I.

Zaskarżenie Polski przez Komisję Unii Europejskiej (UE) do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w kontekście funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej, a zwłaszcza jego składu i orzecznictwa¹, sprawia, że powraca w debacie publicznej problem pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (międzynarodowego)². Powracają tym samym nieporozumienia wynikające z niewiedzy lub celowej manipulacji. Warto zatem przypomnieć kilka związanych z tym kwestii³.

II.

Zasada pierwszeństwa stosowania prawa unijnego oraz zasada lojalnej współpracy są fundamentami sprawnego funkcjonowania Unii. Podważanie tych elementów prowadzi w praktyce do demontażu konstrukcji unijnej. Mamy do czynienia ze zintegrowanym materialnie i instytucjonalnie systemem norm pochodzenia krajowego i unijnego, które na siebie oddziałują, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają. Trudno tu jednak dostrzec nadrzędność (hierarchiczność) jednego systemu prawnego nad drugim. W centrum uwagi stoi problem wielopłaszczyznowej jedności systemu prawnego, służącego Unii, państwom członkowskim oraz osobom fizycznym i prawnym. Na tym tle pojawiają się kontrowersje dotyczące konfliktu między normami prawa unijnego a narodową konstytucją. Teoria państwa oraz krajowy konstytucjonalizm miewają niekiedy kłopoty z konstrukcją unijną, a relacja między prawem unijnym (międzynarodowym) i prawem krajowym pozostaje przedmiotem debat i sporów (problem pierwszeństwa i nadrzędności).

III.

Zaciąganie zobowiązań międzynarodowych jest wyrazem woli państwa i wykonywania jego kompetencji. Jednak o ile decyduje ono swobodnie w momencie związania się umową międzynarodową, o tyle jej interpretacja, stosowanie lub wypowiedzenie podlegają procedurom wykluczającym dowolność działań. Wylansowaną w Niemczech koncepcję państw jako tzw. władców traktatów (Herren der Verträge) należy traktować z ostrożnością.

W kontekście relacji między prawem międzynarodowym (unijnym) a prawem krajowym państwa odwołują się często do pojęcia-wytrycha, a mianowicie suwerenności⁴, co prowadzi do zamieszania związanego z definicją tego dowolnie używanego pojęcia.

Suwerenność jest cechą jakościową (a nie ilościową) władzy państwa wykonywanej w określonych prawem ramach. Bałamutne jest definiowanie suwerenności przez katalog kompetencji, ponieważ nie jest ona sumą kompetencji i nie występuje w postaci niesprecyzowanego bliżej rdzenia (twardego jądra) kompetencji państwowych. Większa (mniejsza) liczba międzynarodowoprawnych zobowiązań państwa nie zmniejsza (nie zwiększa) jego suwerenności. Co więcej, jak w przypadku Unii, ograniczenie kompetencji państwa w pewnej dziedzinie leży niekiedy w jego interesie i skutkuje nowymi kompetencjami lub możliwościami.

Status państwa w społeczności międzynarodowej określony jest prawem międzynarodowym. Prawo to chroni swymi normami państwo przed działaniami innych podmiotów, z drugiej zaś strony wyznacza granice swobody jego działań (kompetencji). Obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego wynika z członkostwa państwa w tej społeczności.

Pojęcie władzy najwyższej funkcjonuje tylko w państwie, nie rozciąga się ona jednak na jego relacje z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi. Władza taka nie oznacza braku podległości prawu (krajowemu i międzynarodowemu), a suwerenności państwa nie sprowadza się do jego niezależności od prawa. Prawo nie ogranicza suwerenności, lecz jest instrumentem jej ochrony. Suwerenność nie oznaczy wolności od prawa, lecz wolność w ramach prawa.

IV.

W systemie polskim „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 ust.1 Konstytucji), jednak „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” (art. 9). Znaczenie i pogodzenie obu przepisów nie jest oczywiste. Nie wydaje się zwłaszcza, by wynikająca z art. 8 tzw. nadrzędność Konstytucji miała stanowić przesłankę suwerenności RP.

Badanie zgodności prawa unijnego (międzynarodowego) z Konstytucją jako wzorcem kontroli jest legalne i dopuszczalne. Ocena zgodności wymaga jednak fachowej wiedzy oraz niezależności organów orzekających. Sam konflikt między normą międzynarodową i normą krajową może się okazać mylący, a niektóre państwa (przykładem Polska) wręcz go pozorują. Co więcej, konstytucję można zmienić pod wpływem prawa międzynarodowego (unijnego) i w praktyce nie jest to zjawisko wyjątkowe⁵. Niezgodność niektórych zobowiązań międzynarodowych z konstytucją nie jest zatem nieuchronna i bywa rozwiązywalna.

Na obowiązujący w Polsce porządek prawny składają się normy pochodzenia krajowego (ustawy, rozporządzenia) oraz normy pochodzenia międzynarodowego – jest to, zgodnie z Konstytucją, system (monistyczny) o wieloskładnikowym charakterze.

W art. 91 Konstytucji przewidziano co następuje:

„1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego [obowiązywanie, JK] i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo [stosowania, JK] przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.”.

Tym samym ustanowiono konstytucyjne reguły stosowania prawa międzynarodowego (unijnego), a zwłaszcza zasadę pierwszeństwa stosowania normy międzynarodowej (unijnej) w przypadku jej niezgodności z ustawą. Art. 91 pozostaje w zgodzie z zawartym w art. 9 Konstytucji obowiązkiem przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego. Pierwszeństwo w powyższym znaczeniu nie jest jednak równoznaczne z nadrzędnością normy unijnej jako derogującej przepisy prawa krajowego lub anulującej wyroki sądów krajowych. Oznacza ono jedynie, że organ państwa stosuje normę międzynarodową pomijając normę krajową („nie widzi” jej), która obowiązuje i wiąże nadal w zakresie niekonfliktującym z normą międzynarodową.

W konflikcie z konstytucją może się znaleźć zarówno norma pochodzenia międzynarodowego, jak i ustawa. Co się tyczy ustawy, sąd konstytucyjny – zgodnie z odpowiednimi procedurami – może skutecznie wyeliminować z porządku prawnego ustawę uznaną za niezgodną z konstytucją. Sprawa przedstawia się natomiast inaczej w przypadku kolizji normy unijnej (międzynarodowej) z Konstytucją RP. W odniesieniu do unijnego prawa pierwotnego (traktaty) kontrola następuje w drodze politycznej (decyzja o związaniu się) oraz prawnej (zazwyczaj ratyfikacja oraz kontrola prewencyjna przez sąd konstytucyjny). W przypadku prawa wtórnego instrumentami w rękach państwa są interpretacja, dialog międzyinstytucjonalny, zadanie pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy lub skarga do TSUE jako środki wyprzedzające stwierdzenie niezgodności z Konstytucją.

Najistotniejszy element kontrowersji wiąże się z konsekwencjami stwierdzonej przez sąd konstytucyjny kolizji, czyli dotyczy sposobu wyeliminowania niezgodności z konstytucją. Służy temu zasada pierwszeństwa stosowania, której ostatecznym skutkiem może być zmiana konstytucji albo wypowiedzenie umowy międzynarodowej (realizacja art. 9 Konstytucji). Dodajmy jednak, że sąd krajowy nie ma wpływu na obowiązywanie kwestionowanej normy w płaszczyźnie międzynarodowej (unijnej), a ewentualnie tylko na jej niestosowanie, jednak z uwzględnieniem międzynarodowoprawnej odpowiedzialności państwa.

V.

Zarówno Konstytucja RP (art. 91), jak i prawo unijne posługują się terminem pierwszeństwa (primacy), natomiast polska doktryna oraz praktyka TK odwołują się również do nadrzędności (supremacy), chociaż ani Konstytucja, ani prawo UE nie używają tego ostatniego pojęcia. Nie są to jednak pojęcia tożsame. W przypadku primacy mamy do czynienia z pierwszeństwem stosowania norm prawa unijnego (międzynarodowego), natomiast supremacy oznacza pierwszeństwo obowiązywania konstytucji narodowej czyli jej nadrzędność w krajowym katalogu źródeł prawa⁶. Pojawiający się niekiedy termin prymat traktowany jest zazwyczaj jako identyczny z nadrzędnością.

Pojęcia te spełniają różną funkcję i wyrażają odmienną perspektywę. Za nietrafne uznać należy tłumaczenie angielskiego terminu primacy jako nadrzędność (zamiast pierwszeństwo). Ponadto nie istnieje pierwszeństwo nad, a jedynie pierwszeństwo przed (a nadrzędność wobec, ew. nad).

Rola i znaczenie art. 8 – Konstytucja jako prawo najwyższe w Polsce – nie są kwestionowane, sprecyzowania wymaga natomiast wobec kogo/czego, pod jakim względem i z jakim skutkiem? Art. 8 służy jako wzorzec kontroli i wynika z niego, że stwierdzenie niezgodności jakiejś normy (krajowej lub międzynarodowej) z Konstytucją skutkuje obowiązkiem państwa wyeliminowania tej kolizji. Niedopuszczalne jest bowiem tolerowanie zobowiązań międzynarodowoprawnych sprzecznych z Konstytucją.

Wobec powyższego wypada przyjrzeć się wywodzonemu z art. 8 i używanemu w doktrynie oraz orzecznictwie pojęciu nadrzędności. Jego stosowanie prowadzi w praktyce (również polskiej) do niekiedy opacznych wniosków, zwłaszcza w perspektywie relacji między art. 8 i 9 Konstytucji.

Po pierwsze, z art. 8 miałoby wynikać, że przymiotnik najwyższy jest równoznaczny z nadrzędnym. Nie jest to ani oczywiste, ani prawdziwe. W systemie prawa krajowego Konstytucja jest hierarchicznie źródłem prawa nadrzędnym wobec każdej innej normy lub aktu prawnego i w tym charakterze służy jako miernik (wzorzec kontroli). Zauważmy jednak, że taka nadrzędność jest zasadą prawa krajowego i tylko tego prawa. Nie funkcjonuje ona w prawie międzynarodowym i nie są tego w stanie zmienić krajowe parlamenty lub sądy konstytucyjne. Teza, że art. 8 określa charakter relacji między prawem krajowym a prawem międzynarodowym jest nieuprawniona, ponieważ nie uwzględnia perspektywy międzynarodowoprawnej, a także zdaje się nie zauważać znaczenia art. 9 Konstytucji, w którym wyrażono obowiązek, a nie tylko sugestię przychylności.

Drugi wątpliwy wniosek sprowadza się do tego, że w przypadku kolizji z konstytucją, nadrzędność z artykułu 8 przekształca się w barierę dla zasady pierwszeństwa i ma usprawiedliwiać selektywne niewykonywanie (nieskuteczność, niestosowanie) niektórych norm prawa unijnego (międzynarodowego), w tym wyroków TSUE lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Taka interpretacja art. 8 prowadzi do konfliktu z art. 9. Przykładowo, Polska odwołuje się do zasady nadrzędności konstytucyjnej (czyli do art. 8) i odmawia stosowania (nie przestrzega, nie uznaje) niektórych przepisów prawa unijnego (pozostając członkiem UE lub stroną Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – EKPC).

O nadrzędności każdy system może decydować we własnych ramach. Kwalifikacja Konstytucji RP jako „prawo najwyższe” nie jest jednak tożsama z nadrzędnością wobec unijnego (międzynarodowego) porządku prawnego. Wyprowadzana z art. 8 tzw. nadrzędność nie uchyla wiążącej Polskę międzynarodowoprawnej zasady pierwszeństwa i nie deroguje kwestionowanych norm międzynarodowych, które w płaszczyźnie międzynarodowej nadal obowiązują i za których naruszenie Polska ponosi międzynarodowoprawną odpowiedzialność.

VI.

Pojęcia pierwszeństwa oraz nadrzędności współegzystują w praktyce, lecz wyrażają różne perspektywy, mają różnie rozłożone akcenty oraz funkcje i cele – primacy nie przesądza o supremacy, a supremacy nie wyklucza primacy.

Pierwszeństwo stosowania wiążących państwo norm międzynarodowych (unijnych) jest zasadą wywodzącą się z prawa międzynarodowego (unijnego) i obowiązującą w prawie krajowym. Jako teleologiczny wyraz międzynarodowej interakcji oraz współzależności, zasada ta jawi się jako niezbędny wymóg jednolitego i skutecznego stosowania oraz rozwoju prawa unijnego (międzynarodowego), a także osiągania celów traktatowych (efet utile).

Zasada pierwszeństwa obowiązuje wszystkie organy państwa, nie narusza art. 8 i pozostaje w zgodzie z art. 9 Konstytucji RP. Zasada ta sprzyja międzynarodowej współpracy i eliminowaniu kolizji norm. Nie skutkuje jednak derogacją norm krajowych (w tym konstytucyjnych) lub krajowych wyroków sądowych, zobowiązuje natomiast państwo do wyeliminowania niezgodności między normą prawa unijnego (międzynarodowego) a prawem krajowym przez pomijanie norm krajowych lub ich zmianę (w tym zmianę konstytucji). Innymi słowy, zasady pierwszeństwa stosowania nie należy utożsamiać z nadrzędnością prawa międzynarodowego (unijnego) nad prawem krajowym (w tym konstytucyjnym).

Z kolei nadrzędność konstytucyjna jest zasadą prawa krajowego wyrażającą homogeniczność władzy państwowej i hierarchiczność źródeł prawa, lecz nie obowiązuje w sferze prawa międzynarodowego (unijnego). Zasada ta pełni często funkcję defensywną i w praktyce bywa swoistą przeciwwagą lub hamulcem dla pierwszeństwa stosowania. Dopuszczając konstrukcję pierwszeństwa obowiązywania Konstytucji RP, nie sposób jednak zaakceptować pierwszeństwo jej stosowania.

Zgodnie z wyrokiem TK z 11 maja 2005 r. (K 18/04): „Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania” (nb. 285). Ta błędna teza jest powtarzana w wyrokach TK z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) (pkt 2.2) oraz z 24 listopada 2010 r. (K 32/09) (pkt 2.5. i 2.6), a także w sentencji wyroku Trybunału Julii Przyłębskiej z 7 października 2021 r. (K 3/21). Zauważmy natomiast, że w opinii Prezydenta RP, cytowanej w wyroku TK (K 18/04), „Pierwszeństwo prawa wspólnotowego jest pierwszeństwem stosowania, a nie obowiązywania” (nb. 77).

Podkreślmy, że zasada nadrzędności konstytucyjnej nie może być pretekstem naruszania wiążącego dane państwo prawa międzynarodowego i nie zwalnia z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności. Również uznanie działania państwa za zgodne z konstytucją nie wyklucza niezgodności z prawem międzynarodowym⁷. Ponadto na mocy art. 27 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”.

Kuriozalna jest natomiast na tym tle przywoływana niekiedy tzw. konstrukcja zakresowa, zgodnie z którą w oparciu o zasadę nadrzędności i w wydumanym przez polskie władze zakresie dana norma prawa unijnego jest częściowo zgodna z Konstytucją, a częściowo niezgodna. Trybunał Julii Przyłębskiej stosuje swoistą akrobatykę prawną⁸. Dochodzi on przykładowo do wniosku, że w przypadku zarzutu ultra vires mamy do czynienia z normą nieistniejącą (z punktu widzenia TK), której w konsekwencji nie sposób naruszyć.

VII.

Zasada pierwszeństwa pojawiła się w nowym świetle wraz z powstaniem i ewolucją Unii jako organizacji międzynarodowej o wyjątkowej strukturze i funkcjach wyrażonych w jej ponadnarodowym charakterze. Łączy się to z przekazaniem Unii niektórych kompetencji, wykonywaniem przez nią władzy publicznej, a także bezpośrednim stosowaniem części prawa unijnego. Zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego nie sformułowano wprost w Traktatach założycielskich UE, lecz ma ona swoje źródło w orzecznictwie TSUE.

O ile każdy system prawny ustanawia dla własnych potrzeb hierarchiczną strukturę norm, o tyle relacje między krajowym i międzynarodowym (unijnym) porządkiem prawnym nie opierają się na zasadzie nadrzędności jednego nad drugim. Państwa, a zwłaszcza ich sądy konstytucyjne, konstruują natomiast swoiste bezpieczniki wskazujące granice zasady pierwszeństwa stosowania norm prawa międzynarodowego (unijnego). Ich rolą jest z jednej strony ochrona konstytucji (praw podstawowych, tożsamości konstytucyjnej, suwerenności, granic przekazania kompetencji), z drugiej zaś kontrola granic politycznej i prawnej ewolucji współpracy międzynarodowej.

W istocie rzeczy nie chodzi jednak tylko o to, czy zasada pierwszeństwa ma charakter bezwzględny, lecz o ustalenie zakresu kontroli konstytucyjnej i jej skutków, a zatem o odpowiedź na pytanie: co robić po stwierdzeniu przez TK niezgodności (kolizji) normy międzynarodowej (unijnej) z normą konstytucyjną.

Ilustrację tej problematyki odnajdujemy w niektórych wyrokach TK sprzed 2015 r.⁹

Na przykład w wyroku z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) Trybunał Konstytucyjny stwierdził:

„III.2.5. Trudne do pogodzenia z tą zasadą [lojalnej współpracy] byłoby przyznanie poszczególnym państwom kompetencji do decydowania o pozbawieniu mocy obowiązującej norm prawa unijnego. (…) Przekazanie kompetencji w żadnym razie nie może być rozumiane jako przesłanka dopuszczenia dokonywania dorozumianej zmiany Konstytucji polegającej na tym, że na skutek przekazania następuje otwarcie możliwości obejścia wymagań sformułowanych w art. 90 ust. 1 Konstytucji.

III.2.7. Rozważenia wymagają skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją norm unijnego prawa pochodnego. W przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takim jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z Konstytucją (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji).

W odniesieniu do aktów unijnego prawa pochodnego tego rodzaju skutek byłby niemożliwy, ponieważ o mocy obowiązującej takich aktów nie decydują organy polskie. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby tylko pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłoby zatem zawieszenie stosowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnych z Konstytucją norm prawa unijnego.

Należy zauważyć, że taka konsekwencja orzeczenia Trybunału byłaby trudna do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i wspomnianą zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Następstwem omawianego stanu rzeczy mogłoby być postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skarga do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie traktatów (art. 258-260 TFUE).

Niewątpliwie orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z Konstytucją powinno mieć zatem charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego. (…)

Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) wskazał, że w sytuacjach tego rodzaju istnieją trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między Konstytucją a prawem unijnym: a/ dokonanie zmian w Konstytucji, b/ podjęcie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych albo c/ podjęcie decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką winien podjąć suweren, którym jest Naród polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może reprezentować Naród. (…)

Należy przyjąć, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonych norm unijnego prawa pochodnego z Konstytucją należałoby niezwłocznie podjąć działania mające na celu usunięcie tego stanu”.

Jeśli zatem, zdaniem TK, normy sprzeczne z konstytucją nie mają korzystać z pierwszeństwa stosowania, nie oznacza to, że TK mógłby pozbawić je mocy obowiązującej lub oceniać ich zgodność z prawem Unii. Kompetencja do ewentualnego położenia kresu obowiązywaniu takich norm należy do innych organów i procedur, a nie do sądów konstytucyjnych.

Na tym tle, zwłaszcza w kontekście niemieckiego FTK, orzecznictwo polskiego TK sprzed 2015 r. wyróżnia się jasnym stanowiskiem, że w przypadkach trudnej do usunięcia kolizji normy unijnej (międzynarodowej) z konstytucją obowiązkiem państwa jest zmienić konstytucję albo wypowiedzieć wiążącą umowę międzynarodową¹⁰. Jest to dowód zrozumienia powagi problemu i odpowiedzialnego podejścia do kwestii niezgodności. Innymi słowy, skutek stwierdzonej przez sąd konstytucyjny niezgodności nie może się ograniczać do niewykonania unijnego zobowiązania.

VIII.

Odmienną drogę obrał Trybunał Julii Przyłębskiej.

I tak w wyroku z 7 października 2021 r. (K 3/21) Trybunał ten potwierdza, że Unia jako „coraz ściślejszy związek między narodami Europy” jest dla polskiego sądu konstytucyjnego i rządu solą w oku. TK stwierdził między innymi, że niektóre fundamentalne przepisy TUE (art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3; art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2) są niezgodne z Konstytucją RP (zwłaszcza z jej artykułami 2, 7, 8 i 90), a działając „poza granicami przekazanych” jej przez Polskę kompetencji (ultra vires), Unia doprowadza do sytuacji, w której Konstytucja „nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania”, a Rzeczpospolita „nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne”.

Z kolei w wyroku z 14 lipca 2021 r. (P 7/20) TK orzekł, że uchwalanie przez TSUE bez podstawy prawnej (ultra vires) środków tymczasowych odnoszących się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodne z Konstytucją (art. 2, 7, 8 ust. 1 oraz 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1) i w tym zakresie nie jest objęte zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.

Powyższe orzeczenia kwestionują unijne fundamenty traktatowe. W opinii Trybunału Julii Przyłębskiej wiążące dla Polski jest jednak wyłącznie prawo stanowione w granicach kompetencji przekazanych Unii w traktatach, a do prawa tworzonego poza tymi granicami (ultra vires) nie stosuje się artykułu 9 Konstytucji. Sugestia, że skutkiem konfliktu norm może być zmiana konstytucji, zmiana prawa europejskiego albo wystąpienie z UE, jest natomiast – zdaniem tego Trybunału – dopuszczalna „jedynie w retoryce akademickiej”¹¹. W ten sposób zakwestionowane zostaje wcześniejsze orzecznictwo TK.

W tym momencie zadać trzeba pytanie o granice absurdu i demagogii. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest więc wszczęcie przez Komisję cytowanego na wstępie postępowania naruszeniowego.

IX.

Podsumowując:

1) Pojęcia pierwszeństwa stosowania norm prawa unijnego (międzynarodowego) oraz nadrzędności konstytucyjnej współegzystują, lecz wyrażają różne perspektywy – primacy nie przesądza o supremacy, a supremacy nie wyklucza primacy. Z zasady pierwszeństwa stosowania nie wynika ani nadrzędność prawa unijnego (międzynarodowego), ani derogacja norm prawa krajowego. Z kolei nadrzędność konstytucji, czyli pierwszeństwo jej obowiązywania, nie jest równoznaczna z pierwszeństwem jej stosowania. Nadrzędność ta nie może być podstawą nieprzestrzegania przez państwo wiążącego je prawa unijnego i nie zwalnia z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności. Suwerenność, czyli jakościowa cecha państwa, funkcjonuje w ramach prawa międzynarodowego, a nie poza nim lub przeciw niemu.

2) Uwzględniając, że nie ma prostej recepty na konflikty norm międzynarodowych z konstytucją, napięcie między sądami międzynarodowymi i sądami krajowymi jest nieuniknione, a zasady primacy oraz supremacy koegzystują w cieniu kontrowersji. Próby sytuowania prawa międzynarodowego (unijnego) w perspektywie nadrzędności konstytucyjnej prowadzą w praktyce do kolizji z Unią, czego w pełni świadome są rząd polski oraz Trybunał Julii Przyłębskiej.

3) W kontekście niezgodności konstytucyjnej należy się kierować zasadą pierwszeństwa stosowania jako „wymogiem egzystencjalnym” funkcjonowania Unii, a szerzej prawa międzynarodowego. Zarówno państwa, jak i poszczególne sądy (krajowe i międzynarodowe) winny wyważyć wchodzące w grę interesy, w tym skuteczność systemu sądownictwa międzynarodowego. Warto się wówczas orientować na wartości i cele oraz korzyści wynikające ze współpracy międzynarodowej.

4) Główne zarzuty TK oraz polskich władz dotyczące niezgodności norm unijnych (lub EKPC) z Konstytucją RP są pozorne i wykreowane dla potrzeb polityki krajowej. Spór nie dotyczy sprzeczności tych norm z polską Konstytucją, leczy kolizji polskich ustaw z Konstytucją i z prawem unijnym. Władze polskie dążą w istocie do legalizowania za pomocą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wybiórczych naruszeń prawa unijnego (międzynarodowego).

5) Dla środowisk rządzących obecnie Polską kształt integracji europejskiej i jej ewolucja, zwłaszcza w ramach Unii oraz Rady Europy (w tym EKPC), posuwają się za daleko – to można zrozumieć. Dobrym prawem państwa jest przeciwdziałać temu w unijnym procesie decyzyjnym lub w ostateczności wycofać się ze wspólnego przedsięwzięcia. Trzeba jednak mieć odwagę wyciągać wnioski z własnych przekonań.

6) Ideologia polskich władz służy rozmontowaniu współpracy europejskiej i putinizacji prawa. Wywołuje to fatalne skutki dla prestiżu międzynarodowego Polski. Ponadto lekceważenie zasady praworządności, deforma wymiaru sprawiedliwości i niewykonywanie wiążących wyroków sądów międzynarodowych prowadzą do autokracji, która w dzisiejszej Polsce stała się faktem.

7) Działania obecnych władz RP, w tym wyroki Trybunału Julii Przyłębskiej, zabrnęły wyraźnie w ślepą uliczkę. Wydobyciu się z tej pułapki nie pomoże powoływanie się na suwerenność, nadrzędność Konstytucji oraz przypominane z upodobaniem wyroki niemieckiego FTK. Nietrudno przewidzieć rezultat wszczętego przez Komisję postępowania przed TSUE.

8) Jeśli członkostwo w Unii staje się nazbyt dolegliwe, a władze polskie wyrażają wprost opinię o agresji prawnej ze strony Unii oraz o niemieckim zamiarze pozbawienia Polski suwerenności, to w trosce o przyszłość, czy nie lepiej pozbyć się tego ciężaru?

Jerzy Kranz

– emerytowany profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN, członek Konferencji Ambasadorów, współpracownik Centrum Stosunków Międzynarodowych

https://orcid.org/0000-0001-5182-4104