Warszawa, dnia 26 listopada 2022 r.
1. W dniu 14 listopada 2022 r. Zgromadzenie Ogólne NZ przyjęło rezolucję w sprawie reparacji dla Ukrainy w związku ze zbrodniczą agresją Rosji. Zgromadzenie Ogólne NZ nawiązało przy tym do swoich wcześniejszych rezolucji: z 2 marca br. (kwalifikującej napad Rosji na Ukrainę jako akt agresji), z 24 marca br. (dotyczącej humanitarnych konsekwencji agresji Rosji na Ukrainę) i z 12 października br. (w sprawie zachowania terytorialnej integralności Ukrainy). W rezolucji z 14 listopada br. Zgromadzenie Ogólne NZ postuluje ustanowione dwóch, powiązanych ze sobą, międzynarodowych mechanizmów: jednego – który gwarantowałby wypłacenie Ukrainie reparacji od Rosji, drugiego – w ramach którego prowadzono by rejestr szkód wyrządzonych Ukrainie przez Rosję.
2. Propozycje zawarte w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ wychodzą naprzeciw dotychczas prowadzonym działaniom. Ich podstawą jest wspólne stanowisko społeczności międzynarodowej (w tym Unii Europejskiej i G7), iż napadając 24 lutego br. na Ukrainę Rosja dokonała aktu agresji, że prowadzi wojnę w sposób okrutny, popełniając z pełną premedytacją zbrodnie wojenne, zbrodnie przeciwko ludzkości oraz zbrodnie ludobójstwa, oraz że z tego powodu musi ponieść odpowiedzialność: dotyczy to zarówno odpowiedzialności karnej (przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym, przed sądami krajowymi oraz – być może – przed specjalnym trybunałem międzynarodowym dla osądzenia polityków rosyjskich winnych popełnienia zbrodni agresji), jak i rekompensaty dla Ukrainy z tytułu wyrządzonych szkód: chodzić będzie zarówno o zaspokojenie roszczeń reparacyjnych państwa ukraińskiego, jak i roszczeń indywidualnych poszkodowanych ukraińskich osób prawnych i fizycznych.
3. Propozycje zawarte w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ z 14 listopada br. uwzględniają kierunki dotychczas prowadzonych działań (głównie w ramach UE, G7 i przez rząd ukraiński) oraz wniosków opracowanych przez think tanki ukraińskie i międzynarodowe. Poparcie dla tych propozycji ze strony Zgromadzenia Ogólnego NZ ma jednak szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji gdy działania Rady Bezpieczeństwa NZ są ograniczone (ze względu na udział w niej Rosji jako stałego członka i możliwość blokowania przez nią decyzji). Ponieważ w takiej sytuacji podstawą prawną działań wobec Rosji nie może być rezolucja Rady Bezpieczeństwa NZ (jak to miało miejsce w przypadku ustanowienia Komisji Odszkodowawczej NZ, która zaspakajała roszczenia Kuwejtu od Iraku z tytułu szkód wyrządzonych w 1990 r. agresją na Kuwejt i jego okupacją), w rezolucji Zgromadzenie Ogólne NZ zasadnie wskazuje na konieczność ustanowienia „mechanizmu międzynarodowego”.
4. W omawianej rezolucji ZO postuluje się zawarcie umowy międzynarodowej (oczywiście z udziałem Ukrainy), która regulowałaby obie kwestie, tj. ustanowienie mechanizmu wypłaty reparacji dla Ukrainy oraz prowadzenie rejestru szkód wyrządzonych przez Rosję Ukrainie. Potwierdzenie takiej (międzynarodowej) formuły ma zasadnicze znaczenie co najmniej z dwóch względów:
-
po pierwsze – nawet w przypadku wyparcia przez Ukrainę z jej terytoriów wojsk rosyjskich niezmiernie trudno będzie Ukrainie w bilateralnym „dealu pokojowym” wymóc na Rosji wypłatę reparacji – niezbędny jest zdecydowały udział społeczności międzynarodowej;
-
po drugie – najbardziej realistyczną możliwością efektywnego zaspokojenia roszczeń reparacyjnych Ukrainy jest skonfiskowanie znajdujących się poza Rosją aktywów rosyjskiego banku centralnego oraz majątku oligarchów rosyjskich związanych z reżimem Putina (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego NZ nie odnosi się wprost do tej kwestii).
Sporządzenie natomiast międzynarodowego rejestru szkód wyrządzonych Ukrainie przez Rosję jest efektywnie prowadzone zarówno przez władze ukraińskie jak i – na szczeblu międzynarodowym – przez Międzynarodowy Trybunał Karny. Zakładać można, że rejestr sporządzany przez MTK spełnia wymogi propozycji zawartej w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ.
5. Znacznie więcej problemów wywołuje ustanowienie „międzynarodowego mechanizmu wypłaty reparacji dla Ukrainy”, zwłaszcza kwestia konfiskaty znajdujących się poza granicami Rosji aktywów rosyjskiego banku centralnego oraz majątku oligarchów rosyjskich związanych z reżimem Putina. Zawarcie proponowanej umowy międzynarodowej jest w tym przypadku niezbędne. Jej stronami – obok Ukrainy – powinny stać się zwłaszcza państwa, w których zlokalizowane jest wyżej wskazane mienie rosyjskie.
Taka umowa międzynarodowa powinna spełnić trzy zasadnicze zadania:
-
Ustanowienia podstawy prawnej i zobowiązania państw do konfiskaty aktywów rosyjskiego banku centralnego oraz majątku oligarchów rosyjskich związanych z reżimem Putina (nawet jeżeli w szeregu państw takie podstawy zawarte są w ich prawie krajowym, to budzą różnego rodzaju wątpliwości, zwłaszcza jeśli chodzi o konfiskatę mienia prywatnego);
-
Ustanowienia lub wskazania instytucji międzynarodowej, która zarządzać będzie funduszem reparacyjnym na rzecz Ukrainy (którego zadaniem będzie zbieranie środków i ich przekazywanie Ukrainie na rzecz zaspakajania roszczeń reparacyjnych);
-
Zobowiązanie państw, które przeprowadziły konfiskatę mienia rosyjskiego, do przekazania uzyskanych w ten sposób środków na rzecz funduszu reparacyjnego ustanowionego na podstawie umowy;
6. Ustanowienie na podstawie takiej umowy międzynarodowej „mechanizmu wypłaty reparacji dla Ukrainy” wymaga uwzględnienia następujących okoliczności:
-
Ustanowienie na podstawie umowy międzynarodowej nowej instytucji finansowej, która zarządzałaby funduszem reparacyjnym byłoby długotrwale i kosztowne. Należy wobec tego rozważyć wykorzystanie istniejących struktur międzynarodowych, które mają w tej dziedzinie doświadczenie. Przede wszystkim w grę wchodzą doświadczenia NZ (wspomniana wyżej Komisja Odszkodowawcza) oraz możliwości Unii Europejskiej: zarządzanie funduszem reparacyjnym można powierzyć bądź Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności (który czuwa obecnie nad stabilnością finansową strefy euro), bądź Komisji Europejskiej (która ma duże doświadczenie, zwłaszcza w zarządzaniu funduszami strukturalnymi i funduszami WPR);
-
Zarządzanie funduszem reparacyjnym powinno przebiegać z udziałem rządu ukraińskiego (zwłaszcza co do określania priorytetów), niemniej z uwzględnieniem zasady warunkowości, tj. ścisłe określenie projektu, który ma być finansowym z funduszu reparacyjnego, przejrzysty wybór wykonawcy oraz skrupulatny nadzór nad wykonaniem projektu). Jest to niezbędne, ponieważ przed wojną Ukraina znajdowała się na liście najbardziej skorumpowanych państw, a okres wojny sprzyja „rozchwianiu” krajowego systemu zarządzania.
-
W ramach funduszu reparacyjnego należałoby wydzielić środki na zaspakajanie roszczeń państwa ukraińskiego (reparacje) oraz środki na zaspakajanie indywidualnych roszczeń reparacyjnych (odszkodowania). W przypadku zaspakajania roszczeń indywidualnych można wykorzystać doświadczenia związane z realizacją porozumień z 2000 r. z RFN (na mocy których wypłacano świadczenia dla byłych robotników niewolniczych i przymusowych z okresu II wojny światowej): wówczas część roszczeń z tytułu szkód majątkowych zaspakajana były za pośrednictwem Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji w Genewie, a świadczenia indywidualne wypłacane były za pośrednictwem fundacji założonych na mocy prawa krajowego (również w Ukrainie).
-
Fundusz reparacyjny musi być formalnie oddzielony od funduszu pomocowego dla Ukrainy (ten ostatni składa się z donacji organizacji międzynarodowych i poszczególnych państw). Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem podstawa prawna konfiskaty mienia rosyjskiego odwołuje się do zaspokojenia roszczeń reparacyjnych, uzasadnionych popełnionymi przez Rosję zbrodniami międzynarodowymi. Jest jeszcze druga przyczyna takiego podejścia: włączenie środków uzyskanych z konfiskaty mienia rosyjskiego do „generalnego funduszu” mogłoby skłaniać państwa do „zaliczenia” takich środków na rzecz świadczonej pomocy, a nie przekazywania ich na rzecz zaspokojenia roszczeń reparacyjnych.
7. Maksymalne włączenie Unii Europejskiej w międzynarodowy fundusz reparacyjny oraz międzynarodowy fundusz pomocowy ma również istotne uzasadnienie, powiązane z nadaniem Ukrainie statusu państwa kandydującego do członkostwa w UE. Otóż wspomnianą wyżej zasadę warunkowości należy rozumieć szeroko; chodzi zwłaszcza o to, aby przeznaczone z obu funduszy środki służyły wpierw odbudowie Ukrainy, a następnie jej przygotowaniu do jak najszybszego rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych do UE. Chodzi o budowanie Ukrainy jako nowoczesnego państwa demokratycznego, zdolnego efektywnie działać we wspólnocie praworządnych państw w ramach unijnego rynku wewnętrznego.
8. Zdawać sobie należy sprawę z tego, że uzgodnienia zawarte w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ z 14 listopada 2022 r., choć mają istotne znaczenie, wytyczają jedynie główny kierunek optymalnych rozwiązań. Rezolucja nie odnosi się również do kwestii zasadniczej – pozyskania środków dla międzynarodowego funduszu reparacyjnego, tj. do sprawy konfiskaty mienia rosyjskiego zamrożonego poza granicami Rosji. Zasadnicze znaczenie dla realizacji postulowanego mechanizmu, który gwarantowałby przynajmniej częściowe zaspokojenie roszczeń reparacyjnych Ukrainy wobec Rosji, będzie miało przeprowadzenie konfiskaty mienia rosyjskiego przez państwa, w których takie mienie zostało zamrożone, oraz uzgodnienie między nimi przekazania uzyskanych w ten sposób środków na rzecz międzynarodowego funduszu reparacyjnego. Wywołuje to szereg problemów politycznych i prawnych. Niemniej rezolucja Zgromadzenia Ogólnego NZ wyraża mocny konsensus społeczności międzynarodowej nakierowany na to, aby Ukrainie udzielić jak najszerszej pomocy, aby pociągnąć do odpowiedzialności karnej polityków rosyjskich i funkcjonariuszy reżimu Putina winnych popełnienia zbrodni międzynarodowych, oraz aby Rosja poniosła również konsekwencje materialne szkód wyrządzonych Ukrainie i jej obywatelom.
Niech żyje wolna i demokratyczna Ukraina!
Podpis: Konferencja Ambasadorów RP
Konferencja Ambasadorów RP to stowarzyszenie byłych przedstawicieli RP, której celem jest analiza polityki zagranicznej, wskazywanie pojawiających się zagrożeń dla Polski i sporządzanie rekomendacji. Chcemy dotrzeć do szerokiej opinii publicznej. Łączy nas wspólna praca i doświadczenie w kształtowaniu pozycji Polski jako nowoczesnego państwa Europy, znaczącego członka Wspólnoty Transatlantyckiej. Jesteśmy przekonani, że polityka zagraniczna powinna reprezentować interesy Polski, a nie partii rządzącej.