1. Uwagi wstępne

Asumptem do podjętych rozważań o stanie prokuratury po wejściu w życie w dniu 28 września 2023 r. nowelizacji ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuraturze^[1] było przekonanie części komentatorów życia publicznego oraz środowiska prokuratorskiego, że bez zgody Prokuratora Krajowego nie będzie można dokonać zmian w organizacji i trybie pracy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Odnosząc się do tychże aspektów dotyczących funkcjonowania i zarządzania prokuratury, należy zwrócić uwagę na ponownie pojawienie się (już po ogłoszeniu wyników wyborów parlamentarnych, które odbyły się 15 października 2023 roku) opinii, że nowy rząd i wchodzących w jego skład nowy Minister Sprawiedliwości/Prokurator Generalny nie będzie miał żadnego wpływu na politykę kadrową prokuratury. Obawa stagnacji ze strony części środowiska prokuratorskiego oraz przekonanie znacznej części prokuratorów pełniących obecnie funkcje kierownicze o ich nienaruszalnym statusie przez okres co najmniej dwóch lat (de facto do zakończenia trwania prezydentury obecnego Prezydenta) stały się elementem szerszej dyskusji, o czym donosiły media^[2]. W przestrzeni publicznej opisany stan zawieszenia jakichkolwiek zmian w Prokuraturze został nazwany „zabetonowałem Prokuratury”. Głównymi argumentami mającymi przemawiać za tzw. „betonozą” miały być gwarancje nieusuwalności/niezmienności Prokuratora Krajowego i jego zastępców (bez pisemnej zgody Prezydenta) oraz okoliczność, że bez zgody Prokuratora Krajowego nie będzie można kształtować polityki kadrowej tejże instytucji.

Powyższe przekonanie uznać należy z jednej strony za całkowicie nieuzasadnione, a z drugiej strony za wątpliwe z moralnego i profesjonalnego punktu widzenia. Wniosek ten wynika m.in. z faktu, że właśnie w drugim swym aspekcie przyjmuje ono za pewnik, że obecnie pełniący swoją funkcję Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej za wszelką cenę będzie chronił status quo w prokuraturze, niezależnie od tego jakie argumenty przedstawi nowy rząd. Inaczej mówiąc, przyjmuje ona, że Prezydent nie podejmie żadnej dyskusji z nowym Ministrem Sprawiedliwości/Prokuratorem Generalnym na temat nowego kształtu prokuratury, a nawet jeżeli taka dyskusja będzie miała miejsce to zostanie ona zawsze bezowocna.

W świetle tego, założenie to ma prowadzić do przyjęcia, że Prezydent ma uniemożliwić tym samym jakąkolwiek zmianę, nawet jeżeli utrzymanie w prokuraturze stanu ukształtowanego przywołaną we wstępie nowelą ustawy o prokuraturze miałoby prowadzić do konfliktów kompetencyjnych. Mając na uwadze aktualnie brzmiące przepisy ustawy o prokuraturze, nie ulega wątpliwości, że jakakolwiek zmiana na stanowisku Prokuratora Krajowego i jego zastępców winna być poprzedzona merytoryczną rozmową oraz konstruktywną wymianą argumentów między podmiotami biorącymi udział w procedurze powołania i odwołania w/w osób. Wówczas to, po wypełnieniu tej drogi i uzyskaniu ostatecznego stanowiska Prezydenta możliwe będzie dopiero stwierdzenie, czy owo przekonanie, o woli Prezydenta utrzymania niezmiennego statusu w Prokuraturze było uzasadnione, czy też nie.

Oczywiście nie sposób przy tym właśnie pominąć dodatkowego elementu związanego z zastrzeżeniami co do profesjonalizmu przy tego rodzaju deklaracjach związanych z pewnością pozostawania na stanowisko „no matter what”^[3]. Truizmem jest stwierdzenie, że przez okres 1,5 roku – 2 lat zmianie ulec może sama struktura przestępczości, mogą pojawić się zupełnie inne problemy w funkcjonowania organów ścigania, które winny prowadzić do weryfikacji wyjściowej oceny, czy obecnie wyznaczone osoby, nadal w istocie nadają się do pełnienia swoich funkcji kierowniczych^[4].

2. Zmiany PrProk z dnia 17 lipca 2023 roku

Już w momencie, gdy do Sejmu RP wpłynął druk 3216^[5] – dotyczący m.in. nowelizacji ustawy z dnia 28 stycznia 2016 PrProk (oraz szeregu innych niezależnych od siebie ustaw) pojawiały się liczne oraz zdecydowane głosy oceniające ów projekt jako prowadzący do tzw. „zabetonowania” instytucji prokuratury – na wypadek ewentualnej porażki wyborczej ówcześnie rządzącego obozu władzy^[6]. Owa nowelizacja miałaby utrudnić, jeśli nie całkowicie uniemożliwić zmiany kadrowe, które mógłby wprowadzić nowy Minister Sprawiedliwości/Prokurator Generalny^[7].

Zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania prokuratury, a wynikające z tejże nowelizacji i polegające na nagłym przekazaniu szeregu dotychczasowych uprawnień Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Krajowego, jak również daleko idących modyfikacjach możliwości zmiany/usunięcia Prokuratora Krajowego, jak i osób pełniących funkcje kierownicze w prokuraturze, wskazywali członkowie Zarządu Stowarzyszenia Niezależnych Prokuratorów Lex Super Omnia^[8].

Analiza treści uzasadnienia samego projektu nowelizacji ustawy o prokuraturze pozwala na stwierdzenie, że jest ono dość enigmatyczne, jeśli chodzi o wyjaśnienie przyczyn takiego rodzaju i charakteru zmian, w zakresie dotyczącym zarówno transferu uprawnień, jak i idących za tym konsekwencji, szczególnie co do sposobu sprawowania polityki kadrowej prokuratury. De facto mające w odniesieniu do zmian w ustawie o prokuraturze zaledwie kilka stron uzasadnienie (dokładnie rzecz ujmując – osiem) opiera się na pochwale obecnej struktury tej instytucji, albowiem już na samym wstępie autorzy wskazują, że „dotychczasowy okres obowiązywania Prawa o prokuraturze potwierdził, że wprowadzony jego regulacjami model ustrojowy prokuratury jest trafny^[9]”. Ciężko przyjąć to założenie zupełnie bezkrytycznie, w szczególności, jeżeli uwzględni się fakt, że wyjaśnieniem tejże tezy w samym uzasadnieniu projektu są wyłącznie stwierdzenia, iż po prostu obecna prokuratura jest szybka i sprawna, a sam „projekt przewiduje ponadto szereg nowych rozwiązań prawnych służących efektywnemu i sprawnemu funkcjonowaniu prokuratury^[10]” Nie podejmując się w tym miejscu wysiłku wydania pełnej oceny co do jakości obecnego funkcjonowania Prokuratury należy tylko zaznaczyć, że silnie krytyczne w tym zakresie głosy pojawiały się nie tylko ze strony przedstawicieli Stowarzyszenia Lex Super Omnia^[11], ale również ze strony prokuratorów niezwiązanych z tymże stowarzyszeniem^[12], którzy wprost nawet wskazywali, że obecna „Prokuratura jest zarządzana strachem^[13]”.

Dodatkowo, autorzy projektu argumentują, że zmiany zawarte w nowelizacji „mają (…) charakter dostosowawczy i uzupełniający”^[14]. Jednocześnie wynika również z uzasadnienia określony cel jaki przyświecał projektodawcy zmian, tj. ograniczenia władzy Prokuratora Generalnego na rzecz poszerzenia imperium oraz gwarancji instytucjonalnych Prokuratora Krajowego^[15], co objawiać ma się w szczególności przekazaniu uprawnień „do powołania i odwoływania prokuratora regionalnego, prokuratora okręgowego i prokuratora rejonowego, a we współdziałaniu z Zastępcą Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych – do powołania i odwoływania zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych oraz zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych (proj. art. 15 § 1, § 2 i § 3). Zapewni to Prokuratorowi Krajowemu niezbędny i rzeczywisty wpływ na politykę personalną w prokuraturze, co stanowić będzie gwarancję skutecznej realizacji przez prokuraturę ciążących na niej zadań^[16].” Powyższe założenia projektowanych zmian skutkowały ogólnym przekonaniem o nienaruszalności polityki kadrowej prokuratury i wyłączności w jej kształtowaniu przez Prokuratora Krajowego, niezależnie od tego kto będzie pełnił funkcje Prokuratora Generalnego.

3. Skuteczność wprowadzonych zmian

Przekonanie o skuteczności „zabetonowania” Prokuratury nie znajduje uzasadnienia w treści aktualnych przepisów PrProk i to nawet przy przyjęciu, że tego rodzaju założenie w rzeczywistości przyświecało autorom nowelizacji. Jednoznacznie należy stwierdzić zatem, że zmiany w tym zakresie tj. tzw. „betonowania” nie mogły okazać się skuteczne^[17].

Na pierwszy plan wysuwa się brak zmiany w nowelizacji PrProk dominującej pozycji Prokuratora Generalnego, który nadal pełni rolę naczelnego organu Prokuratury (art. 1 § 2 PrProk^[18]). O ile nowelizujące przepisy zmieniają procedurę powołania i odwołania Prokuratora Krajowego oraz pozostałych prokuratorów pełniących funkcję kierownicze, o tyle nie uległo żadnej zmianie to, że to nadal Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury (co istotne, może to nawet wykonywać osobiście – art. 13 § 1 PrProk^[19]).

Nadto podkreślenia wymaga, że to właśnie Prokurator Generalny zgodnie z PrProk jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej – a tym samym również Prokuratora Krajowego
i jego Zastępców (art. 13 § 2 ustawy^[20]). Jest również ich przełożonym dyscyplinarnym (art. 144 PrProk^[21]), z czym wiążą się dodatkowe uprawnienia do oceny zachowania Prokuratora Krajowego i pozostałych prokuratorów kierujących powszechnymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury w perspektywie zachowania w służbie i poza służbą, strzeżenia przez niech powagi pełnionego urzędu oraz tego, czy swoim zachowaniem nie przynoszą ujmy godności urzędu prokuratora lub osłabienia zaufania do jego bezstronności^[22].

Powyższe powoduje, że wszelkie kompetencje podległych Prokuratorowi Generalnemu prokuratorów w tym prokuratorów funkcyjnych, będą wynikać z uprawnień Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego do kształtowania polityki kadrowej oraz szeroko pojętej kultury organizacji pracy w jednostkach organizacyjnych. Konsekwencją tego będzie de facto powiązanie instytucji prokuratury z politycznym Ministrem Sprawiedliwości.

Przed przejściem do tego jakie taki podział ról i wpływów ma praktyczne konsekwencje w obecnych realiach, i przy założeniu scenariusza niechęci Prezydenta do zmian w prokuraturze oraz braku współpracy na linii Prokurator Generalny – Prokurator Krajowy, należy zdefiniować na czym polega pełnienie roli naczelnego organu oraz co oznacza kierowanie – w rozumieniu art. 13 § 1 PrProk. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie „naczelny” odnosi się do organu sprawującego władzę zwierzchnią^[23], zaś „kierowanie” definiuje czynności sprawcze polegające na zarządzaniu kimś, czymś, stanie na czele czegoś lub wskazywanie komuś sposób postępowania^[24].

Powyższe skutkuje uznaniem, że w obecnym modelu funkcjonowania prokuratury – Prokurator Generalny sprawuję władzę zwierzchnią w prokuraturze, jak również zarządza nią. PrProk określa również katalog narzędzi z jakich Prokurator Generalny może skorzystać w celu zrealizowania swoich ustawowych kompetencji, Są to przede wszystkim zarządzenia, wytyczne oraz polecenia. Co niezmiernie kluczowe, PrProk w niezwykle wąskim stopniu ogranicza władztwo Prokuratora Generalnego, co ma miejsce np. w art. 7 PrProk, gdzie ujęto tryb przekazywania poprzez Prokuratora Krajowego poleceń. Zgodnie z art. 7 § 2a^[25] PrProk Prokurator Krajowy pełni tylko funkcję dostarczyciela tychże poleceń w prokuraturze. Dodatkowo art. 7 § 2b ogranicza możliwość żądania przez Prokuratora Krajowego zmiany lub uchylenia polecenia z art. 7 § 2a ustawy^[26].

Analiza tychże przepisów implikuje przyjęcie, że pozostałe polecenia kierowane do Prokuratora Krajowego są przesyłane bezpośrednio przez Prokuratora Generalnego. Co również kluczowe, polecenia Prokuratora Generalnego kierowane do Prokuratora Krajowego nie mogą być przedmiotem skierowania żądania ich zmiany lub uchylenia. Inaczej mówiąc, polecenia kierowane przez Prokuratora Generalnego do Prokuratora Krajowego muszą zostać przez tego drugiego zrealizowane (wówczas, w razie sprzeciwu Prokuratora Krajowego wobec takiego polecenia przysługują mu wyłącznie uprawnienia opisane w art. 7 § 3 – 5 PrProk i to wyłącznie do poleceń dotyczących treści czynności procesowej).

4. Postulaty de lege lata

Powyższe regulacje prowadzą do istotnej konstatacji, jaką jest uznanie, że ewentualny sprzeciw Prezydenta, co do odwołania Prokuratura Krajowego i jego zastępców nie będzie miał ostatecznie żadnego wpływu na możliwość prowadzenia skutecznej polityki kadrowej przez Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny jest i będzie uprawniony do skierowania konkretnego polecenia – bezpośrednio do Prokuratora Krajowego – w którym wskaże on konieczność odwołania danego Prokuratora Regionalnego, Okręgowego itd., czy innej osoby pełniącej funkcję kierowniczą i powołanie na jego miejsce innej osoby, zaś z uwagi na fakt, że takiego rodzaju polecenie będzie mieściło się w katalogu uprawnień Prokuratora Generalnego – będzie ono legalne i nie będzie mogło być przedmiotem żadnego sprzeciwu czy też żądania jego zmiany.

Natomiast konsekwencją nieuprawnionej odmowy realizacji takiego polecenia będzie de facto popełnienie przez Prokuratora Krajowego deliktu dyscyplinarnego w typie podstawowym z art. 137 § 1 pkt 1^[27] PrProk. Wówczas to, Prokurator Generalny będzie również dysponował uprawnieniem nawet do zawieszenia Prokuratura Krajowego – na zasadzie art. 150 § 1^[28] PrProk. Ustawodawca nie sprecyzował skutków zawieszenia Prokuratora Krajowego ale można przyjąć na podstawie wykładni systemowej, że wtedy kompetencje swojego podwładnego przejmie Prokurator Generalny organ naczelny organ prokuratury^[29].

Oczywiście w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ustawą nowelizującą wprowadzono dodatkowe dwa zapisy określające katalog uprawnień Prokuratora Krajowego, to art. 13 § 3a PrProk, w którym w pkt 2 drugim wskazano, że: (1) „do kompetencji i zadań Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora Krajowego należy w szczególności (…); (2) podejmowanie decyzji w sprawach osobowych prokuratorów oraz asesorów prokuratury, z wyłączeniem decyzji należących do kompetencji kierowników podległych jednostek organizacyjnych”. Zaś zgodnie z art. 13a PrProk: „Do kompetencji i zadań Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego Prokuratora Krajowego oraz do kompetencji i zadań Prokuratora Krajowego przepisu art. 9 § 2 nie stosuje się”.

Powyższe przepisy z racji swojej niejednoznaczności oraz dużego spektrum niedookreśloności, a zarazem rzeczywistej sprzeczności z pozostałymi zapisami PrProk powodują spore problemy interpretacyjne przytoczonych norm, jak i też tego w jakim zakresie w ogóle mogą one obowiązywać. Ich analiza wydaje się prowadzić do wniosku, że celem autorów nowelizacji była próba określenia i ustalenia, że cześć kategorii uprawnień – w tym in concreto dotyczących spraw osobowych prokuratorów oraz asesorów prokuratury, miałyby być wyłączone z możliwości ich przejęcia na zasadzie art. 9 § 2 PrProk, to jest do prowadzenia przez prokuratora przełożonego (tut. Prokuratora Generalnego) – stanowiąc tym samym wyjątek od zasady dewolucji. Tym samym, nowelizacja miała dążyć do wyrugowania wpływu Prokuratura Generalnego na wymieniony katalog spraw.

Pierwszym z problemów na jaki trafia się analizując powyższe przepisy jest określenie zakresu pojęcia „sprawy osobowe”. W PrProk nie sposób znaleźć definicji tego określenia. Pojawia się on tylko dwukrotnie w tymże akcie prawnym. Pierwszy raz w art. 13a PrProk, a drugi przy delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości – Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (art. 36 PrProk) – wskazując, że regulamin ma określać tryb załatwiania spraw osobowych.

Powyższy fakt, a to wprowadzenia pojęcia niezdefiniowanego w ustawie, a zarazem umożliwienie dookreślenia go aktem niższego rzędu budzić musi ogromne wątpliwości co do prawidłowości legislacyjnej. Nie rozstrzygając w tym momencie kwestii konstytucyjności takiego rodzaju zapisów, należy jednak ostatecznie stwierdzić, że ani w PrProk ani też w aktualnym Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury^[30] nie podjęto się zdefiniowana „spraw osobowych”. Powyższe musi skutkować przyjęciem, że wprowadzona nowelizacją norma prawna ma de facto charakter pusty.

W oparciu o orzecznictwo powstałe na gruncie spraw dotyczących spółek handlowych (vide sprawy dotyczące art. 247 § 2 k.s.h.^[31] – który w swej normie również odnosi się do spraw osobowych) – można pokusić się o próbę zdefiniowania tego pojęcia. W judykaturze przyjmuje się, że „pojęcie spraw osobowych obejmuje wszystkie sprawy, które dotyczącą osoby bez względu na rodzaj sprawy, a zatem odnoszące się do członków organów spółki, likwidatorów, wszystkich wspólników”^[32]. Przytoczona definicja była również przedmiotem pogłębionej analizy Sądu Najwyższego, który wskazał, że „Pojęcie spraw osobowych w kontekście art. 247 § 2 k.s.h. obejmuje wszystkie sprawy, które dotyczą osób, a jednocześnie nie stanowią wymienionych wprost w tym przepisie głosowań wyborczych, głosowań nad wnioskami o odwołanie członków organów spółki lub likwidatorów, jak też o pociągnięcie ich do odpowiedzialności. Sprawami osobowymi są sprawy osób związanych z organizacją i działalnością spółki, mających wpływ na jej funkcjonowanie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przedmiot konkretnej sprawy nie jest istotny, decyduje to, czy odnosi się ona do członków organów spółki, likwidatorów, wspólników. (…) O osobowym charakterze sprawy decyduje więc związek funkcjonalnych pomiędzy przedmiotem uchwały a interesami osób mających wpływ na działanie tej spółki lub funkcjonowaniem spółki i jej organów”^[33]. W oparciu o powyższe wskazania możliwym jest stwierdzenie, że na gruncie orzecznictwa zapadłego w sprawach gospodarczych judykatura określiła zakres oraz charakter spraw osobowych nadając mu de facto szerokie i funkcjonalne znaczenie.

Podejmując się próby przeniesienia tego rodzaju funkcjonalnej definicji na grunt ustawy o prokuraturze należałoby przyjąć – że wszystko co się tyczy prokuratorów i asesorów prokuratury (z nieznacznym wyłączeniem zawartym w art. 13 § 3a PrProk – tj. wyłączenie decyzji należących do kompetencji kierowników podległych jednostek organizacyjnych), leży w gestii Prokuratora Krajowego i nie może być przedmiotem przejęcia do prowadzenia przez Prokuratora Generalnego. Tego rodzaju rozumienie tej normy możliwe jest do przyjęcia, jedynie przy założeniu, że wykonywanie tychże kompetencji nie będzie stało w sprzeczności z uprawnieniami Prokuratora Generalnego wynikającymi z jego naczelnej roli, albowiem odmienna interpretacja prowadziłaby do całkowitej niespójności i wewnętrznej sprzeczności tego samego aktu prawnego, jak również było by sprzeczne z podstawowymi regułami wykładni przepisów prawa^[34].

Wobec powyższego i mimo przepisu art. 13 PrProk należy z całą stanowczością stwierdzić, że Prokurator Generalny ma pełną możliwość oddziaływania na politykę kadrową prokuratury. Nie może wydać osobiście aktu powołania konkretnej osoby na konkretne stanowisko, dopóki do wykonania takiej czynności władny jest Prokurator Krajowy^[35]. Fakt ten ma w rzeczywistości racjonalne uzasadnienie, jeżeli uwzględni się to, że Prokurator Generalny jest równocześnie politykiem (w świetle obecnej ustawy). Tym samym uzasadnionym jest, żeby wszelkiego rodzaju akty prawne związane ze statusem prokuratora lub asesora prokuratury były podpisane przez Prokuratora Krajowego – a zatem osobę, która nie pełni żadnej politycznej roli^[36]. Konstatacja ta nadal nie uprawnia do kwestionowania przez Prokuratora Krajowego poleceń Prokuratora Generalnego odnoszących się do kształtowania polityki kadrowej^[37].

W świetle powyższego należy wskazać, że aktualny model prokuratury oraz obecne przepisy PrProk nie pozostawiają ostatecznie wątpliwości w przestrzeni relacji kompetencji pomiędzy Prokuratorem Generalnym, a Prokuratorem Krajowym. Pozycja tego pierwszego, co wielokrotnie było też podkreślane przez krytyków modelu jedności stanowiska Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego – opowiadających się za rozdzieleniem tychże funkcji[38], jest niepomiernie silniejsza od Prokuratora Krajowego, który nie tylko związany jest wszelkimi poleceniami swojego przełożonego, lecz nie ma również możliwości ich kwestionowania.

Oznacza to, że nie sposób w ogóle mówić o tzw. „zabetonowaniu” prokuratury, czy też uznania, że jej kształt pozostaje w wyłącznej gestii Prokuratora Krajowego, w sytuacji, gdy zmiana osób pełniących stanowiska na każdym jej szczeblu – uzależniona jest ostatecznie od woli Prokuratora Generalnego, do czego nie jest konieczna zgoda jakiegokolwiek innego podmiotu, zaś fakt ten w najwyższej mierze wynika z modelu funkcjonowania prokuratury, jaki został wprowadzony wraz z wejściem w życie PrProk.

Bolesław Laszczak

Autor jest prokuratorem Prokuratury Rejonowej Kraków – Podgórze w Krakowie
ORCID 0000-0002-6628-1357

———————————————-