Ekspertyza do uchwalonej przez Sejm w dniu 14 kwietnia 2023 r. ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022 (druk senacki nr 955)
Z uwagi na charakter ocenianego aktu prawnego, paradoksalnie zacznę od konkluzji.
W moim przekonaniu ustawa będąca przedmiotem niniejszej ekspertyzy (dalej zwana: ustawą) jest w takim stopniu obciążona wadą oczywistej niekonstytucyjności, że jako taka
nie nadaje się do poprawienia w senackiej fazie procesu legislacyjnego i powinna być odrzucona w całości w trybie określonym w przepisie art. 121 ust. 2, zdanie pierwsze in fine Konstytucji RP.
Pojęcie „oczywistej niekonstytucyjności” jest ostatnio szeroko omawiane i akceptowane w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego (zob. np. A. Grabowski, PiP 10/2022 i J. Podkowik, Studia Prawnicze 2/2022) oraz orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8.03.2017 r., II SA/Po 1034/16 oraz postanowienie SN z 9 października 2020 r., III CZP 95/19), ale jednocześnie trzeba podkreślić, że w światowej jurysprudencji ma ono już długą i utrwaloną tradycję i było stosowane nawet przez tych prawników, którzy co do zasady byli przeciwnikami sądowej kontroli konstytucyjności prawa. (J. Zajadło, Przegląd Konstytucyjny 1/2023, w druku). Wprawdzie w polskich warunkach ta kategoria miała dotychczas zastosowanie przede wszystkim w procesie bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy powszechne i sądy administracyjne, ale wydaje się, że tym bardziej powinna być brana pod uwagę w senackiej fazie procesu legislacyjnego jeszcze przed wejściem inkryminowanego aktu prawnego w życie.
Oczywista niekonstytucyjność ustawy będącej przedmiotem niniejszej ekspertyzy wynika przede wszystkim z charakteru, kompetencji i mechanizmów działania kreowanego organu, tj. Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022 (dalej zwanej: Komisją), na tle zasad ustrojowych określonych w Konstytucji RP in genere, a także z powodu sprzeczności niektórych jej rozwiązań z poszczególnymi postanowieniami ustawy zasadniczej, umowami międzynarodowymi i innymi ustawami in specie.
Najpoważniejszym zarzutem, który można postawić ustawie jest moim zdaniem fakt, że nadaje ona Komisji charakter organu administracji publicznej (art. 3 ust. 1 ustawy), ale jednocześnie wyposaża ją kompetencje penalne zastrzeżone dla sądów w ramach dokonywanego przez nie wymiaru sprawiedliwości – tym samym narusza art. 10 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Na marginesie nasuwa się bardziej generalna uwaga – od 2016 roku cały szereg działań legislacyjnych i faktycznych zmierzał do pomniejszenia ustrojowej roli organów wymiaru sprawiedliwości i ograniczenia ich kompetencji; ustawa idzie jakby o krok dalej, ponieważ wyprowadza poza system wymiaru sprawiedliwości pewne kompetencje zastrzeżone do tej pory dla sądów i powierza je wprost organowi administracji publicznej, co uznać należy za zjawisko zagrażające istocie demokratycznego państwa prawnego – wprawdzie dotyczy to tylko pewnej wąskiej grupy spraw, ale w niczym to nie umniejsza oczywistej niekonstytucyjności.
Wprawdzie ustawodawca unika w ustawie takich określeń jaka „kara” czy „środek karny” i zastępuje je eufemistycznym pojęciem „środków zaradczych” (art. 2 pkt 7 oraz art. 37 ust. 1 ustawy), to jednak nie ulega wątpliwości, że niektóre z owych „środków zaradczych” mają charakter dolegliwości penalnych przeniesionych z analogicznych postanowień kodeksu karnego (art. 39 pkt 2 i pkt 2aa kodeksu karnego). Trzeba podkreślić, że nie jestem odosobniony w takiej ocenie tych postanowień ustawy – identyczny pogląd wyraził Rzecznik Praw Obywatelskich w swojej opinii z dnia 28 grudnia 2022 roku, skierowanej do Przewodniczącego Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych Sejmu RP (zwanej dalej: opinią RPO). W opinii RPO podkreślono w szczególności: „Z kolei zastosowanie środka zaradczego w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat odpowiada środkowi karnemu w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska przewidzianemu przez art. 39 pkt 2 k.k., ewentualnie środkowi karnemu przewidującemu zakaz zajmowania stanowiska w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego (art. 39 pkt 2aa k.k.). W odniesieniu do środków karnych, którym odpowiadają swoją treścią środki przewidziane w projekcie ustawy, wskazuje się (por. „Kodeks karny. Część ogólna”, t. I, cz. I, komentarz do art. 1-52 pod red. W. Wróbla i A. Zolla, wyd. V, WK 2016), że różnica pomiędzy karami a środkami karnymi ma charakter raczej formalny niż merytoryczny, są one orzekane za popełnione przestępstwo, wymierzane są przez sądy oraz zawsze zawierają większy lub mniejszy element dolegliwości. O ich retrybutywnym założeniu świadczy zaś sama nazwa „środki karne”. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż rzeczywistym celem prowadzonego w tym zakresie przez organ administracji publicznej postępowania w trybie projektowanej ustawy (oraz stosowanego posiłkowo Kodeksu postępowania administracyjnego) nie jest załatwienie sprawy administracyjnej, lecz tym celem jest wymierzenie kary za podejmowane w latach 2007-2022 działania danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej”.
W opinii RPO zwrócono też uwagę na jeszcze jeden środek, który normalnie jest zastrzeżony do kompetencji sądu w postępowaniu karnym – podanie orzeczenia do publicznej wiadomości (art. 39 pkt 8 kodeksu karnego). W ustawie analogiczną funkcję pełnią przepisy art. 22 ust. 6 i art. art. 41 ust. 3 i 5 ustawy) i publikacja decyzji oraz raportu w Biuletynie Informacji Publicznej.
Problem nie dotyczy zresztą tylko penalnego charakteru środków zaradczych, lecz przenosi się w ogóle na charakter spraw i procedurę postępowania przed Komisją będącą przedmiotem ustawy. Pod pozorem rzekomego załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej i w oparciu o zasady postępowania administracyjnego, w rzeczywistości kryje się jakaś hybryda przypominająca sprawę karną rozpatrywaną na warunkach charakterystycznych dla procedury karnej. W rezultacie ustawodawca naruszając tym samym Konstytucję, umowy międzynarodowe i niektóre ustawy kompletnie abstrahuje od pewnych paradygmatów wyrażonych np. w zasadzie nullum crimen, nulla poena sine lege poenali anteriori. Wydaje mu się bowiem, że nazywając coś eufemistycznie organem administracji i sprawą administracyjną może pominąć kwestię zgodności przyjętej regulacji z takimi przepisami, jak np. art. 42 Konstytucji, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 i 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W rezultacie ustawa nie tylko nie spełnia pewnych koniecznych funkcji gwarancyjnych (np. tego, że domniemanie niewinności może być obalone wyłącznie w postępowaniu sądowym – art. 42 ust. 3 Konstytucji), ale i w oczywisty sposób ma niekonstytucyjny charakter retroaktywny, skoro dotyczy zdarzeń mających miejsce przed wejściem ustawy w życie (art. 42 ust. 1 Konstytucji). Tym samym ustawa godzi w niektóre prawa i wolności człowieka i obywatela, zagwarantowane w Konstytucji i w obowiązujących Rzeczpospolitą Polska aktach prawa międzynarodowego – podważa bowiem ich istotę w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przenosi się to także na przyjętą w ustawie specyficzną technikę legislacyjną – wbrew przyjętych zasadom same czyny będące przedmiotem postępowania przed Komisją („wpływy rosyjskie na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej”) dalekie są od ustawowej określoności i precyzji wymaganej od ustaw karnych (w tym przypadku – quasikarnych) i stwarzają nieograniczone pole dla arbitralnej uznaniowości i interpretacyjnych nadużyć, a jednocześnie krąg odpowiedzialnych podmiotów jest w gruncie rzeczy nieograniczony. Więcej nawet – w tym kręgu teoretycznie mogą się znaleźć również te podmioty (np. Prezydent RP, Posłowie, Senatorowie), których odpowiedzialność poddana jest konstytucyjnie zupełnie innemu reżimowi. Ponownie nie jestem odosobniony w swojej opinii, ponieważ identyczne wątpliwości podniesiono w cytowanej wyżej opinii RPO. Czytamy tam m.in. także: „Wskazać w tym zakresie trzeba, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawem do sądu objęte są wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyroki z dnia: 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 109; 25 lutego 2002 r., sygn. akt SK 29/01, OTK z 2002 r. Nr 1/A, poz. 5; 13 marca 2012 r., sygn. akt P 39/10, OTK z 2012 r. Nr 3/A, poz. 26; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt SK 18/11, OTK z 2013 r. Nr 1/A, poz. 4). Nie budzi więc wątpliwości to, że rozstrzyganie o odpowiedzialności karnej w rozumieniu konstytucyjnym, w tym wymierzanie w ramach tej odpowiedzialności, środków pokrywających się treściowo ze środkami karnymi opisanymi w Kodeksie karnym, mieści się w pojęciu „sprawy”, o której mówi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi wymierzanie sprawiedliwości, co stanowi domenę sądów, a nie zadanie administracji publicznej”.
W prasie prawniczej i branżowych portalach internetowych w dyskusji, którą wywołała uchwalona przez Sejm ustawa, pojawiły się też głosy przedstawicieli doktryny wskazujące na jeszcze jeden aspekt problemu – dyskwalifikację ustawy z punktu widzenia wymogów poprawnej legislacji, a te wiążą się z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji (zob. np. wypowiedź prof. UG Grzegorza Wierczyńskiego w artykule „Gdzie prawo nie może, tam komisja śledcza pomoże” opublikowanym na portalu prawo.pl). Jeśli prawodawca zamierza wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (a tak niewątpliwie jest w analizowanym przypadku), to musi przekonująco wykazać, że ograniczenie to jest niezbędne dla realizacji ustalonych celów (w tym przypadku bezpieczeństwa publicznego). Z naruszeniem zasad poprawnej legislacji mamy jednak do czynienia także wówczas, gdy proponowana regulacja dubluje już istniejące rozwiązania. Tak jest w przypadku ustawy, ponieważ na tle obowiązującego stanu prawnego stanowi ona swoiste superfluum. Nie jest bowiem możliwe wykazanie, że jest ona niezbędna w konfrontacji z już istniejącymi organami i procedurami. Jeśli w polskim porządku prawnym są już np. uregulowane procedury wprowadzania zakazu zajmowania określonych stanowisk, odbierania pozwolenia na broń, cofania poświadczenia bezpieczeństwa, jeśli mamy już instytucję sejmowej komisji śledczej, a prawodawca w żaden sposób nie wykazał, że pożądanych przez niego celów nie można osiągnąć w istniejącym stanie prawnym, to taką regulację należy ocenić jako naruszenie zasady poprawnej legislacji i zasady proporcjonalności.
Wreszcie, last but not least, za swoiste kuriozum należy uznać przewidziane w ustawie wyłączenie odpowiedzialności samych członków Komisji z tytułu działań podjętych w ramach jej prac. Oznacza to bowiem, że w stosunku do Komisji i jej członków ustawa wyłącza stosowanie zasady legalizmu określonej w przepisie art. 7 Konstytucji. Ponownie moja opinia jest w tym punkcie zbieżna ze stanowiskiem zawartym w opinii RPO: „Zastrzeżenia dotyczą także art. 13 projektowanej ustawy, stanowiącego, że przewodniczący oraz członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji. Art. 13 narusza zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Celem tej zasady jest przeciwdziałanie arbitralności i dowolności działania organów władzy publicznej. Rzeczywiste zagwarantowanie przestrzegania zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby osoby, które w ramach sprawowania władzy publicznej podejmowały działania bez podstawy prawnej albo poza granicami prawa, poniosły odpowiedzialność za te działania, nie wykluczając odpowiedzialności prawnokarnej oraz odpowiedzialności odszkodowawczej, zwłaszcza wówczas, gdy działania te dotyczą sfery podstawowych praw jednostki. Art. 13 projektu wyłączając odpowiedzialność członków Komisji za działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w tej Komisji prowadzi do tego, że zasada legalizmu staje się pustą deklaracją, pozbawioną materialnej treści, skoro działanie osób wykonujących władzę publiczną poza granicami prawa nie może spotkać się z żadną sankcją ze strony państwa. W związku z tym art. 13 projektowanej ustawy jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP”.
Skala konstytucyjnych naruszeń przesądzająca o oczywistej niekonstytucyjności ustawy jest rzeczywiście porażająca. Już dawno nie widziałem aktu prawnego, który by tak rażąco albo wprost łamał, albo demonstracyjnie pomijał przyjęte w Konstytucji i aktach prawa międzynarodowego zasady i reguły. Ustawa wprost wzorcowo wpisuje się więc w pewien paradoksalny fenomen, który w innym miejscu określiłem mianem wykładni konstytucyjnej wrogiej wobec samej Konstytucji (J. Zajadło, Przegląd Konstytucyjny 1/2018).
Nie jest moim zadaniem jako eksperta prawnego dokonywanie ocen o charakterze moralno-politycznym i dociekanie rzeczywistych intencji ustawodawcy, ale trudno się oprzeć wrażeniu, że odbiegają one zasadniczo od tych werbalnie wyartykułowanych w ustawie. W historii, nawet w ustrojach demokratycznych, zdarzały się niekiedy próby kreacji różnego rodzaju pozasądowych organów o charakterze czysto inkwizycyjnym i przypisywanie im pozornie szlachetnych intencji w imię jakichś wyższych celów, ale nie ma żadnego powodu, by współcześnie sięgać do tych negatywnych wzorców i je powielać, a tak czyni to niestety ta oczywiście niekonstytucyjna ustawa. Te historyczne doświadczenia powinny być ostrzeżeniem przed przyjmowaniem tego typu regulacji, ponieważ nigdy nie przynosiły one niczego dobrego. Omawianego przypadku dotyczy to w dwójnasób, ponieważ w przeszłości rzadko się zdarzało, by tego typu organy były wyposażone w takie kompetencje penalne, jakie ustawa przyznaje Komisji. Jako filozof prawa (i obywatel) mogę tylko wyrazić nadzieję, że ten wątek nie zostanie pominięty i wybrzmi także, obok argumentów konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych, w senackiej debacie nad ustawą. Gdyby ustawa weszła w życie w obecnym kształcie, trudno doprawdy przewidzieć wszystkie jej negatywne skutki z punktu widzenia konstytucyjnych i międzynarodowych procedur ochrony praw człowieka.
Prof. dr hab. Jerzy Zajadło
Zdjęcie ilustrujące: Autor portretu – Adrian Grycuk. Źródło: Wikipedia.org
