ochrony sojuszników koalicji rządzącej oraz ścigania jej przeciwników.

Również jeśli chodzi o postępowanie przed sądem, bezstronność i apolityczność procesu nie jest zawsze pewna. Po zmianach wprowadzonych od 2015 roku – które pozbawiły polskie sądy niezawisłości w rozumieniu prawa europejskiego i unijnego – można uznać, że prawo do skutecznego egzekwowania prawa i rozliczania nieprawidłowości, gdy w grę wchodzą środki publiczne i unijne, nie jest już w Polsce gwarantowane. Co więcej, reformy, które rząd niedawno zaproponował jako realizację kamieni milowych w zakresie praworządności, określonych podczas negocjacji RRF, w dużym stopniu nie rozwiewają obaw UE dotyczących niezależności sądów.

Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA) od czasów pierwszego rządu Prawa i Sprawiedliwości (lata 2005 – 2007) jest kierowane przez osoby wskazywane przez władze polityczne. W efekcie, podobnie jak prokuratura, CBA nie pełni funkcji niezależnej agencji, ale stanowi ramię rządu. Jest powszechnie uznawane za instytucję działającą jak „policja polityczna” partii rządzącej i wykorzystuje swoje stale rosnące zasoby – w tym nielegalne oprogramowanie szpiegowskie Pegasus – do nękania i prześladowania członków opozycji.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) zgodnie z konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ma za zadanie kontrolować działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, a także organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Może również kontrolować z punktu widzenia legalności i gospodarności działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Ma być niezależnym podmiotem i stanowić wiarygodne i niezależne (choć finansowane przez państwo) źródło informacji o finansach państwa i funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych przez państwo. W praktyce jednak jej uprawnienia zostały osłabione przez rząd, który odmawia NIK-owi odpowiednich środków finansowych, prawa do mianowania wybranego przez siebie personelu, a także dostępu do informacji i współpracy niezbędnej do kontroli. Co więcej, gdy śledczy NIK odważą się na kontrolę spółek państwowych bliskich koalicji rządzącej – jak w przypadku konglomeratu naftowo-medialnego Orlen – sami stają się przedmiotem śledztwa prowadzonego przez prokuraturę.

Dopełnieniem smutnego obrazu jest odmowa ze strony Polski przyłączenia się lub pełnej współpracy z Prokuraturą Europejską (EPPO) oraz jej ostatnio niepewna współpraca z europejską agencją antykorupcyjną, tj. Urzędem ds. Nadużyć Finansowych (OLAF). Taka postawa ogranicza jakąkolwiek znaczącą kontrolę prowadzoną przez te organy wobec polskich podmiotów.

Podsumowując, nie sposób uniknąć wniosku, że w Polsce brakuje skutecznych zabezpieczeń chroniących jej środki publiczne, w tym unijne, przed nadużyciami.

KLUCZOWE ZALECENIA

FIDH wraz z organizacjami partnerskimi wzywa rząd Polski do:

● Przywrócenia niezawisłości sądów w Polsce. Będzie to wymagało przywrócenia niezależności Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego, a także zaprzestania postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów z powodów politycznych.

● Przywrócenia niezawisłości prokuratury w Polsce. Będzie to wymagało rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości oraz ograniczenia ich uprawnień; uwolnienia prokuratury w zakresie bezstronnego prowadzenia dochodzeń i ścigania przypadków niewłaściwego wykorzystania funduszy państwowych (i UE); oraz przywrócenia do pracy wszystkich prokuratorów dyscyplinowanych od 2016 r. z powodów politycznych.

● Przywrócenia zdolności państwa do zwalczania korupcji, nadużyć finansowych i niewłaściwego zarządzania środkami publicznymi. Będzie to wymagało nałożenia na Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA) obowiązku i umożliwienia Najwyższej Izbie Kontroli (NIK) prowadzenia śledztw w sposób skuteczny i niezależny od jakichkolwiek wpływów politycznych.

● Zagwarantowania zgodnego z prawem, przejrzystego i odpowiedzialnego zarządzania funduszami UE. Będzie to wymagało przestrzegania Karty praw podstawowych UE przy wydatkowaniu i nadzorowaniu funduszy polityki spójności i innych funduszy objętych zarządzaniem dzielonym, a także przestrzegania zasad rządzących komitetami monitorującymi, w tym poprzez wykluczanie z nich organizacji, które nie przestrzegają europejskich praw człowieka, równości i standardów antydyskryminacyjnych oraz uchwalenia i wdrożenia reform, które spełniłyby kamienie milowe ustalone przez Komisję Europejską jako warunek wstępny udostępnienia Polsce środków RRF.

● Zaprzestania prześladowań niezależnych mediów i organizacji pozarządowych. Będzie to wymagało wstrzymania umotywowanych politycznie postępowań sądowych i oszczerczych kampanii przeciwko nim; zapewnienia im dostępu do finansowania na przejrzystych i neutralnych zasadach oraz zaprzestania stosowania oprogramowania szpiegującego i technologii nadzoru przeciwko nim, opozycji i prywatnym obywatelom.

● Przestrzegania orzeczeń sądów krajowych i europejskich oraz zaleceń UE. Będzie to wymagało przywrócenia niezawisłości sądów i innych podstawowych elementów praworządności.

● Przeprowadzenia kompleksowej reformy instytucjonalnej i organizacyjnej systemu finansów publicznych w celu ograniczenia funduszy, agencji i przedefiniowania „budżetu państwa” na „budżet całego sektora centralnego” w celu zwiększenia przejrzystości finansów publicznych oraz parlamentarnej i demokratycznej kontroli nad budżetem.

FIDH wraz z organizacjami partnerskimi wzywa Unię Europejską, jej instytucje i państwa członkowskie do:

• Kontynuacji monitorowania poszanowania przez Polskę praworządności oraz przestrzegania praw i wartości UE. Odpowiedzialność ta spoczywa, zgodnie z ich rolami, na Komisji Europejskiej, Europejskim Urzędzie ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Prokuraturze Europejskiej (EPPO), Parlamencie Europejskim, Radzie Unii Europejskiej i państwach członkowskich UE .

• Dalszego uzależniania uwolnienia funduszy UE od skutecznych reform w zakresie praworządności, których polski rząd nie wprowadził i/lub nie wdrożył. Obejmuje to fundusze polityki spójności w ramach Rozporządzenia na rzecz Wspólnych Przepisów oraz fundusze w ramach unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF).

• Aktywacji mechanizmu warunkowości, aby skutecznie ścigać naruszenia praworządności, które mają wpływ na budżet UE, jeżeli dojdzie do stwierdzenia, że naruszenia praworządności w Polsce mają wpływ lub mogą mieć wpływ na budżet UE i interesy finansowe UE. Mechanizm stanowi niezbędną i odpowiednią reakcję w celu reagowania na konkretne naruszenia praworządności, w połączeniu z innymi instrumentami ukierunkowanymi na naruszenia wartości UE, w tym praworządność i prawa człowieka, które nie mają bezpośredniego związku z budżetem UE.

• Kontynuowania i rozważenia rozszerzenia zakresu kontroli zgodnie z art. 7 ust. 1 TUE. Te działania powinny obejmować zmiany, które zaszły w odniesieniu do praworządności i innych wartości określonych w art. 2 TUE od czasu wszczęcia procedury w grudniu 2017 r. Powinny uzupełniać inne mechanizmy, których celem jest reakcja na konkretne naruszenia praworządności i innych wartości, takie jak mechanizm warunkowości, postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i inne procedury na mocy odpowiedniego prawodawstwa UE.