Wspólne zebranie [31 marca] Katedr Prawa Karnego i Prawa Konstytucyjnego UJ poświęcone aktom urzędowym Prezydenta trwało trzy i pół godziny. Poruszono bardzo wiele wątków i nie było już czasu na dłuższe podsumowanie.
Kilka słów tytułem uzupełnienia.
Dyskusja pokazała, że w polskiej kulturze prawnej wyobrażenie o aktach urzędowych Prezydenta kształtowane było w oparciu o specyficznie rozumiane pojęcie jego prerogatyw. Na czym polegała ta specyfika? Na uznaniu, że akty urzędowe prezydenta oparte są na jego swobodnym uznaniu. Prezydent nie musi ich uzasadniać. Nie jest też możliwa ich kontrola, w szczególności kontrola sądowa. Podstawowy problemem dyskutowanym w okresie uchwalania Konstytucji sprowadzał się do pytania o katalog aktów urzędowych Prezydenta oraz ustalenie, które z nich powinny podlegać kontrasygnacie. W roku 1997 nie dostrzegano, że takie charakteryzowanie aktów urzędowych Prezydenta jest co najmniej niespójne z kształtującymi się standardami demokratycznego państwa prawa.
Prof. Wiszowaty wskazał, że dominujące obecnie wyobrażenie o prerogatywach prezydenckich jest częściowo ahistoryczne. Słuchając jego wystąpienia nabrałem przekonania, że są tego trzy powody. Po pierwsze po 1989 r. nie sięgano do poglądów i sporów formułowanych w ramach filozofii politycznej i filozofii prawa dla scharakteryzowania kompetencji Prezydenta w ramach zasady podziału władzy (Locke o prerogatywach, Kelsen vs Schmitt). Po drugie kształt polskiej prezydentury w kolejnych dwudziestowiecznych polskich konstytucjach był zdominowany bardziej przez bieżące „potrzeby” polityczne niż racjonalną dyskusję ustrojową. Po trzecie nie braliśmy pod uwagę perspektywy prawnoporównawczej, co doprowadziło do spłaszczenia dyskursu o aktach urzędowych Prezydenta. Stąd tak nośnymi określeniami okazały się „głowa państwa”, którą Prezydent nie jest oraz „prerogatywa”. Ta ostatnia jako jednolita kategoria wielu różnych aktów dyskrecjonalnych, a w zasadzie arbitralnych i nie podlegających kontroli.
Prof. Piotrowski wskazał, że określenie „prerogatywa” nie występuje w polskim języku prawnym, a sposób jego rozumienia w języku prawniczym wywołuje istotne wątpliwości. Wątpliwości te polegają na tym, że charakteryzowanie prerogatyw jak dyskrecjonalnych uprawnień nie podlegających sądowej kontroli jest w pewnych obszarach nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami Konstytucji. Oparcie się na uproszczonym pojmowani prerogatyw prowadzi do wykładni wrogiej Konstytucji. W demokracji konstytucyjnej nie może być organów władzy poza kontrolą, w szczególności, gdy decydują one o prawach człowieka. Prof. Piotrowski dokonał systemowej wykładni Konstytucji wskazując, w jaki sposób charakteryzować akty urzędowe Prezydenta, by pozostawać w zgodzie z podstawowymi zasadami Konstytucji. Przekonywał z powołaniem się na Tuwima, że „Prawo konstytucyjne nie jest mistrzostwem wykrętów chytrych”.
Zmiana perspektywy w charakteryzowaniu aktów urzędowych Prezydenta uświadamia nam znaczenie pytań o ich sądowy wymiar. Pytania takie postawił prof. Wróbel – o możliwość sądowej kontroli, przedmiot tej kontroli (kontrolujemy akt urzędowy czy jego następstwa?) i jej wielorakie skutki.
Centralny punktem wczorajszego zebrania była dyskusja nad tezami sformułowanymi przez prof. Kmieciaka: o różnym pojmowaniu prerogatyw w prawie i chaosie pojęciowym w tym zakresie, o anachroniczności koncentrowania się na wyjątkowości i dyskrecjonalności aktów urzędowych Prezydenta, o niewrzucaniu aktów urzędowych do jednego worka i dyskutowaniu o nich z uwzględnieniem ich rodzajowych odmienności oraz o uznaniu niektórych aktów urzędowych Prezydenta za akty administracyjne w rozumieniu funkcjonalnym. Ten ostatni wątek dyskusji, z powołaniem się na przykład Czech, stwarza duże możliwości w dokonywaniu spójnych konstytucyjnie rozstrzygnięć trudnych przypadków.
Na tle powyższych wystąpień bezdyskusyjną jest teza prof. Łętowskiej o ograniczonym sposobie patrzenia przez konstytucjonalistów i sądy administracyjne na akty urzędowe Prezydenta. Skupienie się na relacjach Prezydenta z rządem i parlamentem w analizowaniu równowagi władz skutkowało brakiem równowagi z judykatywą. Brak ten boleśnie obecnie odczuwamy. Należało i należy w związku z tym: nie posługiwać się zbiorczym pojęciem prerogatyw, a skupić na poszczególnych aktach urzędowych, w szczególności, gdy mają one charakter indywidualny i powinny podlegać sądowej kontroli, uwzględnić sekwencyjność aktów urzędowych, gdyż wiele z nich powinno być podejmowanych we współdziałaniu z innymi władzami, nie tolerować ahistorczynej i akonstytucyjnej uzurpacji charakteryzowania aktów urzędowych jak uproszczonych prerogatyw.
Dyskusja nad aktami urzędowymi ujawniła wiele konkretnych problemów występujących w praktyce konstytucyjnej: prawo łaski, nominacje profesorskie, skutki wadliwego powoływania sędziów. Zarysowały się też różnice między konstytucjonalistami i karnikami, jeśli chodzi o podejście do niektórych kwestii – problem dopuszczalności ułaskawienia przed prawomocnym skazaniem.
Dyskusja w tym obszarze uświadomiła nam, że konieczne jest podjęcie dalszych analiz w odniesieniu do poszczególnych aktów urzędowych. Należy w odniesieniu do nich odrębnie ustalać podstawy prawne wydawania (w tym możliwość ich ustawowej konkretyzacji), przedmiot kontroli (kontrola aktu urzędowego Prezydenta, jego skutków lub aktów innych organów, na których treść wpływa akt urzędowy Prezydenta), procedur w których akty Prezydenta mogą być kontrolowane.
Z tej perspektywy potrzebna jest przede wszystkim dyskusja o aktach urzędowych Prezydenta wydawanych w obrębie władzy sądowniczej. Niebawem taką dyskusję podejmiemy.
Piotr Tuleja
Komentarz Autor opublikował na swoim profilu FB
