Jerzy Kranz: Quorum w Trybunale Konstytucyjnym czyli kłopoty kulejącego strażnika…

0
(0)

1. W kontekście wniosku prezydenta RP do Trybunału Julii Przyłębskiej

w sprawie zgodności z Konstytucją uchwalonej przez Sejm ustawy o Sądzie Najwyższym przedmiotem debaty stała się ponownie kwestia upływu kadencji pani prezes tego trybunału oraz spór między jego członkami co do wyboru następcy.

Julia Przyłębska zwołała w związku z tym Zgromadzenie Ogólne trybunału, które wypowiedziało się w kwestii wyboru nowego prezesa, a konkretnie odmówiło wszczęcia tej procedury, co w praktyce oznacza utrzymanie stanu obecnego.

Według portalu Onet:

W środę późnym popołudniem rzeczniczka Trybunału Konstytucyjnego przekazała Polskiej Agencji Prasowej, że Julia Przyłębska nie tylko zdołała zwołać Zgromadzenie Ogólne TK — co wymagało zebrania 2/3 sędziów, czyli 10 osób — ale także, że podczas jego obrad udało się przyjąć uchwałę, mówiącą o tym, że nie ma potrzeby zwoływania posiedzenia, które mogłoby wyłonić nowych kandydatów na prezesa. Domaga się tego sześciu sędziów Trybunału, którzy uznają, że prezesura Przyłębskiej zakończyła się 20 grudnia ub.r.

Problem w tym, że — jak ustalił Onet, w źródłach związanych z TK — środowa uchwała może być całkowicie nielegalna. A to dlatego, że podczas jej przyjmowania zabrakło kworum. Powinno je stanowić, jak pisaliśmy, 10 sędziów TK, czyli 2/3 składu. Tymczasem w głosowaniu nad uchwałą nie wzięli udziału sędziowie Bogdan Święczkowski i Piotr Pszczółkowski — a więc kworum do przyjęcia uchwały zabrakło.

Pomijamy w poniższych uwagach główne elementy sporu dotyczące upływu ustawowego terminu kadencji pani prezes, zmiany treści ustawy uchwałą oraz dopuszczalności i celowości zwoływania Zgromadzenia Ogólnego1. Kwestie te były i są szerzej komentowane publicznie.

Koncentrujemy się natomiast na wybranych aspektach proceduralnych podjętej uchwały. Pojawiła się bowiem sugestia, że wymóg kworum został spełniony w przypadku samego Zgromadzenia (obecność wymaganej prawem minimalnej liczby członków danego organu), natomiast nie był spełniony w odniesieniu do głosowania nad uchwałą. Innymi słowy Zgromadzenie było legalne, a jego uchwała nielegalna.

Konkluzja ta wymaga chwili zastanowienia w kontekście rozumienia procesów decyzyjnych, w tym roli i funkcji kworum oraz głosowania większościowego. Kwestie proceduralne mają istotne znaczenie dla prawa i praktyki różnych gremiów (krajowych i międzynarodowych). Z tego też względu warto poświęcić im nieco miejsca uwzględniając zwłaszcza ich wagę w przyszłości, czyli w normalnych czasach.

2. Pojęcie kworum

odnosi się do obecności konkretnej, minimalnej liczby (progu procentowego) członków danego organu wystarczającej (i niezbędnej) dla jego ważnego funkcjonowania w określonych odrębnie formach i trybach (quorum praesentia sufficit). Kworum może być zróżnicowane w odniesieniu do prowadzenia obrad (deliberacji) lub do podejmowania wiążących uchwał (np. uchwalenia ustawy, wyboru członków danego organu). Niekiedy, jak w przypadku referendum, dla jego ważności wymaga się progu na poziomie procentowym liczonym od uprawnionych do głosowania2.

Kworum jest zatem konieczną przesłanką dla określenia zdolności danego organu do ważnych prawnie działań (kryterium liczby obecnych i uprawnionych). W procesach decyzyjnych mamy do czynienia z różnymi trybami i progami podejmowania decyzji (np. większość zwykła względna albo bezwzględna oraz większość kwalifikowana), ale nie w każdym przypadku przewiduje się wymóg kworum.

Bez spełnienia kworum działanie danego organu (obrady, uchwalenie aktu prawnego, wybór określonej osoby) albo przeprowadzenie określonego przedsięwzięcia (np. referendum) jest prawnie bezskuteczne i nieważne, niezależnie od równoległego spełnienia proceduralnych wymogów decyzyjnych, w tym progów większości. Z kolei spełnienie kworum nie przesądza o wymogach proceduralnych związanych z podejmowaniem decyzji, a zwłaszcza o osiągnięciu konkretnych progów większości w głosowaniu.

3. Przyjrzyjmy się w tym kontekście regulacji prawnej dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z Ustawą z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym:

Art. 15. 1. Do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego należy: (…) 2) wybór kandydatów na prezesa i wiceprezesa Trybunału. (…) 2. Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały, jeżeli bierze w nim udział co najmniej 10 z ogólnej liczby sędziów Trybunału określonej w art. 194 ust. 1 Konstytucji, w tym prezes lub wiceprezes Trybunału. (…)

Art. 16. 1. Prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród trzech kandydatów przedstawionych na każde stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne. (…) 7. Wybór kandydatów przeprowadza się, jeśli w Zgromadzeniu Ogólnym bierze udział co najmniej 10 z ogólnej liczby sędziów Trybunału określonej w art. 194 ust. 1 Konstytucji.

W Ustawie z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym czytamy:

Art.  8. 1. Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością głosóww obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału, chyba że ustawa stanowi inaczej. 2. Podjęcie uchwały przez Zgromadzenie Ogólne wymaga obecności Prezesa Trybunału, z wyjątkiem uchwały, o której mowa w art. 11 ust. 14.

Art. 11. (…) 6. Kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału, Zgromadzenie Ogólne wyłania w drodze głosowania, według zasad określonych w ust. 7-14.

Z kolei Uchwała Zgromadzenia Ogólnego sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 27 lipca 2017 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego przewiduje:

§ 5. 1. Zgromadzenie Ogólne, z wyjątkiem posiedzeń, o których mowa w art. 11ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem [Przedstawienie kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału], zwołuje Prezes Trybunału. 2. O terminie i porządku posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego, Prezes Trybunału zawiadamia sędziów Trybunału najpóźniej 7 dni przed dniem posiedzenia w formie pisemnej w postaci papierowej i telefonicznie. (…)

§ 7. 1. Udział sędziów Trybunału w posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego jest obowiązkowy. O swojej nieobecności sędzia powiadamia Prezesa Trybunału jednocześnie usprawiedliwiając swoją nieobecność.

2. Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością głosóww obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału, chyba że ustawy stanowią inaczej.

     3. Podjęcie uchwały przez Zgromadzenie Ogólne wymaga obecności Prezesa Trybunału, z wyjątkiem uchwały, o której mowa w art. 11 ust. 14 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem.

4. W kontekście omawianej uchwały Zgromadzenia Ogólnego, ustawowe kworum 2/3 ogólnej liczby sędziów wynosi 10,

natomiast próg większości bezwzględnej niezbędnej dla podjęcia uchwały wynosi 8 głosów „za”. W obu przypadkach chodzi o różne liczby, aczkolwiek podstawa obliczeń jest ta sama. Wprawdzie w cytowanej wyżej regulacji prawnej nie sprecyzowano od jakiej podstawy liczyć bezwzględną większość głosów, domniemanie ogólnej liczby członków TK zdaje się jednak niekontrowersyjne.

Rozważając następujące warianty zakładamy, że Zgromadzenie spełniało ustawowe wymogi dotyczące kworum, to znaczy obecność dziesięciu członków. W wariancie pierwszym ośmiu członków kwestionuje konieczność wszczęcia procedury wyboru nowego prezesa, a dwaj są przeciw. W wariancie drugim ośmiu członków Zgromadzenia zajmuje identyczne stanowisko, natomiast dwaj wstrzymują się od głosu. W wariancie trzecim (zrealizowanym w rzeczywistości), ośmiu zachowuje się identycznie, a dwaj nie biorą udziału w głosowaniu (wstrzymują się od głosowania). W każdym z trzech wariantów spełniony jest wymóg kworum (obecność) oraz wymagany próg większości 2/3 (osiem głosów).

Zarzut braku kworum pojawia się w debacie publicznej tylko w odniesieniu do trzeciego wariantu głosowania, co sugeruje, że tylko ten miałby być nielegalny. Warianty te nie powinny jednak wywoływać kontrowersji, ponieważ sposób głosowania albo niegłosowania konkretnego (obecnego i uprawnionego) uczestnika może mieć związek z osiągnieciem wymaganego progu większości, nie należy jednak łączyć go z kworum (wymóg obecności), które ma inny cel i nie oznacza obowiązku głosowania. W każdym z trzech wariantów uchwała jest zatem ważnie podjęta.

W kontekście formułowanego zarzutu, gdyby dwaj członkowie głosowali „przeciw” albo wstrzymali się od głosu, to argument o braku kworum stałby się bezprzedmiotowy, a uchwała byłaby ważna (i po myśli Julii Przyłębskiej).

Gdyby jednak trzech z obecnych nie wzięło udziału w głosowaniu, wówczas 7 głosów nie spełniałoby wymogu większości bezwzględnej (ogólnej liczby sędziów), samo głosownie byłoby jednak ważne, ponieważ spełniony został wymóg kworum (przesłanka obecności).

Dostrzegalna jest wszakże wyraźna manipulacja (gra polityczna) przynajmniej jednego uczestnika Zgromadzenia Ogólnego. Należy on do grupy sześciu członków TK, którzy otwarcie stwierdzają zakończenie kadencji prezes Julii Przyłębskiej, jednak uczestnicząc w Zgromadzeniu nie bierze on udziału w głosowaniu (chociaż logicznie rzecz biorąc powinien głosować przeciw) i tym samym umożliwia jej dalsze sprawowanie funkcji. Last but not least gdyby sędzia ten nie wziął udziału w Zgromadzeniu, to zabrakłoby kworum i ważne podjęcie uchwały stałoby się niemożliwe. Nie byłoby to wówczas po myśli pani prezes oraz jej kulejącego strażnika.

5. Powstałe na tym tle nieporozumienie prawne

wynika z powiązania dwóch odrębnych kwestii (wymogów) a mianowicie kworum, jako legalnej przesłanki ważności działań danego organu (kryterium obecności), z wymogami proceduralnymi głosowania, a zwłaszcza z obowiązkiem udziału w głosowaniu i osiąganiem progów większości.

Posługując się innym przykładem, ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 235 ust. 4 Konstytucji RP).

Jeśli wymóg kworum jest spełniony, to w głosowaniu – które będzie wówczas ważne (legalne) – możemy mieć do czynienia z brakiem wymaganej większości 2/3 albo też z przekroczeniem progu takiej większości, uwzględniając określoną liczbą głosów „przeciw”, wstrzymujących się od głosu, wstrzymujących się od głosowania, a również głosów nieważnych. Kworum dotyczy jednak tylko obecności określonej liczby posłów, a nie liczby posłów głosujących.

Podobnie rzecz się ma w przypadku Sejmu, który uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (230), chyba że Konstytucja przewiduje inną większość (art. 120 Konstytucji). Zdarzyć się może, że przy spełnionym kworum zabraknie większości niezbędnej dla uchwalenia ustawy.

6. Co do procedur większościowych wyróżniamy większość zwykłą i większość kwalifikowaną.

W przypadku większości zwykłej wyodrębniamy jej dwa warianty: większość zwykłą względną oraz większość zwykłą bezwzględną. Przy większości względnej uwzględnia się tylko głosy „za” i „przeciw”, przy czym wystarcza, że pierwsze przeważą nad drugimi. Nie ma tu zatem podstawy obliczania większości, która jak sama nazwa wskazuje jest większością względną.

W przypadku większości bezwzględnej fundamentalne znaczenie ma ustalenie podstawy jej obliczania – najczęstszy błąd polega w praktyce na jej niesprecyzowaniu, co prowadzi do kontrowersji. Próg większości zwykłej bezwzględnej (absolutnej) to pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę regulaminowej (ustawowej, traktatowej) podstawy obliczeń.

Podstawa obliczeń nie jest równoznaczna z kworum i przybiera różne formy, na przykład: regulaminowa liczba członków organu; rzeczywista liczba członków uwzględniająca miejsca nieobsadzone, np. w wyniku zgonu lub pozbawienia mandatu członków uprawnionych do głosowania; liczba członków obecnych i głosujących (za, przeciw i wstrzymujących się); liczba ważnie oddanych głosów albo (zwłaszcza w przypadku głosowania ważonego) ogólna liczba głosów członków danego organu.

Zauważmy na marginesie, że często w aktach prawnych (między innymi w Konstytucji RP) brakuje wyraźnie określonej podstawy obliczania większości bezwzględnej lub kwalifikowanej. Jest to istotne niedopatrzenie, nawet jeśli nie zawsze zamierzone. Powtarza się często, że większość bezwzględna to przewaga głosów „za” nad głosami „przeciw” i wstrzymującymi się. Teza ta nie zawsze odpowiada prawdzie, zwłaszcza w przypadku gdy próg większości oblicza się od ustawowej liczby członków danego organu3.

7. Można się zatem zastanawiać nad trafnością wniosku o nielegalności uchwały Zgromadzenia Ogólnego

ze względu na brak kworum. Może lepiej byłoby posłużyć się innymi argumentami uzasadniającymi nielegalność działań pani Przyłębskiej i Zgromadzenia Ogólnego?

Podzielając w tym względzie krytyczne komentarze, trzeba mieć świadomość, że – przynajmniej do czasu wyborów parlamentarnych – żyjemy w państwie autokratycznym, w którym skonfrontowani jesteśmy z normatywną siłą faktów (w tym działań nielegalnych lub półlegalnych). Ta inspirowana z Niemiec (!) formuła (die normative Kraft des Faktischen) przybiera w warunkach realnego socjalizmu lub realnego Prawa i Sprawiedliwości znaną postać: Nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi!?

Działalność Trybunału Julii Przyłębskiej ośmiesza Polskę, a odgrywany publicznie spektakl trwa nadal. Nie wiadomo pod jaką presją mógłby się ukonstytuować jedenastoosobowy skład, mający orzec w sprawie wniosku Prezydenta RP4. Dodajmy, że różne, formułowane przez Prezydenta lub Sejm, wersje zmienianej ustawy o Sądzie Najwyższym urągają kryteriom praworządności.

Tak wygląda praktyka trybunału, który wielokrotnie prezentował się jako sąd ostatniego słowa. Pojawia się nieuchronnie pytanie: Quis custodiet ipsos custodes? Jest to najwyraźniej strażnik kulejący…

Jerzy Kranz

emerytowany profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN, członek Konferencji Ambasadorów, współpracownik Centrum Stosunków Międzynarodowych

1 Pomijamy tu wątki uboczne, takie jak zgodność z prawem nominacji pani Przyłębskiej na stanowisko prezesa, a także problem sędziów-dublerów.

2 Ogólnokrajowe referendum zarządza Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Wynik tego referendum jest wiążący dopiero wtedy, gdy wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania [kworum] – (art. 125 Konstytucji).

3 Zob. przykładowo art. 98 ust. 3 Konstytucji RP: „Sejm może skrócić swoją kadencję uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby posłów”; art. 131 ust. 2 Konstytucji: „Marszałek Sejmu (…) wykonuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej w razie: (…) 4) uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta Rzeczypospolitej do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego”; art. 156 ust. 2: „Uchwałę o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów większością 3/5 ustawowej liczby posłów”; art. 158 ust. 1: „Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów”; art. 159 ust. 2: „Prezydent Rzeczypospolitej odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności większością głosów ustawowej liczby posłów”.

4 Można jednak manipulować zmianą ustawy o TK oraz ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK.

*„Gdyby głosowanie miało cokolwiek zmienić, już dawno byłoby to zakazane”

Zdjęcie ilustrujące: Trybunał Konstytucyjny, Sala narad sędziów TK. Autor: Adam Jankiewicz

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 0 / 5. Vote count: 0

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 votes
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

wp-puzzle.com logo

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments