Wojciech Brzozowski, doktor habilitowany, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, postać mało lub w ogóle nieznana szerszej publiczności, pojawił się w okolicznościach skandalicznego sposobu odwołania dr Hanny Machińskiej z funkcji zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich. Ma być jej następcą.

Nie przesądzając o jego zamiarach, nawet najbardziej szczytnych, które zamierzał realizować na tym stanowisku, wydarzenia rozwinęły się w kierunku, którego on zapewne nie przewidywał. Nie wiem, jakie związki łączą dr. hab. Brzozowskiego z dr. hab. Marcinem Wiąckiem poza współautorstwem podręcznika akademickiego i – szczerze mówiąc – nie bardzo mnie interesuje, czy są dobrymi przyjaciółmi, czy tylko dobrymi znajomymi z jednego wydziału uniwersytetu. Na pewno styl odwołania Hanny Machińskiej, który wzburzył nie tylko społeczeństwo obywatelskie, ale także gremia prawników i naukowców (patrz oświadczenie Komisji Nauk Prawnych PAN i decyzja NRA) nie wpłynie dobrze na sytuację dr. hab. Wojciecha Brzozowskiego w jego dotychczasowym środowisku akademickim, nie mówiąc o jego pozycji jako zastępcy tego RPO. Jak zda ten egzamin zależy przede wszystkim od jego charakteru i poczucia niezależności, której – w sferze instytucji konstytucyjnych – poświęca swoje rozważania naukowe.

W tych okolicznościach bardzo interesujące są poglądy profesora Brzozowskiego na państwo i prawo, które pozwalają – choć w sposób bardzo jeszcze mglisty – wyobrazić sobie kierunek zaangażowania nowego zastępcy RPO, choć zastrzec mocno trzeba, że charakter człowieka weryfikuje się w działaniu, nie w snuciu najbardziej nawet sensownych refleksji naukowych.

Na tym polu Wojciech Brzozowski dał się poznać jako autor interesującej dysertacji habilitacyjnej, która wyszła nakładem Wydawnictwa Sejmowego w 2016 roku pod tytułem „Niezależność konstytucyjnego organu państwa i jej ochrona”. Dla oceny tej pracy warto posłużyć się recenzją dr. hab. Sławomira Patyry, który konkludując rozważania nad pracą W. Brzozowskiego pisze, że

„Zarówno ze względu na meritum, jak i stronę formalną, recenzowana monografia aspiruje do rangi wiodącej pozycji naukowej w doktrynie prawa konstytucyjnego ostatnich lat, przydatnej nie tylko dla przedstawicieli nauki prawa, studentów i najmłodszych adeptów sztuki prawniczej, ale również – a może przede wszystkim (?) – dla praktyków polskiego ustroju” (w: Przegląd Prawa Konstytucyjnego” nr 1(41)/2018 ppk4111.pdf (marszalek.com.pl) )

Na marginesie warto przypomnieć, że po nastaniu nowej władzy w Sejmie i w Wydawnictwie Sejmowym kilka przygotowanych do publikacji prac, wśród nich książka Wojciecha Brzozowskiego, zostało „aresztowanych”, jak mówili znający sprawę konstytucjonaliści.

Tu przytoczymy cały tekst – bardzo szczegółowego, jak na taką formę prezentacji dzieła naukowego – abstraktu wspomnianej dysertacji habilitacyjnej, opublikowanego w serwisie nauka-polska.pl

/Piotr Rachtan/

Niezależność konstytucyjnego organu państwa i jej ochrona

Niezależność konstytucyjnego organu państwa oznacza wynikający z Konstytucji nakaz ochrony tego organu przed ingerencjami innych podmiotów w sferę organizacji jego sposobu działania i wytyczania kierunków jego aktywności.

Należy odróżniać od siebie dwa sposoby wyrażenia zasady niezależności w Konstytucji, wywołujące odmienne konsekwencje co do zakresu obowiązywania tej zasady.

Po pierwsze, Konstytucja może wprost określać dany organ państwa jako niezależny. W takim wypadku obowiązek poszanowania i ochrony jego niezależności przez władze publiczne odnosi się do wszystkich aspektów jego funkcjonowania. W świetle polskiej Konstytucji z 1997 r. do tej grupy zaliczają się: sądy wszystkich rodzajów i ich prezesi, Trybunał Konstytucyjny i jego Prezes, Trybunał Stanu i Rzecznik Praw Obywatelskich.

Po drugie, zasada niezależności organu może być rekonstruowana na podstawie nagromadzenia w Konstytucji gwarancji niezależności. Można wówczas jedynie mówić o zasadzie w znaczeniu opisowym, gdyż nie nakazuje ona respektowania niezależności organu w zakresie wykraczającym poza gwarancje, na podstawie których została zidentyfikowana. W tej kategorii mieszczą się: Narodowy Bank Polski, Rada Polityki Pieniężnej, Krajowa Rada Sądownictwa i Prezes Najwyższej Izby Kontroli.

Ostatnie dwa przypadki mają charakter szczególny: Krajowa Rada Sądownictwa została wyposażona w niezależność ułomną i refleksową, wynikającą ze statusu prawnego większości jej członków, zaś niezależność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli współistnieje z podległością Izby wobec Sejmu.

Do grona organów niezależnych nie powinno się natomiast zaliczać Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Nadanie w Konstytucji niektórym organom państwa statusu organu niezależnego wynika z założenia, że prawidłowe wykonywanie ich zadań i kompetencji wymaga wyłączenia ich z grona instytucji realizujących założenia polityczne większości rządzącej. Nie oznacza to, że wszystkie organy niezależne zostały ukształtowane jako apolityczne. Analiza stosowanych wzorów obsady personalnej pozwala wyróżnić w tej grupie organy apolityczne, ale także kontrpolityczne (o pożądanym rodowodzie opozycyjnym) i pluralistyczne (w założeniu zapewniające reprezentację różnych poglądów).

Zasada niezależności organu państwa zakazuje jej naruszania, tj. nie dopuszcza ingerencji innych organów w sferę funkcjonowania organu niezależnego, oraz nakazuje jej realizację, tj. wymaga stosowania przez inne organy rozwiązań, które w możliwie najpełniejszym stopniu urzeczywistniają tę zasadę.

Podstawową konsekwencją obowiązywania zasady niezależności jest ograniczenie swobody ustawodawcy w zakresie dookreślania statusu prawnego organu niezależnego w ustawie. W szczegółach ograniczenia tej swobody przedstawiają się różnie, przede wszystkim w zależności od tego, czy dany organ został przez Konstytucję określony expressis verbis jako niezależny, czy też zasada niezależności jest w jego przypadku wywodzona z nagromadzenia gwarancji konstytucyjnych.

Znaczenie mają też charakter danego organu (apolityczny, kontrpolityczny, pluralistyczny) oraz zakres poświęconej mu regulacji konstytucyjnej (im szersza regulacja na poziomie konstytucyjnym, tym węższa swoboda ustawodawcy). Ogólnie można powiedzieć, że do newralgicznych punktów ustawowego statusu organów niezależnych należą:

(1) stosowane mechanizmy kreacyjne;

(2) zagadnienia bytu prawnego w wymiarze instytucjonalnym i personalnym;

(3) ukształtowanie kompetencji ustawowych pod względem materialnym i formalnym;

(4) zakres kontroli i nadzoru;

(5) poszanowanie autonomii organizacyjnej i budżetowej.

Gdy chodzi o sposób ukształtowania kompetencji kreacyjnej wobec organu niezależnego, z pozoru wywiera on ograniczony wpływ na niezależność organu. Dotyczy bowiem okresu przed objęciem urzędu, kiedy wykonywanie zadań i kompetencji przypisanych organowi nie jest jeszcze możliwe. Jednak w niektórych sytuacjach sposób ukształtowania kompetencji kreacyjnej może mieć istotny wpływ na niezależność organu.

Po pierwsze, dotyczy to obsady wieloosobowych organów apolitycznych, a więc powoływania sędziów. Zachowanie niezależności sądów wymaga, aby w procesie reprodukcji kadr dominujący głos miało środowisko sędziowskie.

Po drugie, istnieje zagrożenie majoryzacją polityczną w wyniku ustawowego poszerzenia składu organu kolegialnego, którego liczebność nie została wyczerpująco określona w Konstytucji.

Po trzecie, możliwa jest sytuacja, w której długotrwałe powstrzymywanie się przez uprawniony organ od wykonania kompetencji kreacyjnej ma na celu doprowadzenie do paraliżu organu niezależnego, pozbawionego obsady personalnej.

Pojęcie ochrony bytu prawnego organu może odnosić się do instytucji prawnej (wymiar instytucjonalny) lub do jej substratu osobowego, czyli do piastuna organu (wymiar personalny). Możliwe są dwie metody stabilizacji obsady personalnej organu w czasie.

Pierwsza, wykorzystywana wyjątkowo, polega na powołaniu danej osoby na urząd na czas nieoznaczony. Stabilizacja ma wtedy charakter bezwzględny, gdyż przyjmuje się, że kres pełnieniu przez tę osobę obowiązków powinny położyć dopiero przyczyny naturalne, związane z możliwościami biologicznymi człowieka.

Druga metoda polega na określeniu z góry okresu pełnomocnictw przysługujących organowi, a więc na ustaleniu stałej kadencji. Stabilizacja ma wówczas charakter względny, gdyż opiera się na założeniu o konieczności wymiany substratu osobowego organu w stałych odstępach czasu.

W odniesieniu do obu metod stabilizacji prawo wyjątkowo dopuszcza przerwanie misji organu przed jej zakończeniem w terminie, w którym nastąpiłoby ono w razie zwykłego biegu spraw. Jest to niezbędne zarówno z uwagi na potrzebę uwzględnienia okoliczności faktycznych, które mogą skutkować wtórną niezdolnością piastuna do realizowania powierzonych mu obowiązków, jak i ze względu na założenie ogólne, zgodnie z którym żaden organ państwa nie może być całkowicie wyłączony spod wszelkich procedur ponoszenia odpowiedzialności. W przypadku organów niezależnych istnieje konieczność szczególnie wnikliwego uzasadnienia przesłanek przedterminowego zakończenia prac organu oraz uzgodnienia ich z zasadą niezależności. Należy się bowiem liczyć z zagrożeniem, że owe przesłanki mogą zostać wykorzystane do ingerencji w sferę niezależności organu.

Ustawowe kompetencje organu niezależnego muszą zostać ukształtowane w taki sposób, aby sposób czynienia z nich użytku nie był nadmiernie uwarunkowany wolą podmiotów zewnętrznych. Znaczenie zasady niezależności w tym zakresie można rozpatrywać pod względem treści powierzonej organowi kompetencji (aspekt materialny) oraz pod względem ram proceduralnych określających warunki dopuszczalności czynienia z niej użytku (aspekt formalny).

Poddanie organu niezależnego mechanizmom kontroli i nadzoru potencjalnie zagraża jego zdolności do samodzielnego określania kierunków własnego działania. Kompetencje takie stanowią instrument nacisku na organ niezależny, ponieważ już sama perspektywa ich wykonania może skłaniać go do powstrzymania się od jednych działań lub do podjęcia innych.

Szczególne zagrożenia łączą się z nadzorem administracyjnym władzy wykonawczej nad sądami.

Nie znaczy to jednak, że oddziaływania kontrolne i nadzorcze zawsze są nie do pogodzenia z niezależnością organu, zwłaszcza jeśli nadzór jest sprawowany przez inny organ tego samego rodzaju.

Urzeczywistnienie niezależności organu państwa nie jest możliwe w warunkach pozbawienia go autonomii organizacyjnej i finansowej.

Autonomia organizacyjna oznacza zdolność organu do samodzielnego kształtowania podstaw prawnych zasad swojego funkcjonowania wewnętrznego (co z oczywistych względów odnosi się jedynie do organów wieloosobowych) oraz zdolność organu do samodzielnego określania w drodze aktu prawa wewnętrznego zasad funkcjonowania podległego mu aparatu pomocniczego.

Autonomia budżetowa zakłada natomiast posiadanie przez organ pewnej dozy samodzielności w zakresie ustalania swoich przychodów i wydatków.

Ochrona konstytucyjnych organów państwa wyposażonych w normatywną cechę niezależności w prawie polskim jest niewystarczająca i niespójna. W wielu przypadkach stanowi wypadkową doraźnych zabiegów interwencyjnych, podejmowanych pod wpływem bieżących wyzwań i zagrożeń, ewentualnie na skutek kontroli konstytucyjności prawa, a nie w wyniku systematycznej refleksji nad potrzebą poszanowania i sposobami urzeczywistnienia konstytucyjnej zasady niezależności. Często są to zabiegi stosowane wybiórczo w stosunku do jednego lub niektórych organów o podobnym charakterze, co prowadzi do niezrozumiałego systemowo różnicowania statusów organów niezależnych zmagających się z podobnymi trudnościami.

Naprawa obecnego stanu rzeczy, służąca umocnieniu ładu konstytucyjnego, wymaga podjęcia kompleksu działań w różnych sferach aktywności władz publicznych.

Istnienie organów niezależnych nie stanowi celu samego w sobie, lecz zapobiega kumulacji władzy, ogranicza niekorzystne skutki dominacji większości politycznej oraz służy ochronie wolności i praw jednostki. Dotychczasowa rola organów niezależnych w podtrzymywaniu ładu demokratycznego w Polsce jest trudna do przecenienia. Skuteczne odegranie tej roli w przyszłości wymaga zarówno odpowiedniego wizerunku społecznego, jak i solidnych gwarancji prawnych niezależności.

Wojciech Brzozowski