Piotr Pszczółkowski: Tekst zdania odrębnego do opublikowanego właśnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 października 2021 w sprawie K 3/21

5
(4)

Po ponad 13 miesiącach Trybunał Konstytucyjny zdecydował się opublikować uzasadnienie do sentencji wyroku w sprawie K 3/21 o niezgodności Traktatu o Unii Europejskiej z Konstytucją RP, który zapadł 7 października 2021 roku. Sędzia Bartłomiej Sochański był sprawozdawcą i autorem uzasadnienia do wyroku i odczytał je po ogłoszeniu orzeczenia. Zainteresowanych odsyłamy do nagrania video tej wypowiedzi. Może ktoś cierpliwy zechce je porównać z opublikowanym w Internecie tekstem. Natomiast w Monitorze postanowiliśmy udostępnić naszym czytelnikom pełny tekst zdania odrębnego sędziego Piotra Pszczółkowskiego. Pozostałe vota separata znajdują się na stronie internetowej Trybunału

Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 7 października 2021 r., sygn. K 3/21

397
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2021 r. w sprawie o sygn. K 3/21.
398
Uważam, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno było zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.
399
Zasadniczym powodem niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie był fakt, że przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawne jedynie pozornie dotyczyły hierarchicznej zgodności norm wiążącej Państwo Polskie umowy międzynarodowej z normami konstytucyjnymi. Istotą wniosku Prezesa Rady Ministrów (dalej: Prezes RM, wnioskodawca) z 29 marca 2021 r. był – pozostający poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego – spór o wykładnię postanowień umowy międzynarodowej – Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), oraz o konsekwencje prawne tych postanowień traktatowych w odniesieniu do zakresu kompetencji sądów podczas realizacji traktatowego zobowiązania do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Jak przyznał Trybunał, „[p]rzedmiotem zaskarżenia nie są wprost konkretne przepisy prawa pierwotnego Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia), lecz ich rozumienie, wyznaczone wykładnią wskazaną przez wnioskodawcę”. Prezes RM, składając wniosek, w istocie oczekiwał ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny wykładni wskazanych we wniosku postanowień TUE, mającej wiązać nie tylko organy Państwa Polskiego, ale także instytucje unijne, w tym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Ustalenie wykładni postanowień TUE wymagało przy tym od Trybunału Konstytucyjnego dokonania oceny prawidłowości wykładni ustalonej już wcześniej przez TSUE na kanwie konkretnych spraw zawisłych na tle sporów o zgodność z Traktatami unijnymi niektórych rozwiązań legislacyjnych przyjętych w Polsce w ostatnich latach w ramach zmian ustawodawczych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów. Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek Prezesa RM, podjął się tzw. kontroli ultra vires, w ramach której dokonał negatywnej oceny „ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa”.
400
Ponadto uważam, że zarówno przepisy Konstytucji jak i przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską Traktatów unijnych wykluczały w niniejszej sprawie dopuszczalność ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny abstrakcyjnej wykładni przepisów traktatowych oraz dokonania oceny prawidłowości wskazanych we wniosku Prezesa RM wypowiedzi orzeczniczych TSUE.
401
Po pierwsze, ustalanie abstrakcyjnej wykładni aktów prawa międzynarodowego oraz kontrola prawidłowości ich wykładni dokonanej w konkretnych orzeczeniach przez trybunał międzynarodowy nie mieszczą się w kognicji wyznaczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 188 Konstytucji. Na mocy wyraźnej decyzji ustrojodawcy (zob. art. 239 ust. 2 i 3 Konstytucji) Trybunał utracił też kompetencję do ustalania wiążącej wykładni w odniesieniu do ustaw. Wypracowana w orzecznictwie obcych sądów konstytucyjnych koncepcja „sądu ostatniego słowa” nie może przełamywać konstytucyjnych ograniczeń właściwości polskiego Trybunału i stanowić samodzielnej podstawy kompetencyjnej. Sprzeciwiają się temu zarówno zasada legalizmu, wynikająca z art. 7 Konstytucji, jak i zasada najwyższej mocy i bezpośredniej skuteczności przepisów konstytucyjnych, wynikająca z art. 8 Konstytucji, którymi Trybunał pozostaje związany. Trybunał Konstytucyjny nie może domniemywać swojej właściwości w sprawach, które nie zostały mu wprost powierzone przez ustrojodawcę.
402
Po drugie, również w świetle wiążącego Państwo Polskie prawa międzynarodowego ani Trybunał Konstytucyjny, ani żaden inny krajowy organ władzy publicznej nie ma kompetencji do ustalania wiążącej wykładni prawa UE. Państwa Członkowskie, przyjmując Traktaty unijne, powierzyły wyłączną kompetencję w tym zakresie właśnie TSUE. Wniosek taki wynika nie tylko z zasady lojalności (zob. art. 4 ust. 3 TUE) czy też przepisów określających zakres właściwości TSUE (zob. art. 19 ust. 1 akapit 1 i ust. 3 TUE), ale przede wszystkim z wyraźnego brzmienia art. 344 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Zgodnie z art. 344 TFUE: „Państwa Członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana”. Treść tego przepisu rodzi – w mojej ocenie – co najmniej dwie konsekwencje: po pierwsze, wiążący Rzeczpospolitą Polską (a więc wszystkie jej organy, w tym Prezesa RM) zakaz poddawania sporów o wykładnię prawa unijnego organowi innemu niż wskazany w Traktatach (a jest nim TSUE); po drugie, zakaz dokonywania przez trybunały i sądy krajowe wykładni prawa unijnego z pominięciem wykładni ustalonej przez TSUE albo w sposób wprost odmienny niż ustalony przez TSUE.
403
Uważam, że art. 344 TFUE – dopóty, dopóki obowiązuje w polskim systemie prawnym jako element wiążącej Państwo Polskie umowy międzynarodowej o przeniesieniu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na organizację międzynarodową i jej organy (zob. art. 90 Konstytucji) – odczytywany w związku z art. 9 Konstytucji, stanowi samodzielną, negatywną przesłankę dopuszczalności rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosków zawierających żądanie wydania wyroku interpretacyjnego czy też pozornie zakresowego, dotyczącego w istocie ustalenia sposobu rozumienia (wykładni) przepisów prawa unijnego.
404
Z uwagi na treść art. 188 Konstytucji i art. 344 TFUE, Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości wydawania wyroków, których sentencja – niezależnie od przyjętej formuły – miałaby zawierać rozstrzygnięcie konkretnego sporu prawnego o wykładnię lub stosowanie prawa unijnego. Innymi słowy, konstrukcja pozornie zakresowej lub interpretacyjnej kontroli konstytucyjności prawa traktatowego nie może być użyta, jeżeli badana norma unijna uzyskała określoną treść w wyniku wykładni ustalonej przez jedyny uprawniony do tego na mocy umowy międzynarodowej organ – tj. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uwzględniając wspomniane granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego, trzeba stwierdzić, że Trybunał nie posiada kompetencji do ustalania swoistej „kontrwykładni” przepisów prawa unijnego, odmiennej od przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie przewidzianym w Traktatach. Wykładnia przepisów prawa międzynarodowego dokonana przez trybunał międzynarodowy jest wiążąca dla stron umowy i organów państw członkowskich, w tym dla Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie sam Trybunał Konstytucyjny pozostaje związany treścią art. 9 Konstytucji w tym sensie, że przepis ten wyklucza dopuszczalność wydania w odniesieniu do umowy międzynarodowej albo jej poszczególnych przepisów takich wyroków, w których Trybunał – niezależnie od użytej formuły sentencji (interpretacyjnej, zakresowej czy jakiejkolwiek innej) – dokonywałby próby podważenia przyjętej w ramach organizacji międzynarodowej wykładni umowy lub jej przepisów, ze skutkiem jednostronnie zwalniającym organy Państwa Polskiego z obowiązku przestrzegania zobowiązań wynikających z członkostwa w tej organizacji. Uważam, że możliwe jest – i tylko w sytuacjach ultima ratio – wydanie wyłącznie wyroku o tzw. prostej niekonstytucyjności, który jednak nie spowoduje automatycznie jednostronnego uwolnienia się przez Państwo Polskie od „wiążących” je w świetle prawa międzynarodowego zobowiązań międzynarodowych. Taki wyrok Trybunału – wymagający wykonania stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji – zobowiązywałby dopiero właściwe organy władzy państwowej do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodności poprzez renegocjację umowy międzynarodowej, zmianę wzorca konstytucyjnego albo – w ostateczności – wystąpienie z organizacji międzynarodowej zgodnie z przewidzianymi procedurami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi.
405
Działanie Trybunału Konstytucyjnego z naruszeniem ograniczeń wynikających z art. 188 Konstytucji i art. 344 TFUE nie tylko jest nieuprawnione, ale także destabilizuje system prawny – wobec faktu związania sądów polskich, na mocy art. 9 Konstytucji, wykładnią prawa unijnego ustaloną przez TSUE w trybie przewidzianym traktatowo. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zwalnia bowiem sądów z konstytucyjnego obowiązku przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego. Wyrok Trybunału nie ma, sam w sobie, mocy normy konstytucyjnej, a więc nie deroguje żadnej normy konstytucyjnej wysłowionej w przepisach Konstytucji, w tym art. 9 Konstytucji.
406
Innymi słowy, wykładania przepisów prawa unijnego dokonana przez TSUE na mocy obowiązujących i wiążących Rzeczpospolitą Polską przepisów prawa międzynarodowego nie podlega redefinicji. Stosownie do art. 9 Konstytucji, taka wykładnia wiąże Państwo Polskie i jego organy do czasu zmiany brzmienia umowy międzynarodowej albo wypowiedzenia umowy we właściwej procedurze. Treści art. 9 Konstytucji sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest w stanie przełamać.
407
Należy bardzo wyraźnie podkreślić, że powyższe ograniczenia, wynikające ze specyfiki kontroli konstytucyjności prawa międzynarodowego, nie mają żadnego związku z często podnoszonym argumentem o nadrzędności Konstytucji nad prawem unijnym. Ta zasada nigdy zresztą nie była w orzecznictwie TK kwestionowana. Nie należy jednak utożsamiać nadrzędności Konstytucji nad prawem wspólnotowym z prawem do jednostronnej zmiany treści Traktatów unijnych poprzez orzeczenie krajowego trybunału konstytucyjnego. Z orzecznictwa TK wynika też jasno, że wyrok stwierdzający niezgodność przepisu prawa UE z Konstytucją powinien zawierać klauzulę o odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej przepisów prawa UE (por. wyroki z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97). Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dlatego, że – inaczej niż w przypadku orzeczenia dotyczącego prawa polskiego – wyrok TK dotyczący prawa międzynarodowego nie oznacza, iż uznany za niekonstytucyjny przepis prawa międzynarodowego przestaje automatycznie wiązać Rzeczpospolitą Polską. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 45/09 Trybunał jedynie hipotetycznie rozważał, jako teoretyczny skutek jego wyroku, zawieszenie stosowania przepisu prawa unijnego uznanego za niezgodny z Konstytucją. Rozważania te w żaden sposób nie mogą być adekwatne w sprawie o sygn. K 3/21. Dotyczyły bowiem następstw ewentualnego wyroku dotyczącego prawa pochodnego UE (a nie fundamentalnych przepisów Traktatów), wydanego w trybie skargi konstytucyjnej (nie w trybie kontroli abstrakcyjnej), w której przedmiotem kontroli uczyniono rozporządzenie stosowane bezpośrednio, decydujące o prawach i wolnościach obywateli i jako takie podlegające kontroli TK na podstawie art. 79 Konstytucji (nie zaś na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji). W swoich teoretycznych rozważaniach Trybunał zaznaczał zresztą, że nawet taka hipotetyczna konsekwencja jego orzeczenia byłaby trudna do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), a jako możliwe jego konsekwencje wskazywał postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skargę do TSUE przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie Traktatów (zob. art. 258-260 TFUE).
408
Rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w punkcie 1 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 nie tylko wychodzi poza zakres zaskarżenia, lecz w ogóle wymyka się kwalifikacji jako orzeczenie w sprawie hierarchicznej zgodności prawa. Jest to raczej – jedynie przyjmująca postać orzeczenia – wypowiedź opisowa m.in. o nadrzędności Konstytucji, o granicach integracji Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej, o granicach skuteczności zasady pierwszeństwa prawa unijnego czy wreszcie o warunkach uznania wykładni prawa unijnego dokonywanej przez TSUE za prawidłową i skuteczną wobec Państwa Polskiego. W punkcie 1 tego wyroku Trybunał Konstytucyjny kreśli teoretyczne granice integracji Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej, wyznaczając – skądinąd dość dobrze już wcześniej rozpoznane w orzecznictwie trybunalskim i ustaleniach doktrynalnych – trzy warunki brzegowe konstytucyjnej dopuszczalności tego procesu integracyjnego. Trybunał nie przeprowadził jednak dowodu, że te warunki brzegowe zostały faktycznie przekroczone. Jak konkluduje sam Trybunał, jego rozstrzygnięcie „nie stanowi zanegowania zgodności treści art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Orzekając na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Trybunał wskazał jedynie nieprzekraczalne granice ekstrapolacji przez TSUE norm wynikających z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, w postaci konstytucyjnych zasad suwerenności Państwa i Narodu oraz zasady legitymacji demokratycznej aktywności prawodawczej instytucji UE”. W urzędową formę wyroku Trybunał Konstytucyjny ujął wyjaśnienie abstrakcyjnych (teoretycznych) wątpliwości przedstawionych przez Prezesa RM we wniosku, dotyczących relacji zasad pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego do zasad konstytucyjnych Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności do zasady nadrzędności Konstytucji), stwierdzając przy tym, że niezgodność z Konstytucją będzie miała – hipotetycznie – miejsce dopiero wtedy, gdy „w drodze wykładni traktatów TSUE będzie kształtować taki etap coraz ściślejszej współpracy, w którym normy prawa UE, tworzone w drodze wykładni traktatów dokonywanej przez TSUE poza granicami kompetencji przekazanych, zostaną usytuowane ponad Konstytucją, powodując w ten sposób utratę suwerenności państwa i Narodu”.
409
Również punkty 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku Trybunału jedynie pozornie odnoszą się do kwestii konstytucyjności norm traktatowych. W istocie chodzi o zajęcie przez Trybunał stanowiska w krajowym sporze między władzą wykonawczą, władzą ustawodawczą i władzą sądowniczą, zaistniałym na tle uchwalonych w ostatnich latach zmian ustawowych w zakresie ustroju i funkcjonowania sądów. Wypowiedź Trybunału nie jest wypowiedzią o zgodności albo niezgodności przepisów traktatowych z Konstytucją (jak stwierdził Trybunał: „ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani art. 2 TUE same w sobie, czy to rozumiane razem, czy osobno, nie naruszają polskiej Konstytucji”). W punktach 2 i 3 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał orzekł o niedopuszczalności stosowania przez sądy konkretnych środków prawnych, nawet jeśli ich zastosowanie byłoby konieczne do zagwarantowania stronom postępowań sądowych prawa rozpoznania ich spraw w zgodzie z wymogami skutecznej ochrony sądowej, wynikającymi nie tylko z prawa unijnego (czy też szerzej – z prawa międzynarodowego), ale także z polskiej Konstytucji (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wypowiedział się zatem w istocie o granicach władzy sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, przekazanego sądom do wyłącznej ich właściwości przez ustrojodawcę na mocy art. 175 ust. 1 Konstytucji i będącego rdzeniem ich konstytucyjnej funkcji. Przepisy traktatowe nie wskazują bowiem konkretnych środków, które miałyby służyć zapewnieniu skutecznej ochrony sądowej. Państwa Członkowskie zachowały w tej dziedzinie autonomię – pod warunkiem osiągnięcia efektu wymaganego traktatowo polegającego właśnie na zapewnieniu skutecznej ochrony sądowej. Skoro polskie sądy wypracowały – w toku dialogu z TSUE, prowadzonego w ramach art. 267 TFUE – pewne środki prawne służące osiągnięciu tego efektu, to ich podstawą prawną – choćby środki te znalazły akceptację TSUE – pozostają bezpośrednio art. 175 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny – w punktach 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku – w rzeczywistości podjął próbę rozstrzygnięcia „sporu kompetencyjnego” o formę i zakres kompetencji sądów w stosunku do aktów władzy ustawodawczej i wykonawczej, jaki zaistniał na tle ostatnich zmian ustawowych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów. Nie jest to jednak wypowiedź o konstytucyjności (albo niekonstytucyjności) przepisów traktatowych.
410
Uważam ponadto, że w niniejszej sprawie nie powstawał w ogóle problem naruszenia zasady kompetencji przyznanych. TSUE nie narzuca swoimi orzeczeniami Państwu Polskiemu jedynego możliwego sposobu zorganizowania ustroju władzy sądowniczej i postępowania przed sądami. Nie pozbawia zatem polskiego, demokratycznie legitymowanego prawodawcy przysługujących mu kompetencji decyzyjnych w tej dziedzinie. Suwerenność Państwa Polskiego w tym zakresie nie jest zagrożona. TSUE zastrzega sobie natomiast możliwość oceny tego, czy efekt przyjętych przez Polskę rozwiązań daje rękojmię skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Trybunał luksemburski – jako organ sądowy organizacji międzynarodowej – realizuje w ten sposób zadanie polegające na czuwaniu nad poszanowaniem Traktatów unijnych, powierzone mu przez same Państwa Członkowskie. Rzeczpospolita Polska, ratyfikując Traktaty w brzmieniu przyjętym w Traktacie z Lizbony, sama dobrowolnie związała się treścią art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Realizacja tego obowiązku przez polskie władze publiczne – w tym sądy – nie tylko nie narusza art. 8 Konstytucji, ale także ma bezpośrednie konstytucyjne zakotwiczenie w art. 9 i art. 90 Konstytucji. Materialnie zaś odpowiada wynikającemu z art. 45 ust. 1 Konstytucji nakazowi zapewnienia każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
411
Należy podkreślić zatem, że o ile polski prawodawca zachowuje względną (bo ograniczoną m.in. przez Konstytucję) swobodę decyzyjną w zakresie określania ustroju i właściwości sądów, elementów statusu sędziowskiego oraz trybu postępowania przed sądami, o tyle ta swoboda pozostaje ograniczona w tym sensie, że przyjęte rozwiązania nie mogą prowadzić do skutków podważających możliwość uzyskania przez każdego obywatela UE skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Takie zobowiązanie przyjęło na siebie Państwo Polskie, akceptując Traktaty unijne. Wynikające z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ograniczenie swobody decyzyjnej polskiego prawodawcy ma więc bezpośrednie podstawy w umowie międzynarodowej, na mocy której Rzeczpospolita Polska przeniosła na rzecz organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (zob. art. 90 Konstytucji). Pośrednio natomiast tenże art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi dodatkową gwarancję realizacji wynikającego wprost z art. 45 ust. 1 polskiej Konstytucji prawa do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu. W tym sensie wyjaśnione w orzecznictwie TSUE kryteria skutecznej ochrony sądowej nie tylko nie naruszają standardu konstytucyjnego w zakresie prawa do sądu, ale wręcz gwarantują jego urzeczywistnienie.
412
Uzasadnienie swego zdania odrębnego opieram zatem na trzech głównych założeniach, a mianowicie:
413
– po pierwsze, wniosek Prezesa RM nie nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia, ponieważ jego istotą nie jest żądanie rozstrzygnięcia kwestii zgodności z Konstytucją norm wiążącego Państwo Polskie aktu prawa międzynarodowego (in casu TUE), lecz jest nią żądanie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu rozumienia przepisów traktatowych i ich konsekwencji w odniesieniu do konkretnych sporów o kształt niektórych rozwiązań legislacyjnych w zakresie ustroju i funkcjonowania polskich sądów;
414
– po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie ma kognicji do oceny konstytucyjności orzecznictwa TSUE. Wobec wyłącznej jurysdykcji Trybunału luksemburskiego w zakresie ustalania wiążącej wykładni prawa unijnego (w tym traktatowego), Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony też do oceny konstytucyjności sposobu wykładni przyjętej przez TSUE, co powoduje, iż w takich warunkach nie jest również dopuszczalne wydanie przez sąd konstytucyjny ani tzw. wyroku interpretacyjnego, ani żadnego innego wyroku (w tym także pozornie zakresowego), którego istotą byłoby ustalenie wiążącej wykładni Traktatów unijnych;
415
– po trzecie, stwierdzona przez Trybunał sprzeczność z Konstytucją traktatowego obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem unijnym ma charakter pozorny; w istocie sprzeczność ta nie zachodzi. Wykonanie kwestionowanych przez Prezesa RM orzeczeń TSUE nie wymaga złamania zasady nadrzędności Konstytucji. Przeciwnie, ustalone w tych orzeczeniach warunki zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziów w istocie są tożsame z warunkami, jakie polski ustawodawca powinien zapewnić ze względu na treść Konstytucji, w szczególności z uwagi na określony w art. 45 ust. 1 Konstytucji standard prawa do sądu.
416
Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
417

1. Zastrzeżenia wobec trybu postępowania w sprawie o sygn. K 3/21.

418
Przed przystąpieniem do zasadniczych wywodów, czuję się w obowiązku odnieść do samego trybu rozpoznania niniejszej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Postępowanie sądowokonstytucyjne, mające zmierzać do przywrócenia stanu zgodności z fundamentalnymi normami i zasadami polskiego porządku prawnego, powinno gwarantować najwyższy standard rzetelności. Takiemu standardowi nie uczyniono zadość w niniejszym postępowaniu.
419
1.1. Pisemne uzasadnienie wyroku wydanego 7 października 2021 r. przedłożono sędziom TK do podpisu 20 września 2022 r. Stosownie do treści art. 108 ust. 3 u.o.t.p.TK, Trybunał jest obowiązany, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia ogłoszenia orzeczenia, sporządzić jego uzasadnienie w formie pisemnej. Uważam, że nie istniały żadne szczególne okoliczności, które mogłyby tłumaczyć wielomiesięczne przekroczenie ustawowego terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku ogłoszonego 7 października 2021 r.
420
1.2. Po raz kolejny (zob. np. moje zdanie odrębne do postanowienia TK z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60) jestem zmuszony zaakcentować swój sprzeciw wobec sposobu procedowania przez Trybunał Konstytucyjny nad wnioskami o wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu sprawy. Pomijanie części sędziów przy wyznaczaniu składów rozstrzygających wnioski o wyłączenie z orzekania sędziów nabrało już bowiem charakteru trwałego. Członkowie składów orzekających Trybunału w sprawach dotyczących wniosków o wyłączanie sędziów z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK (iudex suspectus) z udziału w rozpoznawaniu sprawy powinni być wyznaczani zgodnie z zasadami określonymi w art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, według kolejności alfabetycznej (z ewentualnym wyjątkiem dotyczącym sędziego sprawozdawcy: art. 38 ust. 2 u.o.t.p.TK). O tym, że reguły ujęte w artykule 38 u.o.t.p.TK odnoszą się do trzyosobowych składów wyznaczanych do rozpoznania postępowań w przedmiocie wyłączenia sędziego świadczy choćby systematyka ustawy – skład rozpoznający wnioski o wyłączenie sędziego (iudex suspectus) określony jest w art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.o.t.p.TK, który bezpośrednio poprzedza regulację normującą regułę alfabetycznego wyznaczania składów, wyrażoną w art. 38 u.o.t.p.TK. Stosowanie reguł z art. 38 u.o.t.p.TK przy wyznaczaniu składów orzekających w przedmiocie wyłączenia sędziów z orzekania jest też gwarancją rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. Zgodne z procedurą wyznaczenie składu orzekającego, który rozpoznaje wniosek o wyłączenie sędziego konstytucyjnego, warunkuje prawidłowe uformowanie składu orzekającego w postępowaniu, w którym taki wniosek został złożony.
421
Od 21 grudnia 2016 r. zostałem wyznaczony do rozpoznania jedynie 6 (sześciu) wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego TK. Orzekałem przy tym głównie w przedmiocie wniosków o wyłączenie złożonych przez samych sędziów Trybunału (w sprawach o sygn.: K 15/16, K 36/16, K 8/20, oraz dwukrotnie w sprawie o sygn. P 4/18). Tylko 1 (jeden) raz zostałem wyznaczony do rozpoznania wniosku o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego, który złożył uczestnik postępowania (w sprawie o sygn. Pp 1/20). W odniesieniu do wniosków o wyłączenie sędziów, które zostały złożone w sprawach wniesionych do Trybunału wyłącznie w latach 2020 i 2021, zostałem wyznaczony jedynie do 2 (dwóch) składów, mimo znacznej liczby wniosków o wyłączenie sędziów, które wpływały wówczas do Trybunału. Dla zobrazowania, jak znikoma liczba wniosków o wyłączenie sędziów rozpoznawana była z moim udziałem w składzie orzekającym, przywołam przykłady kilku spraw z lat 2020-2021, szeroko znanych opinii publicznej z uwagi na przedmiot kontroli. Do rozpoznania wniosków o wyłączenie:
422
– w sprawie o sygn. Kpt 1/20 (dot. sporów kompetencyjnych pomiędzy Prezydentem i Sądem Najwyższym oraz pomiędzy Sejmem i Sądem Najwyższym) wpłynęło 11 wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
423
– w sprawie o sygn. U 2/20 (dot. uchwały połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20, OSNKW nr 2/2020, poz. 7) wpłynęło 5 (pięć) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
424
– w sprawie o sygn. Pp 1/20 (dot. celów i działalności partii politycznej) wpłynęło 14 (czternaście) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
425
– w sprawie o sygn. K 20/20 (dot. kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich) wpłynęły 4 (cztery) wnioski o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
426
– w sprawie o sygn. P 10/20 (dot. rent funkcjonariuszy służb mundurowych) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
427
– w sprawie o sygn. K 8/20 (dot. statusu prawnego komornika sądowego) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
428
– w sprawie o sygn. P 7/20 (dot. obowiązku państwa członkowskiego UE polegającego na wykonywaniu środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej tego państwa) wpłynęło 7 (siedem) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
429
– w sprawie o sygn. K 7/21 (dot. dokonywania, na podstawie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC, przez sądy krajowe lub międzynarodowe, oceny zgodności z Konstytucją i EKPC, ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;
430
– w niniejszej sprawie o sygn. K 3/21 wpłynęło 6 (sześć) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy.
431
Tylko w tych kilku wymienionych wyżej sprawach, które wpłynęły do Trybunału w roku 2020 i 2021, składy trzyosobowe rozpoznały 50 (pięćdziesiąt) wniosków o wyłączenie z orzekania sędziego TK. Zostałem wyznaczony do rozpoznania jedynie 2 (dwóch) spośród tych 50 (pięćdziesięciu) wniosków. Warto dostrzec, że składy orzekające w sprawach wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziów TK z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK, wymagają obsadzenia 3 (trzech) miejsc sędziowskich. W wymienionych wyżej postępowaniach Prezes TK wyznaczył mnie zatem dwukrotnie do składów wymagających obsady 150 (stu pięćdziesięciu) miejsc sędziowskich. Na marginesie jedynie zaznaczam, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 (piętnastu) sędziów, spośród których aktualnie jestem sędzią z najdłuższym stażem orzeczniczym, a żadna z decyzji o niewyznaczaniu mnie do składu w wymienionych sprawach nie może być nawet hipotetycznie tłumaczona moją ewentualną dłuższą nieobecnością, ponieważ taka nieobecność w omawianym okresie nie miała miejsca.
432
Co zaś tyczy się samej tylko sprawy o sygn. K 3/21, to w przedmiocie wniosków o wyłączenie z rozpoznawania sprawy 6 (sześciu) sędziów, troje sędziów objętych tymi wnioskami orzekało, odpowiednio: 5 (pięć) razy (STK Stanisław Piotrowicz), 4 (cztery) razy (STK Krystyna Pawłowicz) i jeden raz (STK Justyn Piskorski). Spośród sędziów Trybunału nieobjętych wnioskami o ich wyłączenie z rozpoznawania tej sprawy czterokrotnie orzekał STK Zbigniew Jędrzejewski, dwukrotnie STK Andrzej Zielonacki, a jednokrotnie STK Bartłomiej Sochański oraz STK Rafał Wojciechowski. Chociaż w niniejszym postępowaniu co do meritum sprawy, Trybunał Konstytucyjny orzekał w pełnym składzie TK, to ostateczne uformowanie składu orzekającego zależało w istocie od decyzji podjętych przez siedmioro sędziów TK. Połowie sędziów Trybunału pełniących urząd w czasie rozpoznawania sprawy o sygn. K 3/21 nie przyznano natomiast żadnego wpływu na uformowanie składu orzekającego pomimo, że kwestionowana w niej była bezstronność aż sześciu sędziów konstytucyjnych. Innymi słowy: 18 (osiemnaście) miejsc sędziowskich, niezbędnych do obsadzenia celem rozpatrzenia 6 (sześciu) wniosków o wyłączenie sędziów konstytucyjnych z rozpoznawania sprawy o sygn. K 3/21 w 6 (sześciu) składach trzyosobowych, obsadzono jedynie z udziałem 7 (siedmiu) sędziów TK, przy czym 3 (troje) z tych sędziów było objętych wnioskami, w których kwestionowano ich bezstronność. Udowadniając wskazaną wyżej trwałość opisanej praktyki niewyznaczania części sędziów do rozpatrywania wniosków o wyłączenie sędziów konstytucyjnych z rozpoznawania spraw, przytoczę przykłady dwóch innych spraw. Tylko w rozpoznawanej w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego sprawie o sygn. U 2/20 5 (pięć) wniosków o wyłączenie z orzekania sędziów: Krystyny Pawłowicz, Stanisława Piotrowicza, Michała Warcińskiego, Wojciecha Sycha i Julii Przyłębskiej rozpoznało 5 (pięć) składów trzyosobowych z udziałem jedynie sześciu sędziów: STK Julii Przyłębskiej (orzekała czterokrotnie), STK Stanisława Piotrowicza (orzekał trzykrotnie), STK Wojciecha Sycha (orzekał trzykrotnie), STK Krystyny Pawłowicz (orzekała dwukrotnie), STK Michała Warcińskiego (orzekał dwukrotnie) i STK Zbigniewa Jędrzejewskiego (orzekał jednokrotnie). Podkreślić należy, że z wyjątkiem STK Zbigniewa Jędrzejewskiego wszyscy sędziowie podejmujący decyzje o ostatecznym ukształtowaniu składu orzekającego Trybunału w sprawie o sygn. U 2/20 byli objęci wnioskami o ich wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu tej sprawy. W innej rozpoznawanej w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego sprawie o sygn. Kpt 1/20, 11 (jedenaście) wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy 9 (dziewięciu) sędziów Trybunału: Julii Przyłębskiej, Michała Warcińskiego, Mariusza Muszyńskiego, Jarosława Wyrembaka, Justyna Piskorskiego, Stanisława Piotrowicza, Krystyny Pawłowicz, Jakuba Steliny oraz Wojciecha Sycha zostało rozstrzygniętych z udziałem 7 (siedmiu) sędziów konstytucyjnych – w tym 6 (sześciu) sędziów objętych wnioskami o ich wyłączenie. STK Wojciech Sych orzekał 8 (osiem) razy, STK Stanisław Piotrowicz 7 (siedem) razy, STK Julia Przyłębska 5 (pięć) razy, STK Michał Warciński 4 (cztery) razy, STK Justyn Piskorski 4 (cztery) razy, STK Krystyna Pawłowicz 3 (trzy) razy, a jedyny sędzia spośród rozpoznających wnioski nieobjęty żądaniem jego wyłączenia z orzekania w sprawie o sygn. Kpt 1/20 STK Zbigniew Jędrzejewski orzekał 2 (dwa) razy.
433
Tytułem podsumowania warto w tym miejscu ponownie zobrazować rażącą dysproporcję w wyznaczaniu poszczególnych sędziów TK do składów orzekających w przedmiocie wniosków o wyłączenie sędziego z rozpoznawania sprawy. Jak wskazano wyżej, tylko w trzech sprawach: o sygn. K 3/21, Kpt 1/20 i U 2/20 STK Stanisławowi Piotrowiczowi piętnastokrotnie powierzono orzekanie w przedmiocie wyłączenia sędziego w rozpoznawaniu tych spraw, STK Wojciechowi Sychowi dziesięciokrotnie, a STK Julii Przyłębskiej i STK Krystynie Pawłowicz dziewięciokrotnie. Mnie natomiast od 21 grudnia 2016 r., pomimo wpływu licznych wniosków o wyłączenie z orzekania sędziów TK, jakie w wielu sprawach w latach 2017-2022 wpływały do Trybunału Konstytucyjnego, łącznie powierzono rozpoznanie jedynie 6 (sześciu) takich wniosków – średnio jednego wniosku w roku. W jednej tylko sprawie o sygn. Kpt 1/20 dwóm sędziom konstytucyjnym powierzono do rozpoznania więcej wniosków o wyłączenie sędziego z rozpoznawania sprawy niż mnie przez okres sześciu lat sprawowania urzędu (STK Wojciechowi Sychowi osiem, a STK Stanisławowi Piotrowiczowi siedem wniosków).
434
Jeżeli instytucja wyłączenia sędziego Trybunału ma być gwarancją bezstronności składu orzekającego, to wyznaczanie składów orzekających w sposób sprzeczny z art. 38 u.o.t.p.TK, z pomijaniem części sędziów TK, taką gwarancję niweczy. Nie dziwią zatem zarzuty, że skład w sprawie o sygn. K 3/21 został ukształtowany w sposób wadliwy.
435
1.3. W niniejszej sprawie czuję się również w obowiązku podtrzymać swoje stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do wyroku z 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20 (OTK ZU A/2021, poz. 40). Przed przystąpieniem do rozpoznania niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny – znając z urzędu treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18), który stał się ostateczny 7 sierpnia 2021 r. – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji, powinien był w pełnym składzie, we właściwych procedurach, rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytucyjnych.
436
1.4. Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym 31 sierpnia 2021 r. postanowił o odrzuceniu i oddaleniu wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich o zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku Prezesa RM i odroczenie rozprawy. Podczas rozprawy sędzia sprawozdawca przedstawił zasadnicze motywy postanowienia, stwierdzając, że wniosek uczestnika postępowania o zawieszenie postępowania jest niedopuszczalny ,,co do zasady”. Trybunał nie sporządził jednak pisemnego uzasadnienia przedmiotowych decyzji, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi się kierował, w szczególności powodów, ze względu na które uznał za niedopuszczalny wniosek o zawieszenie postępowania. 24 listopada 2021 r., a więc po dniu ogłoszenia wyroku w sprawie o sygn. K 3/21, zapadł wyrok w sprawie o sygn. K 6/21 dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pojęciem „sąd” obejmuje Trybunał Konstytucyjny. Wyrok ten zapadł w składzie 5-osobowym.
437

2. Przeszkody formalne merytorycznego rozpoznania wniosku Prezesa Rady Ministrów w niniejszej sprawie.

438
Zgodnie z zasadą ogólną postępowania przed Trybunałem, dopuszczalność rozpoznania co do meritum zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanej przez wnioskodawcę regulacji prawnej zależy od formalnoprawnej poprawności samego pisma procesowego, którym inicjuje się to postępowanie. Takie pismo procesowe powinno pochodzić od podmiotu mającego czynną legitymację w postępowaniu przed Trybunałem, a także spełniać wymogi określone w przepisach u.o.t.p.TK. W razie niespełnienia tych wymogów, Trybunał ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
439
2.1. W niniejszej sprawie przedstawiony Trybunałowi wniosek Prezesa RM z 29 marca 2021 r. miał charakter szczególny – zarówno ze względu na treść tego wniosku, jak i okoliczności jego wniesienia. Trudno go było uznać za „typowy” z perspektywy praktyki sądowokonstytucyjnej. Wymagało to szczególnie wnikliwej oceny dopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, czego Trybunał zaniechał.
440
Po pierwsze, w dotychczasowej praktyce ustrojowej Prezes RM niezwykle rzadko korzystał z legitymacji do zainicjowania postępowania sądowokonstytucyjnego przed Trybunałem. W latach 1997-2019 toczyły się przed Trybunałem jedynie 2 (dwie) sprawy z wniosku Prezesa RM. Pomijając sprawę z 2005 r., zakończoną umorzeniem postępowania (zob. postanowienie z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142) z powodu wycofania wniosku poprzednika przez nowego Prezesa RM w związku z rozpoczęciem prac legislacyjnych dotyczących systemu zabezpieczenia społecznego, przypomnieć warto wniosek Prezesa RM złożony w 2008 r. w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem RP i Prezesem RM dotyczącego określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania stanowiska państwa (Trybunał rozstrzygnął sprawę w postanowieniu z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Tymczasem od 2020 r. Prezes RM skierował już 5 (pięć) wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. To na wniosek Prezesa RM Trybunał orzekł w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61) o niekonstytucyjności uchwały połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. Orzeczenie to pozwoliło Trybunałowi umorzyć równoległe postępowanie, również wszczęte na wniosek Prezesa RM, dotyczące konstytucyjności przepisów procedur karnej i cywilnej oraz procedury przed SN „w zakresie, w jakim pozwalają na badanie przez sądy powszechne, sądy wojskowe oraz Sąd Najwyższy, czy skład lub sposób wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, lub przebieg procedury poprzedzającej powołanie przez Prezydenta RP określonej osoby na urząd sędziego (…) może prowadzić do uznania, że sąd w składzie z udziałem tej osoby jest sądem nienależycie obsadzonym albo czy zachodzi sprzeczność składu tego sądu z przepisami prawa” (postanowienie z 2 grudnia 2020 r., sygn. K 5/20, OTK ZU A/2020, poz. 67). Przed Trybunałem zawisły – na wniosek Prezesa RM – nie tylko niniejsza sprawa dotycząca konstytucyjności norm rzekomo wykreowanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w drodze działalności ultra vires (sygn. K 3/21), ale także sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 961) – (sygn. K 11/20) oraz sprawa o zgodność z Konstytucją art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego „w zakresie, w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” (sygn. K 18/20). W świetle doświadczeń ustrojowych aktywność obecnie urzędującego Prezesa RM jako inicjatora postępowań sądowokonstytucyjnych jest zatem bez precedensu. Nie jest przy tym tak, że Prezes RM wyjaśnia, jakie racje polityki państwa polskiego – której prowadzenie jest domeną Rady Ministrów w świetle art. 146 Konstytucji – miałyby wymagać ochrony w drodze orzeczenia przez Trybunał o niekonstytucyjności norm zakwestionowanych w tych wnioskach. W niniejszej sprawie próbuje się wykreować pozorny problem zagrożenia dla zasady nadrzędnej mocy Konstytucji lub dla suwerenności państwa polskiego w warunkach integracji europejskiej. Biorąc pod uwagę również pozostałe sprawy wniesione przez Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego na tle sporów dotyczących niektórych skutków prawnych zmian w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej i statusu sędziów, wynikających z rozwiązań legislacyjnych uchwalonych w VIII kadencji Sejmu, tj. spraw o sygn. U 2/20 oraz sygn. K 5/20, należy mówić raczej o próbach poszukiwania przez szefa egzekutywy sposobów pozbawienia polskich sądów instrumentów prawnych pozwalających im uchylić się od takich skutków, które uznają za niezgodne z wymaganiami konstytucyjnymi i unijnymi.
441
Po drugie, wniosek z 29 marca 2021 r. wniesiony został w okolicznościach, które nie powinny były zostać pominięte podczas rekonstrukcji treści żądania Prezesa RM i oceny przez Trybunał dopuszczalności jego uwzględnienia. Nie sposób zanegować, że wniesienie wniosku przez Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego pozostawało w oczywistej koincydencji czasowej z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby Trybunału) z 2 marca 2021 r. w sprawie A.B. i in. (sygn. C-824/18), wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zgodności z prawem unijnym polskich rozwiązań legislacyjnych regulujących kwestię zaskarżalności uchwał Krajowej Rady Sądownictwa o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego. W swoim wniosku Prezes RM powołuje się na kognicję Trybunału Konstytucyjnego do „orzekani[a] o konstytucyjności działalności TSUE” w sytuacji polegającej – zdaniem wnioskodawcy – na „prawotwórczej wykładni i stosowaniu pierwotnego prawa Unii w formie działania ultra vires przez TSUE” (wniosek, s. 6). Prezes RM, odwołując się do orzecznictwa niektórych sądów konstytucyjnych innych Państw Członkowskich, stara się uzasadnić – jako wpisującą się w „międzynarodowy kontekst aktywności judykacyjnej innych sądów konstytucyjnych Państw Członkowskich” – kognicję Trybunału Konstytucyjnego do kontroli „normatywnych efektów orzecznictwa TSUE” pod kątem „zgodności z podstawowymi regułami ustrojowymi, działaniem w ramach przekazanych UE kompetencji oraz zapewniania określonego konstytucyjnie poziomu praw podstawowych” (tamże, s. 58). Innymi słowy, wnioskodawca oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego dokonania kontroli aktów podjętych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podczas realizacji kompetencji traktatowych w zakresie wykładni Traktatów oraz oceny dochowania przez Państwa Członkowskie zobowiązań traktatowych. Są to akty z zakresu działalności orzeczniczej trybunału międzynarodowego, jakim jest TSUE. Analogicznie do wspomnianej już sprawy o sygn. U 2/20, dotyczącej kontroli uchwały połączonych Izb SN, w niniejszej sprawie Prezes RM oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego uznania swojej kognicji do weryfikacji konstytucyjności działalności orzeczniczej, niebędącej z istoty rzeczy stanowieniem przepisów prawa. Podobnie również jak w sprawie o sygn. U 2/20, dotyczącej uchwały połączonych Izb SN, należy zakładać, że celem wnioskodawcy nie jest kontrola konstytucyjności określonych przepisów prawa (in casu niektórych przepisów TUE), ale jest nim w istocie zakwestionowanie skuteczności prawnej zapadłych już orzeczeń (in casu wyroków TSUE dotyczących zgodności z wymaganiami traktatowymi niektórych konsekwencji wynikających ze zmian legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej i statusu sędziów).
442
Po trzecie wreszcie, sama konstrukcja wniosku Prezesa RM nie jest typowa. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca oznaczył cztery przepisy Traktatu o Unii Europejskiej – ujęte w sposób związkowy i w różnych konfiguracjach – mianowicie art. 1 akapit pierwszy i drugi, art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Prezes RM nie zakwestionował jednak treści normatywnych wprost wyrażonych w tych przepisach.
443
W szczególności żadne wątpliwości nie zostały sformułowane wobec treści art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, który stanowi, że na mocy Traktatu o Unii Europejskiej umawiające się Państwa Członkowskie ustanawiają Unię Europejską, której przekazują kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów, oraz że Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Treść rozpoznanego wniosku Prezesa RM nie daje podstaw twierdzeniu, że wnioskodawca zmierza do zakwestionowania samego faktu ustanowienia Unii Europejskiej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej albo faktu związania się przez Rzeczpospolitą Polską tym Traktatem. Z kolei Trybunał Konstytucyjny, dopatrując się w tym przepisie zasady ogólnej o charakterze optymalizacyjnym – zasady demokracji, zobowiązującej do podejmowania decyzji „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliższej obywateli”, zdaje się raczej traktować art. 1 akapit drugi TUE jako wzorzec oceny działalności organów UE, w tym działalności orzeczniczej TSUE, nakazujący organom Unii Europejskiej, w tym TSUE, poszanowanie polskiej Konstytucji. Na pewno jednak art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE nie mógł stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, a postępowanie w tym zakresie powinno było zostać umorzone.
444
Podobna decyzja powinna była zapaść odnośnie do art. 2 TUE, zgodnie z którym Unia Europejska opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości; wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Jakąkolwiek próbę wykazania niekonstytucyjności treści normatywnej tak ujętego przepisu traktatowego należało uznać, co najmniej, za nieporozumienie wobec tożsamości aksjologicznych założeń, jakie legły u podstaw Traktatu o Unii Europejskiej, oraz założeń aksjologicznych polskiej Konstytucji.
445
W swoim wniosku Prezes RM zdaje się jednak również nie podważać ani samej zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE (a z której wynika m.in. obowiązek Państw Członkowskich podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji UE), ani wyartykułowanego w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązku ustanowienia przez Państwa Członkowskie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Zarzuty niekonstytucyjności zostały sformułowane – z użyciem we wniosku formuły interpretacyjnej („rozumiane w ten sposób, że” albo „rozumiane jako”) – przeciw normom, które, zdaniem wnioskodawcy, zostały „wyinterpretowane” z Traktatu o Unii Europejskiej (wniosek, s. 3) w wyniku „prawotwórczej działalności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (wniosek, s. 5), ocenianej przez Prezesa RM jako działalność ultra vires. Owe „nowe normy prawne” miałyby polegać na: 1) uprawnieniu lub zobowiązaniu organu stosującego prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazaniu temu organowi stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją; 2) uprawnieniu lub zobowiązaniu organu stosującego prawo – ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej – do stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym do stosowania przepisu, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z Konstytucją, oraz 3) uprawnieniu sądu do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta RP oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego.
446
2.2. Należy zwrócić uwagę, że pomimo wielokrotnie podnoszonego przez Prezesa RM zarzutu działania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ultra vires podczas wydawania orzeczeń odnoszących się do konsekwencji przyjętych w VIII kadencji Sejmu zmian w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej oraz statusu sędziów, wnioskodawca nie zakwestionował traktatowych podstaw kompetencyjnych działania TSUE. Przedmiotem wniosku nie uczyniono art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE, który w zdaniu drugim nakłada na TSUE obowiązek zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Nie zakwestionowano również – choćby zakresowo – ani art. 258 akapit drugi in fine TFUE, stanowiącego podstawę kompetencyjną orzekania przez TSUE w sprawach wniesionych przez Komisję Europejską w razie uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązaniom ciążącym na mocy Traktatów, ani art. 267 akapit pierwszy lit. a TFUE, powierzającego TSUE kompetencję do orzekania o wykładni Traktatów w trybie prejudycjalnym. Wreszcie, Prezes RM nie zakwestionował art. 260 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku TSUE – pod rygorem narażenia się na kolejne postępowanie naruszeniowe wszczynane przed TSUE na wniosek Komisji na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.
447
W tym kontekście należy stwierdzić, że skoro przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Prezes RM nie uczynił traktatowych podstaw kompetencji TSUE w zakresie wykładni Traktatów oraz stwierdzania uchybień w dochowaniu zobowiązań traktatowych przez Państwa Członkowskie UE, Trybunał Konstytucyjny powinien był w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku ze względu na brak adekwatnego związku między przedmiotem kontroli oraz zarzutami niezgodności. Sporządzenie formalnie poprawnego wniosku, w tym przedstawienie poprawnego uzasadnienia zarzutów, należy do ustawowych obowiązków wnioskodawcy (zob. art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK), którego dopełnienie warunkuje dopuszczalność merytorycznego orzekania przez Trybunał. W razie niedopełnienia tej powinności Trybunał zobligowany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Również w najnowszym orzecznictwie Trybunał przypominał, że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał (zob. np. wyroki z: 8 maja 2019 r., sygn. K 45/16, OTK ZU A/2019, poz. 22, oraz 19 sierpnia 2020 r., sygn. K 46/15, OTK ZU A/2020, poz. 39, w których powtórzone zostały tezy wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Nieprzedstawienie wymaganego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności lub przedstawienie – równoznacznego z jego brakiem – uzasadnienia z formalnego punktu widzenia wadliwego (czyli uzasadnienia pozornego) obliguje Trybunał do umorzenia postępowania. Wynikające z orzecznictwa Trybunału wymogi dotyczące podania uzasadnienia żądania stwierdzenia niekonstytucyjności określonej regulacji prawnej należy przy tym odnieść odrębnie do każdego z wzorców kontroli przywołanych przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa (zob. wyrok z 6 marca 2019 r., sygn. K 18/17, OTK ZU A/2019, poz. 10).
448
We wniosku rozpoznanym w niniejszym postępowaniu wnioskodawca – Prezes RM, czyniąc podstawą argumentacji zarzut działania ultra vires przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie wiąże jednak tego zarzutu z przepisami traktatowymi określającymi zakres kognicji TSUE, które miałyby być przez ten organ UE rozumiane ekstensywnie, jako uprawniające go do kreowania nowych kompetencji organów Państwa Członkowskiego (sądów) nieprzewidzianych w krajowych konstytucjach lub ustawodawstwach (albo wprost z nimi sprzecznych). Wnioskodawca zarzut ten kieruje wobec przepisów traktatowych nakładających pewne zobowiązania na Państwa Członkowskie (tj. obowiązek wzajemnej lojalności oraz obowiązek zapewnienia efektywnej ochrony sądowej), a konkretnie przeciw treściom normatywnym, które miałyby być „nadbudowane” w tych przepisach przez TSUE w drodze działalności orzeczniczej podejmowanej ultra vires. Dostrzec należy zatem brak dostatecznej koherencji między petitum wniosku a jego uzasadnieniem. Mimo bardzo obszernych odwołań do dorobku orzeczniczego samego TSUE, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz innych europejskich sądów konstytucyjnych, we wniosku jest niewiele fragmentów konkluzywnych w podstawowej perspektywie, tj. konstrukcji zaskarżenia. Poszczególne części uzasadnienia wniosku sprowadzają się w tym zakresie do dość ogólnych stwierdzeń, niepopartych szczegółową argumentacją. Analiza części uzasadnienia wniosku odpowiadających poszczególnym punktom zaskarżenia nie pozwala jednoznacznie przesądzić, czy wnioskodawca kwestionuje treść normatywną przepisów TUE, czy raczej ich zastosowanie przez TSUE w konkretnych orzeczeniach, czy wreszcie – zakres kompetencji sądów polskich w zakresie związanym z wykonaniem wyroku TSUE, w którym miałyby się nie mieścić opisane już w samym petitum wniosku działania.
449
W mojej ocenie, przyjęty we wniosku sposób ujęcia zakresu zaskarżenia oraz dobór argumentów mających uzasadniać niekonstytucyjność świadczą o tym, że wniosek Prezesa RM rozpoznawany w niniejszym postępowaniu jest w istocie pozornym wnioskiem o kontrolę konstytucyjności przepisów Traktatu o Unii Europejskiej i z racji pozorności nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Pozorność ta polega przede wszystkim na tym, że wnioskodawca, formalnie dążąc do poddania kontroli konstytucyjności norm traktatowych, w rzeczywistości oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego weryfikacji orzecznictwa TSUE i dąży do podważenia skuteczności konkretnych orzeczeń TSUE dotyczących zgodności z prawem unijnym – w szczególności z prawem traktatowym – niektórych konsekwencji wynikających z rozwiązań legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądownictwa i statusu sędziów. Wniosek – pozornie podnoszący zarzuty niezgodności norm Traktatu o Unii Europejskiej z Konstytucją – zmierza w istocie do legitymizacji działań parlamentu i rządu mających paraliżować możliwość podważenia rozwiązań legislacyjnych przyjętych w ramach tzw. reformy sądownictwa w razie stwierdzenia przez TSUE i polskie sądy ich niezgodności z traktatowymi zobowiązanymi w zakresie zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Jak już wskazałem, rozpoznany w niniejszej sprawie wniosek Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego został wniesiony w reakcji na wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia prejudycjalnego na wniosek Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. wspomniany już wyrok TSUE w sprawie C-824/18). Wniosek Prezesa RM stanowi zatem próbę ingerowania – przy użyciu postępowania sądowokonstytucyjnego – w mechanizm współpracy między TSUE i sądami krajowymi, jakim jest postępowanie prejudycjalne opisane w art. 267 TFUE. W niniejszym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes RM podnosi tożsame argumenty z tymi, które polski rząd podnosił w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-824/18, odnoszące się do ewentualnego prawotwórczego, a nie wyłącznie interpretacyjnego, skutku wyroku TSUE potwierdzającego kompetencję NSA do kontroli uchwał KRS w sprawie przedstawienia Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego SN mimo braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które powierzałyby NSA taką kompetencję (zob. pkt 78 wyroku TSUE w sprawie C-824/18). Ponieważ w postępowaniu w sprawie C-824/18 ten argument polskiego rządu nie został uwzględniony przez TSUE, i TSUE udzielił odpowiedzi NSA co do wykładni przepisów prawa UE, w niniejszym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes RM zmierza do podważenia skuteczności prawnej tejże wykładni.
450
Takie działanie wnioskodawcy – podobnie jak w sprawie o sygn. U 2/20, dotyczącej uchwały połączonych Izb SN wydanej przez SN po uzyskaniu orzeczenia prejudycjalnego TSUE (tj. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18) – powinno było zostać ocenione w kontekście nadużycia legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku jedynie pozornie zmierzającego do wykazania niekonstytucyjności określonych norm prawnych.
451

3. Brak kognicji Trybunału Konstytucyjnego do kontroli konstytucyjności orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

452
Trybunał Konstytucyjny, dopuszczając w niniejszej sprawie merytoryczne rozpoznanie wniosku Prezesa RM, uznał swoją kognicję za niewątpliwą. Stwierdził, że skoro we wniosku Prezes RM oznaczył jako przedmiot kontroli przepisy Traktatu o Unii Europejskiej, a Traktat ten stanowi formalnie umowę międzynarodową, to kognicja Trybunału do wydania wyroku wynika z art. 188 pkt 1 Konstytucji, zgodnie z którym Trybunał orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Trybunał uznał ponadto, że jest uprawniony do kontroli przepisów w kształcie, jaki ich treści normatywnej nadaje jednolita i utrwalona praktyka wykładni i stosowania tych przepisów przez organy sądowe. In casu miałoby chodzić o wskazane we wniosku przepisy TUE w rozumieniu, jakie im zostało nadane w efekcie prawotwórczego orzecznictwa TSUE ultra vires. Jak przyznał Trybunał, przyczyną, dla której zmuszony jest po raz kolejny orzekać w sprawie dopuszczalnych granic ograniczenia suwerenności Państwa Polskiego w następstwie uczestnictwa w Unii Europejskiej, jest „nowo zaistniały stan rzeczy, mający miejsce w rezultacie ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa”.
453
Nie neguję ani kompetencji Trybunału do następczej kontroli konstytucyjności umów międzynarodowych, ani dopuszczalności (czy wręcz konieczności) czynienia przedmiotem jego orzekania przepisów prawa w kształcie normatywnym ukształtowanym ostatecznie w drodze praktyki organów stosowania tego prawa (law in action). Problem w niniejszej sprawie polega, moim zdaniem, przede wszystkim na tym, że przyjęte przez Trybunał założenie, jakoby przedmiotem kontroli miałyby być normy umowy międzynarodowej wykreowane (nadane przepisom traktatowym wymienionym we wniosku Prezesa RM) w wyniku prawotwórczych aktów ultra vires Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest fałszywe.
454
3.1. Analizując problem z perspektywy ogólnej, należy stwierdzić, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest władny stanowić norm prawnych mających rangę norm traktatowych. W tym zakresie kompetencja pozostaje zasadniczo przy Państwach Członkowskich UE, które – jak się to określa – są „Panami Traktatów”. Potwierdzają tę tezę: art. 48 TUE, określający procedury zmiany Traktatów, a także art. 50 TUE, wysłowiający kompetencję Państwa Członkowskiego do podjęcia decyzji o wystąpieniu z Unii.
455
W szczególności, zmiana norm traktatowych, która prowadziłaby do rozszerzenia kompetencji przyznanych Unii Europejskiej, wymaga tzw. zwykłej procedury zmiany, w ramach której „zmiany wchodzą w życie po ich ratyfikowaniu przez wszystkie Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” (art. 48 ust. 4 akapit drugi TUE).
456
W świetle prawa traktatowego Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest jedną z instytucji, poprzez które Unia Europejska działa w granicach wyznaczonych zasadą przyznania oraz zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności (zob. art. 5 TUE). Stosownie do art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE, każda instytucja UE działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Niewątpliwie traktatowe rozwiązania dotyczące kompetencji, form i procedur działania instytucji UE same w sobie nie wykluczają możliwości podjęcia przez te instytucje działań o charakterze ultra vires. Reguła rządów prawa wymaga jednak, aby reakcja na takie działanie ultra vires następowała w trybie i w formach w tym celu przewidzianym. Kontrola legalności aktów pochodzących od instytucji UE należy zasadniczo właśnie do TSUE, który czerpie swoją legitymację w tym zakresie bezpośrednio z norm traktatowych (zob. art. 263 TFUE).
457
Natomiast jeśli uwzględni się przyjęty w Traktatach kształt podziału uprawnień Unii Europejskiej między jej instytucje, nie ulega wątpliwości, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie uzyskał żadnych kompetencji prawodawczych. Funkcję prawodawczą w strukturze instytucjonalnej UE pełnią bowiem wspólnie Parlament Europejski oraz Rada (zob. art. 14 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze TUE; formy aktów prawnych UE oraz procedury ich przyjmowania regulują art. 288 i n. TFUE). Tymczasem w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny zdaje się nie tylko uznawać prawotwórczy wymiar orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale także przypisywać tym judykatom moc kreowania norm szczebla traktatowego (prawa pierwotnego UE). Moim zdaniem, taka kwalifikacja nie ma jednak żadnego uzasadnienia. Jeśli orzeczeniom TSUE w ogóle można byłoby w pewnych indywidualnych wypadkach przyznać prawotwórczy charakter, to tylko pod warunkiem, że jednocześnie – z uwagi na pozycję TSUE w strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej – uznałoby się takie akty za akty należące do kategorii tzw. prawa pochodnego (podobnie jak akty pochodne przyjmowane przez pozostałe instytucje UE). W mojej ocenie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, choćby działał ultra vires, nie ma zdolności kreowania norm prawa traktatowego. Nie jest bowiem „Panem Traktatów”. Akty pochodzące od instytucji Unii Europejskiej mają charakter aktów prawa pochodnego UE.
458
Innymi słowy, nawet w wypadku potwierdzenia hipotezy, że konkretne orzeczenie TSUE ma charakter prawotwórczy w tym sensie, że nakłada na Państwo Członkowskie nowe obowiązki niewysłowione przedtem w prawie unijnym albo kreuje kompetencje organów takiego Państwa nieistniejące w przepisach prawa unijnego ani krajowego (a takie zarzuty zdaje się stawiać Prezes RM orzeczeniom TSUE wydanym w sprawach dotyczących konsekwencji ostatnich zmian w ustroju sądownictwa), takie orzeczenie TSUE można byłoby traktować co najwyżej jako akt kreujący normy prawa pochodnego UE, podjęty ultra vires.
459
W takim wypadku oczywiście – jak wyraził to już Trybunał Konstytucyjny – „Państwa [C]złonkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego” (wyrok z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49). Teza ta odnosiłaby się również do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, którego wykładnia prawa unijnego może spotkać się ze sprzeciwem Państw Członkowskich. Nadal jednak w takim wypadku pozostaje pytanie o kompetencje, formy i tryb właściwy do stwierdzenia działania przez TSUE poza granicami umocowania traktatowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii musiałoby znaleźć – jak już wskazałem – podstawy w regule rządów prawa (praworządności), uwzględniając treść norm kompetencyjnych poszczególnych organów władzy publicznej. Z punktu widzenia polskiego porządku konstytucyjnego niewątpliwa jest legitymacja Rady Ministrów do podjęcia działań w kierunku albo wynegocjowania korekty rozwiązań prawnych „wypaczonych” w drodze wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, albo wystąpienia Polski z Unii Europejskiej. Wszak to do Rady Ministrów należy ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi (zob. art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji). Nie budzi moich wątpliwości również kognicja sądów polskich, które – podczas rozpoznawania spraw w ramach realizacji wyłącznej kompetencji do sprawowania wymiaru sprawiedliwości (zob. art. 175 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji) – są obowiązane ustalić stan normatywny właściwy do rozstrzygnięcia toczących się przed nich sporów prawnych z uwzględnieniem wszelkich reguł walidacyjnych obowiązujących w systemie prawnym. Na rzecz kognicji sądów przemawia teza wyrażona przez Trybunał w niniejszej sprawie, jakoby orzeczenia TSUE wydane ultra vires stanowiły „akty nieistniejące”, niemające ex tunc mocy prawnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dopuszczalność badania bezpośrednio przez sądy w indywidualnych sprawach, czy aby TSUE nie orzekał poza ramami swojej kognicji, odnosić mogłaby się w szczególności do spraw, w których sądy rozpatrywałyby skutki prawne orzeczeń TSUE wydanych w następstwie pytań prejudycjalnych.
460
Nie mam jednak wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do weryfikacji orzeczeń TSUE, choćby można było im rzeczywiście przypisać charakter swoistych źródeł pochodnego prawa unijnego.
461
Trybunał Konstytucyjny – jako organ władzy publicznej – również jest związany zasadą legalizmu, nakazującą mu działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ustrojodawca nie przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu ogólnego domniemania do działania w reakcji na wszelkie działanie innego organu władzy publicznej, któremu zarzucona byłaby niezgodność z Konstytucją. Przeciwnie, przepisy konstytucyjne ściśle wyznaczają – od strony pozytywnej – ramy kognicji Trybunału. Mocy wiążącej konstytucyjnych norm określających granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie może przełamać koncepcja – mającą jedynie doktrynalny charakter – upatrująca roli sądu konstytucyjnego jako „sądu ostatniego słowa”. Argumenty wywiedzione z orzecznictwa innych sądów konstytucyjnych nie mogą być w tym zakresie rozstrzygające z uwagi na odmienne wyznaczenie granic kognicji poszczególnych sądów konstytucyjnych w innych Państwach Członkowskich. W szczególności, o ile niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny został umocowany do rozpoznawania skarg konstytucyjnych przeciw indywidualnym orzeczeniom sądowym i decyzjom administracyjnym, o tyle polski Trybunał Konstytucyjny takiej kompetencji od ustrojodawcy nie otrzymał.
462
Innymi słowy, argument, wedle którego sądy konstytucyjne niektórych innych Państw Członkowskich UE zastrzegały sobie możliwość kontroli orzecznictwa TSUE pod kątem zarzutu działania ultra vires, nie może przełamywać ograniczeń wynikających dla polskiego Trybunału Konstytucyjnego z brzmienia art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji. Realizacja przez Trybunał Konstytucyjny funkcji „sądu ostatniego słowa” może następować wyłącznie w granicach i w trybie przewidzianych przez ustrojodawcę. O ile art. 188 pkt 1 Konstytucji przewiduje kompetencję Trybunału do orzekania o zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją, o tyle nie przewiduje takiej kompetencji w odniesieniu do wszelkich aktów pochodzących od organów organizacji międzynarodowej, nawet jeśli takie akty miałyby charakter prawotwórczy i zarzucano by im niezgodność z Konstytucją. Z kolei art. 188 pkt 3 Konstytucji wymienia wyłącznie przepisy prawa pochodzące od „centralnych organów państwowych”. Do kategorii „centralnych organów państwa” nie należą zaś organy organizacji międzynarodowej, choćby realizowały one niektóre kompetencje organów państwa w efekcie ich przekazania organizacji międzynarodowej w trybie art. 90 Konstytucji.
463
Stanowisko powyższe zdaje się potwierdzać orzecznictwo samego Trybunału. W uzasadnieniu postanowienia z 17 grudnia 2009 r., sygn. U 6/08 (OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 178), Trybunał stwierdził, że „zgodnie z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji (…) kontrola Trybunału obejmuje ustawy, umowy międzynarodowe i przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe. Takie sformułowanie kognicji Trybunału pozostawia poza zakresem jego kontroli, między innymi, prawo stanowione przez organizację międzynarodową, o którym mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji, czyli wtórne prawo UE. Brak wskazania w enumeratywnym katalogu zawartym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji wtórnego prawa UE jako przedmiotu kontroli konstytucyjnej, uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w sprawie jego zgodności z Konstytucją. Brak kognicji Trybunału w tym zakresie znaczy, że zarzuty w sprawie zgodności aktów wtórnego prawa wspólnotowego z Konstytucją nie mogą być przez Trybunał rozpatrzone”. W wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, Trybunał uczynił od tej zasady wyjątek obejmujący dopuszczalność kontroli konstytucyjności rozporządzeń UE w postępowaniach zainicjowanych wniesieniem skarg konstytucyjnych na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, zastrzegając przy tym, że „sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny kontrola zgodności rozporządzenia unijnego z Konstytucją powinna być traktowana jako niezależna, ale też subsydiarna wobec kompetencji orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” – subsydiarna w tym sensie, że skuteczne jej zainicjowanie przez skarżącego wymagałoby uprawdopodobnienia przez niego, że „kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja”.
464
3.2. Tymczasem w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny – działając w oderwaniu od przepisów określających zakres jego kognicji i pomijając swoje dotychczasowe stanowisko orzecznicze – rozpoznał merytorycznie wniosek Prezesa RM i wydał w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej wyrok o niekonstytucyjności norm „zrekonstruowan[ych] w orzecznictwie TSUE”, stwierdzając przy tym, że „nie wywołują [one] ex tunc skutków prawnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw normy te przestają wiązać polskie organy władzy państwowej, zwłaszcza polskie sądy”. Przedmiotem wypowiedzi w sentencji wyroku o sygn. K 3/21 oznaczono wprawdzie przepisy Traktatu o Unii Europejskiej, niemniej w istocie uczyniono nim pewien sposób ich rozumienia (wykładnię), który miałby wynikać z wyroków TSUE kwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wprost przy tym wyartykułował groźbę, że „jeżeli praktyka progresywnego aktywizmu TSUE, polegająca w szczególności na wkraczaniu w wyłączne kompetencje organów państwa polskiego, na podważaniu pozycji Konstytucji jako najwyższego rangą aktu prawnego w polskim systemie prawnym, na kwestionowaniu powszechnej mocy obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału, wreszcie na podawaniu w wątpliwość statusu sędziów TK, [to] Trybunał nie wyklucza, że (…) podda ocenie wprost zgodność z Konstytucją orzeczeń TSUE, włącznie z ewentualnym usunięciem ich z polskiego porządku prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc, jako orzeczeń nieistniejących”.
465
Uważam, że groźbę tę Trybunał Konstytucyjny w istocie stara się urzeczywistnić już w samym wyroku o sygn. K 3/21, jednocześnie próbując markować ten fakt, przyjmując formułę orzeczenia o prawidłowości rezultatu wykładni prawa UE ustalonej przez TSUE. Nie może to jednak zmienić tego, że istotą wyroku o sygn. K 3/21 – uwzględniającego żądanie Prezesa RM sformułowane na tle konkretnych sporów rozstrzyganych przez TSUE – jest dążenie do podważenia w polskim porządku prawnym skuteczności wyroków TSUE, których treścią jest albo stwierdzenie – w trybie procedury naruszeniowej – naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań traktatowych wobec przyjęcia rozwiązań legislacyjnych niedających się pogodzić z nakazem zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE, albo wskazanie – w trybie prejudycjalnym – polskim sądom pytającym kryteriów oceny zgodności tych rozwiązań z traktatowym standardem w zakresie skutecznej ochrony sądowej. Mimo wielokrotnego odwołania się przez Trybunał Konstytucyjny do swoich wcześniejszych judykatów, niniejszy wyrok w istocie wypacza sens dotychczasowych ustaleń orzeczniczych. Trybunał Konstytucyjny, opierając tylko pozornie podstawę rozstrzygnięcia na zasadzie nadrzędności Konstytucji, w istocie kreuje „zasadę” nadrzędności orzeczeń TK nad orzeczeniami TSUE.
466
3.2.1. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie powtarzał, że jest „sądem prawa” (aktów normatywnych), nie jest zaś „sądem faktów”. Z tego względu w zakresie jego kognicji nie mieści się zasadniczo problematyka stosowania prawa. W szczególności przedmiotem jego kontroli nie są ani orzeczenia sądowe, ani inne akty stosowania prawa, ani też trafność przyjętej przez sądy interpretacji przepisów. Trybunałowi nie przysługuje bowiem kompetencja w zakresie ustalania wykładni przepisów prawa ani przesądzenia, który z możliwych wariantów interpretacyjnych wyrażającego normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy (zob. wyrok 29 listopada 2017 r., sygn. P 9/15, OTK ZU A/2017, poz. 78). Trybunał nie jest też kolejną instancją weryfikującą orzeczenia sądowe (zob. np. postanowienie z 27 marca 2018 r., sygn. P 1/16, OTK ZU A/2018, poz. 15). Jego rola nie polega zatem na orzekaniu o prawidłowości przyjętego sposobu stosowania prawa ani rozstrzyganiu sporów o wykładnię (zob. np. wyrok 20 czerwca 2017 r., sygn. K 16/15, OTK ZU A/2017, poz. 49, wraz z przywołanymi tam judykatami). Innymi słowy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, mogłoby się wydawać, że „kwestionowanie wykładni przepisów prawnych albo innych faz stosowania prawa (ustalanie stanów faktycznych, subsumcja) nie jest objęte kognicją Trybunału” (wyrok o sygn. 18 kwietnia 2018 r., sygn. K 52/16, OTK ZU A/2018, poz. 28). Trybunał podkreślał przy tym, że nie jest władny kontrolować aktów stosowania prawa, nawet jeżeli prowadziłyby one do niekonstytucyjnych skutków (zob. wyrok z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165). Powyższe stanowisko orzecznicze miało potwierdzenie w praktyce przynajmniej do czasu wydania przez Trybunał wyroku w sprawie o sygn. U 2/20, w którym orzekł o niekonstytucyjności uchwał połączonych Izb SN. Oczywiście, jak już wspomniałem, Trybunał uwzględniał jednolitą i utrwaloną wykładnię sądową jako czynnik przesądzający o rzeczywistej treści normatywnej przepisów prawa poddanych jego kontroli. Trybunał „uwzględnia praktykę rozumienia i stosowania zaskarżonego przepisu, jeżeli ma ona charakter: a) stały, b) powtarzalny, c) powszechny oraz d) determinuje faktycznie jednoznaczne odczytanie przepisu poddanego kontroli” (wyrok o sygn. SK 34/08). Zastosowanie tego modus operandi w niniejszej sprawie budzi jednak mój sprzeciw.
467
Przede wszystkim, Trybunał w sposób w istocie dowolny (arbitralny) zidentyfikował treści normatywne poddane ocenie w niniejszej sprawie, w niejasny (przypadkowy) sposób łącząc je z przepisami TUE (ujmowanymi związkowo i w różnych konfiguracjach) oraz ocenianymi orzeczeniami TSUE. Należy przypomnieć, że zakwestionowane w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mianowicie wyroki w sprawach: 1) C-619/18, 2) C-192/18, 3) C-585/18, C-624/18 i C-625/18, 4) C-558/18 i C-563/18 oraz 5) C-824/18, zapadły w różnych trybach i rozstrzygały konkretne kontrowersje prawne. Nie były to wyroki rozstrzygające jakieś zagadnienia prawne w sposób generalny i abstrakcyjny. Jedynym, co rzeczywiście je łączyło, było tylko to, że wszystkie one zapadły na tle skutków prawnych niektórych rozwiązań legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądownictwa oraz statusu sędziów.
468
Wyroki TSUE: z 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-619/18 oraz z 5 listopada 2019 r. w sprawie C-192/18 zostały wydane w postępowaniach naruszeniowych, wszczętych przeciwko Polsce na wniosek Komisji na podstawie art. 258 TFUE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w nich o naruszeniu przez Państwo Polskie wynikającego z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązania do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku emerytalnego przejścia sędziów w stan spoczynku do urzędujących sędziów (sprawa C-619/18), różnicujących przy tym wiek przejścia w stan spoczynku kobiet i mężczyzn sprawujących urząd sędziowski (sprawa C-192/18), oraz przyznanie organom władzy wykonawczej dyskrecjonalnego uprawnienia do decydowania o przedłużeniu czynnej służby sędziego po ukończeniu nowego wieku przejścia w stan spoczynku (odpowiednio: Prezydenta RP względem sędziów SN w sprawie C-619/18 oraz Ministra Sprawiedliwości względem sędziów sądów powszechnych w sprawie C-192/18). Należy jednak zauważyć, że normy określające wiek przejścia sędziów w stan spoczynku, tryb stwierdzenia przejścia w stan spoczynku sędziów, a także kompetencje i procedurę w zakresie podejmowania decyzji o dalszym sprawowaniu funkcji orzeczniczych przez sędziów, którzy osiągnęli nowy wiek przejścia w stan spoczynku, nie mają charakteru norm konstytucyjnych, a zatem tezy zawarte w omawianych wyrokach TSUE w sprawach C-619/18 oraz C-192/18 nie odnosiły się do kwestii pierwszeństwa prawa UE przed normami konstytucyjnymi ani nie kreowały żadnych „norm” prawa unijnego, które Trybunał Konstytucyjny mógłby objąć kontrolą w niniejszej sprawie. Ponadto – z uwagi na specyfikę orzeczeń wydawanych w postępowaniach naruszeniowych wszczynanych na podstawie art. 258 TFUE, których istota polega na stwierdzeniu ex post naruszenia zobowiązań przez Państwo Członkowskie w chwili upływu terminu wskazanego przez Komisję Europejską – oba wyroki TSUE nie wykreowały żadnych nowych kompetencji ani nowych obowiązków organów Państwa Polskiego. Zresztą parlament dokonał korekty spornych rozwiązań legislacyjnych jeszcze przed wydaniem omawianych wyroków przez TSUE.
469
Z kolei w wyroku z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej udzielił Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego odpowiedzi na konkretne wątpliwości dotyczące kwestii właściwości do rozpoznania spraw, w których pojawił się zarzut dyskryminacji powodów (sędziów) ze względu na wiek w warunkach zatrudnienia. Należy podkreślić przy tym, że podstawą odpowiedzi TSUE nie był ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani żaden inny przepis TUE wymieniony we wniosku Prezesa RM i wyroku TK o sygn. K 3/21. Odpowiedź została udzielona w oparciu bezpośrednio o art. 47 Karty praw podstawowych UE oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Ani art. 47 Karty praw podstawowych, ani art. 9 ust. 1 dyrektywy w niniejszej sprawie nie zostały zakwestionowane. Nie sposób więc twierdzić, że wyrok TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 miałby rozstrzygać o wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE albo innego przepisu TUE wskazanego we wniosku Prezesa RM. W pkt 169 omawianego wyroku TSUE wprost stwierdził, że „odrębna analiza art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, która mogłaby jedynie potwierdzić wniosek przedstawiony już w pkt 153 i 154 niniejszego wyroku, nie wydaje się konieczna z punktu widzenia udzielenia odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego i rozstrzygnięcia zawisłych przed nim spraw”.
470
W kolejnym wyroku TSUE analizowanym w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny, mianowicie w wyroku z 26 marca 2020 r. w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uwzględnił stanowisko m.in. polskiego rządu o niedopuszczalności wniosków Sądu Okręgowego w Łodzi i Sądu Okręgowego w Warszawie o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. TSUE stwierdził bowiem, że „spory w postępowaniach głównych nie wykazują pod względem materialnoprawnym żadnego łącznika z prawem Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, którego dotyczą pytania prejudycjalne” (pkt 49), wobec czego nie można było uznać, „by odpowiedź, jakiej miałby udzielić Trybunał na te pytania, mogła dostarczyć sądom odsyłającym taką wykładnię prawa Unii, która pozwoliłaby im rozstrzygnąć kwestie proceduralne prawa krajowego przed wydaniem orzeczenia co do istoty zawisłych przed nimi sporów” (pkt 51). Zdaniem TSUE, pytania prejudycjalne „nie dotyczą zatem wykładni prawa Unii, która byłaby obiektywnie niezbędna do rozstrzygnięcia owych sporów [toczących się przed pytającymi sądami], lecz mają charakter generalny” (pkt 53). W efekcie TSUE odmówił odpowiedzi na oba pytania prejudycjalne. W tych okolicznościach nie sposób także temu orzeczeniu TSUE przypisywać jakiegokolwiek skutku prawotwórczego w odniesieniu do przepisu TUE zakwestionowanych przez Prezesa RM czy też podnosić, że wyrok ten został wydany ultra vires.
471
Rzeczywiście najbardziej rozbudowana jest część dyspozytywna wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, wydanego w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Moim zdaniem, to właśnie wokół tego orzeczenia TSUE koncentruje się w istocie ocena przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie. To wokół zawartych w nim tez ogniskuje się krytyka Trybunału Konstytucyjnego, zaś wskazanie pozostałych orzeczeń TSUE w sprawach polskich ma jedynie ten fakt maskować.
472
W wyroku w sprawie C-824/18 TSUE rozpoznał wniosek o wykładnię art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ale także – niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu – art. 6 ust. 1 TUE, art. 267 TFUE, a także art. 15 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 47 i art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych UE oraz przepisów dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogóle warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. TSUE wskazał m.in., że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi na przeszkodzie takim zmianom, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak SN od rozstrzygnięcia organu takiego jak KRS o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach, po drugie, przewidują umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, oraz po trzecie, pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do TSUE – jeżeli okaże się, że zmiany te mogą wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta RP na podstawie wspomnianych uchwał KRS na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym. To właśnie w tym wyroku TSUE pada też odpowiedź, że w wypadku potwierdzenia przez odsyłający sąd naruszenia wskazanych przez TSUE standardów „zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej (…) właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian”.
473
Biorąc pod uwagę okoliczności wniesienia przez Prezesa RM wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i jego treść, a także sposób rekonstrukcji przedmiotu kontroli dokonanej przez Trybunał w wyroku o sygn. K 3/21, nie może – moim zdaniem – budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie – pod pozorem kontroli jednolitej, utrwalonej i powtarzalnej praktyki wykładni i stosowania przez TSUE zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów TUE – Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając żądanie Prezesa RM, dąży w istocie do weryfikacji i podważenia skutków wyroku TSUE w sprawie C-824/18 w zakresie odnoszącym się do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli uchwał Krajowej Rady Sądownictwa o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego. Próba ujęcia przedmiotu kontroli jako norm traktatowych wykreowanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w drodze jednolitej, utrwalonej i powtarzalnej praktyki orzeczniczej ma jedynie kamuflować kontrolę konkretnego orzeczenia TSUE, które zostało wydane w określonych okolicznościach, i które rozstrzyga konkretne zagadnienia prawne na potrzeby rozstrzygnięcia jednostkowej sprawy zawisłej przed sądem kierującym pytanie prejudycjalne.
474
Moim zdaniem, w wyroku w sprawie C-824/18 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie „wykreował” żadnych nowych norm prawnych (a na pewno – ze względów, które wyżej przedstawiłem – nie mogłyby to być normy traktatowe). Działając na wniosek Naczelnego Sądu Administracyjnego o dokonanie wykładni przepisów prawa UE na potrzeby zawisłych przed tym sądem skarg wniesionych przeciw uchwałom KRS przez kandydatów na stanowiska sędziowskie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonał, po pierwsze, wykładni przepisów prawa unijnego, określając przede wszystkim znaczenie pojęć „skutecznej ochrony prawnej” i „dziedzin objętych prawem Unii”. Po drugie, TSUE – z uwzględnieniem przyjętej przez siebie wykładni – sformułował kryteria, zgodnie z którymi sąd odsyłający (NSA) powinien przeprowadzić samodzielnie ocenę zgodności, budzących jego wątpliwości, polskich przepisów ustawowych z traktatowym obowiązkiem zapewnieniu przez Państwo Członkowskie skutecznej ochrony sądowej. Sformułowane przez TSUE kryteria nie miały charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Przeciwnie, miały charakter konkretny w tym sensie, że odnosiły się do konkretnych polskich rozwiązań legislacyjnych, które zostały uchwalone i miały znaleźć zastosowanie w konkretnych okolicznościach faktyczno-prawnych, związanych z przyjęciem i wdrożeniem zmian w sądownictwie w VIII kadencji Sejmu.
475
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraźnie wskazał, że – co do zasady („generalnie i abstrakcyjnie”) – sam fakt powoływania sędziów przez Prezydenta RP (organ władzy wykonawczej) nie jest sprzeczny z traktatowym zobowiązaniem państwa polskiego zapewnienia niezależności i bezstronności sądów, co jest niezbędnym elementem skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii (zob. wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 122; tak samo w wyroku TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 133). Tego zobowiązania traktatowego nie narusza również – co do zasady („generalnie i abstrakcyjnie”) – udział w procesie powoływania sędziów organu należącego do systemu organów władzy sądowniczej, który ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, i który jest wyłącznie właściwy do przedstawienia kandydatów na sędziów organowi posiadającemu kompetencje nominacyjne (a taka właśnie rola przypisana jest Krajowej Radzie Sądownictwa na mocy art. 179 i art. 186 ust. 1 Konstytucji). Przeciwnie, udział takiego organu w procesie nominacji sędziowskich potencjalnie może tylko wzmocnić obiektywizację tego procesu w tym sensie, że wyłączne umocowanie rady sądownictwa do przedstawienia kandydatów ogranicza dyskrecjonalność działania organu egzekutywy (zob. wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 124; zob. także wyrok TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 137).
476
„Generalnie i abstrakcyjnie” (in abstracto) nie istnieje zatem żadna sprzeczność między przyjętym w Konstytucji modelem powoływania sędziów oraz traktatowym standardem skutecznej ochrony prawnej – tak jak standard ten rozumie TSUE. Problem wystąpił natomiast in concreto na tle uchwalenia i wdrożenia konkretnych, nowych przepisów ustawowych mających operacjonalizować ten konstytucyjny mechanizm, przyjętych w VIII kadencji Sejmu. Rozstrzygnięcie TSUE odnosiło się do konkretnych okoliczności prawnych i faktycznych. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał elementy konkretnego stanu prawno-faktycznego przedstawionego mu przez Naczelny Sąd Administracyjnych, które powinny być uwzględnione przez sąd odsyłający podczas oceny zgodności nowych rozwiązań legislacyjnych ze standardem skutecznej ochrony prawnej, który – jak przyjął TSUE w ramach swojej jurysdykcji do wykładni prawa unijnego – obejmuje również istnienie pewnych zasad regulujących powoływanie sędziów, którzy tę ochronę prawną mają zapewniać (zob. wyrok w sprawie C-824/18, pkt 121).
477
Odpowiedź TSUE w wyroku w sprawie C-824/18 została udzielona bowiem na kanwie przepisów ustawowych wyłączającą sądową kontrolę uchwał KRS w sprawie przedstawienia kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego i nakazujących umorzenie postępowań wszczętych już na tym tle zgodnie z poprzednim stanem prawnym (zob. art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa [Dz. U. z 2021 r. poz. 269; dalej: ustawa o KRS], w brzmieniu nadanym na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. poz. 914; dalej: ustawa z 26 kwietnia 2019 r.], a także art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r.). Przepisy te zostały uchwalone po tym, gdy NSA skierował wniosek o orzeczenie prejudycjalne do TSUE w związku z postępowaniem zainicjowanym skargą kandydatów do SN na uchwałę KRS, mając wątpliwości co do tego, czy w poprzednim stanie prawnym kontrola sądowa w procesie powoływania sędziów była skuteczna, skoro z przepisów ustawowych wynikał ostateczny charakter uchwał KRS w zakresie przedstawienia kandydatów na sędziów SN nawet w razie zaskarżenia tych uchwał przez kontrkandydatów (zob. art. 44 ust. 1a i 1b ustawy o KRS, dodane na mocy – odpowiednio – art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2018 r. poz. 3], oraz art. 5 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. poz. 1443]). W odpowiedzi TSUE uwzględnił fakt, że decyzje nominacyjne głowy państwa nie podlegają w Polsce kontroli sądowej, w efekcie czego szczególne znaczenie ma ocena tego, czy, z jednej strony, sama KRS oraz, z drugiej strony, sądowa kontrola działalności KRS gwarantują powołanie sędziów w sposób dający rękojmię ich niezależności i bezstronności (zob. wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 128, z odesłaniem do wyroku w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 145). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na potrzebę uwzględnienia konkretnych okoliczności prawnych, takich jak: 1) skrócenie kadencji sędziów – członków KRS (stanowiących większość składu organu) w celu obsadzenia od nowa tych stanowisk już w nowej procedurze, 2) zwiększenie w ramach tej nowej procedury wpływu czynnika politycznego na obsadę składu KRS przez powierzenie Sejmowi wyboru sędziów – członków KRS oraz 3) ewentualnego naruszenia polskich przepisów ustawowych określających tryb zgłaszania sędziów – kandydatów na członków KRS i wyboru sędziów – członków KRS (zob. wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 131). TSUE wskazał również na potrzebę uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych, odnoszących się do sposobu faktywnej realizacji przez nowo powołaną KRS jej misji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w tym powiązań łączących członków KRS z organami władzy wykonawczej. Wreszcie, TSUE zwrócił uwagę NSA na potrzebę wzięcia pod uwagę kontekstu wynikającego z synchronizacji zmiany trybu wyłaniania sędziów – członków KRS z reformą struktury organizacyjnej Sądu Najwyższego (utworzeniem nowych izb), przy jednoczesnym obniżeniu wieku przejścia sędziów SN w stan spoczynku, w efekcie czego „ukonstytuowanie KRS w jej nowym składzie miało miejsce w sytuacji, w której spodziewano się, że wiele stanowisk w Sądzie Najwyższym będzie wkrótce podlegało obsadzeniu” (wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 134).
478
Wyrok TSUE w sprawie C-824/18 jest niewątpliwie aktem stosowania prawa, w którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnął, które z przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności prawno-faktycznych są relewantne, i w jakim zakresie, do dokonania prawidłowej z punktu widzenia prawa unijnego (m.in. z punktu widzenia wynikającego z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązku zapewnienia przez Państwo Członkowskie skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii) oceny konkretnych rozwiązań legislacyjnych zawartych w polskiej ustawie, warunkujących kognicję NSA do rozpatrzenia skarg na uchwałę KRS w sprawie przedstawienia Prezydentowi RP kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie narzucił na Państwo Polskie in abstracto obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych w zakresie powoływania sędziów, lecz wskazał, które z przyjętych przez Państwo Polskie rozwiązań in concreto – wobec pewnych elementów prawno-faktycznego kontekstu ich uchwalenia i wprowadzenia w życie – mogą nie odpowiadać temu, do czego Rzeczpospolita Polska zobowiązała się jako Państwo Członkowskie, mianowicie do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem unijnym. Trybunał Konstytucyjny, zastrzegając sobie możliwość weryfikacji prawidłowości wydania takiego orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z punktu widzenia koncepcji aktów organów UE podjętych ultra vires lub rozwiązań konstytucyjnych zakwalifikowanych przez sam TK do rozwiązań wyznaczających tzw. tożsamość konstytucyjną, sam działał w niniejszej sprawie w istocie ultra vires, wykraczając poza ramy kognicji wyznaczone mu przez art. 188 pkt 1 i 3 Konstytucji. Naruszył kompetencję Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do dokonywania wiążącej wykładni Traktatów, ale także kompetencję polskich sądów do zapewnienia skuteczności prawu unijnemu na podstawie art. 91 Konstytucji i na zasadach tam wskazanych.
479
3.2.2. Jak już wskazałem, art. 19 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie TUE powierza Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej zadanie polegające na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Zgodnie z art. 267 akapit pierwszy lit. a TFUE, TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów. Jest to kompetencja wyłącza TSUE w tym sensie, że żaden inny organ władzy publicznej nie posiada kompetencji do dokonywania wiążącej prawnie wykładni Traktatów. Żaden inny organ władzy publicznej nie posiada również kompetencji do weryfikacji prawidłowości wykładni ustalonej przez TSUE w trybie traktatowo przewidzianym. Na mocy art. 344 TFUE Państwa Członkowskie UE zobowiązały się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż przewidziana w Traktatach.
480
W wyroku o sygn. K 18/04 (dotyczącym Traktatu Akcesyjnego), Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że: „Trybunał Konstytucyjny nie może (…) czynić przedmiotem dokonywanej przez siebie bezpośredniej oceny konstytucyjności wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Dotyczy to zarówno konkretnych orzeczeń jak również – wyinterpretowanej z konkretnych orzeczeń – «stałej linii orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości» (…)”. „[O]cena orzecznictwa jakiegokolwiek organu jurysdykcyjnego Wspólnot Europejskich [Unii Europejskiej] pozostaje jednoznacznie poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, ściśle określoną w art. 188 Konstytucji”. Przyjęte w wyroku o sygn. K 18/04 rozumienie granic kognicji polskiego sądu konstytucyjnego jest zatem zgodne z tym, w jaki sposób rolę Trybunału Konstytucyjnego ujął polski ustrojodawca. Daje się także pogodzić z traktatową pozycją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak dalej stwierdził Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku o sygn. K 18/04: „Celem pytań prawnych kierowanych do ETS i Sądu Pierwszej Instancji jest ustalenie jednolitej i niekwestionowanej (w późniejszych postępowaniach przed tymi organami) wykładni tych przepisów prawa wspólnotowego, które – na podstawie zgodnych z Konstytucją RP zobowiązań traktatowych – mają być stosowane przez sądy i trybunały RP w rozpatrywanych przez nie sprawach. Materia orzekania (z mocą powszechnie obowiązującą – art. 190 ust. 1 Konstytucji) przez polski Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest odmienna niż materia prejudycjalnych pytań prawnych do ETS (lub Sądu Pierwszej Instancji) oraz udzielonych na nie odpowiedzi. Czym innym jest bowiem ustalanie obowiązywania i znaczenia normatywnego przepisu prawa wspólnotowego, dokonywane – w ramach art. 234 TWE przez ETS lub Sąd Pierwszej Instancji. Czym innym jest natomiast porównywanie treści ustaw i umów międzynarodowych z postanowieniami Konstytucji oraz badanie ich zgodności przez Trybunał Konstytucyjny orzekający w ramach art. 188 pkt 1 z następstwami określonymi w art. 190 ust. 1 Konstytucji” (tamże). Stanowisko to – jak się zdaje – nie straciło na aktualności po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. W wyroku o sygn. SK 45/09 Trybunał Konstytucyjny powtórzył, że „Rzeczpospolita Polska zaaprobowała (…) podział funkcji co do kontroli aktów prawnych (…). Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego”.
481
Moim zdaniem, przyjęte zapatrywania dotyczące wyłącznej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie ustalania wiążącej wykładni prawa unijnego (w tym prawa traktatowego) wyłączają dopuszczalność wydania przez Trybunał Konstytucyjny tzw. wyroku interpretacyjnego czy też jakiegokolwiek innego wyroku (w tym wyroku pozornie zakresowego), w którym stwierdzałby niekonstytucyjność sposobu wykładni przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie Trybunał, dostrzegając zapewne to ograniczenie, odstąpił od zastosowania formuły wyroku interpretacyjnego (choć o taką postać wyroku wnosił Prezes RM) na rzecz formuły wyroku zakresowego, chcąc tym udowodnić, że przedmiotem kontroli nie jest wykładnia TSUE, lecz jej rezultat „skutkujący rekonstrukcją lub stworzeniem norm prawnych wynikających, zdaniem TSUE, z przepisów TUE lub norm, których istnienie zostało w ten sposób uzasadnione w jego orzecznictwie”. Rzecz w tym, że sentencja wyroku o sygn. K 3/21 tylko pozornie ma formę wyroku zakresowego. Przedmiotem sentencji jest faktycznie określony sposób interpretacji (wykładni) przepisów traktatowych, który miałby wynikać z orzeczeń TSUE wskazanych we wniosku Prezesa RM.
482
Należy wobec tego przypomnieć, że formuła wyroku interpretacyjnego może mieć zastosowanie wówczas, gdy regulacja prawna jest niejasna do tego stopnia, że teoretycznie możliwe są co najmniej dwa sposoby jej wykładni, przy czym co najmniej jeden wariant interpretacyjny spełnia wymogi konstytucyjne a co najmniej jeden wariant interpretacyjny wymogom tym uchybia (zob. M. Hermann, Wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego z perspektywy teoretycznoprawnej. Instrument ochrony ładu konstytucyjnego czy środek zapewnienia jednolitości orzecznictwa?, Warszawa 2015, s. 49). Gdy zaś badana regulacja prawna nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych, a więc gdy możliwy jest tylko jeden sposób jej wykładni, pozostaje tylko wydanie wyroku z użyciem w sentencji formuły klasycznej.
483
W niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny nie wykazał, jakoby badane przepisy traktatowe – odnoszone do konkretnych stanów faktyczno-prawnych – były niejasne w stopniu pozwalającym ustalić, z zastosowaniem akceptowalnych metod wykładni, co najmniej dwa odmienne warianty interpretacyjne. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny nie mógł nawet tego wykazać. Wyłączna jurysdykcja TSUE do dokonywania (prawnie wiążącej) wykładni prawa traktatowego UE oznacza właśnie tyle, że istnieje tylko jeden możliwy sposób wykładni – mianowicie ten wskazany przez TSUE. Innymi słowy, przepis traktatowy nie może mieć innego znaczenia normatywnego niż to, które ustalił TSUE.
484
Odnosząc to twierdzenie do okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że TSUE wyjaśnił w wyroku C-824/18, jak należy rozumieć – w świetle okoliczności prawnych i faktycznych przedstawionych przez NSA w pytaniu prejudycjalnym – zakres i treść traktatowego obowiązku zapewnienia przez każde Państwo Członkowskie skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. W wyroku tym wskazał również, że warunkiem zapewnienia takiej ochrony jest istnienie pewnych zasad odnoszących się do samej procedury powoływania sędziów w Państwie Członkowskim, gwarantujących obiektywizm tego procesu oraz wykluczających jakiekolwiek wątpliwości co do niezależności i bezstronności sędziów po otrzymaniu aktu nominacyjnego. Wyjaśnił, które elementy przedstawionego stanu prawno-faktycznego i jak należy ocenić w świetle tych zasad. Nie sposób w związku z tym twierdzić, że możliwa jest obecnie – bez interwencji Państw Członkowskich w procedurze zmiany Traktatu – taka interpretacja art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, która pozwalałaby uznać za zrealizowany obowiązek Państwa Członkowskiego zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE w każdym wypadku przekazania sądom rozstrzygania sporów objętych prawem unijnym, bez względu na instytucjonalny i faktyczny kontekst powoływania sędziów mogących orzekać w sprawach wymagających zastosowania prawa unijnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny mógł rozważać wyłącznie wydanie orzeczenia wprost o niekonstytucyjności art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Przepis ten – a konkretnie użyte w nim pojęcie „skutecznej ochrony prawnej” – ma bowiem takie znaczenie, jakie nadał mu TSUE (acte éclairé). Trybunał Konstytucyjny na mocy własnego orzeczenia nie może skutecznie narzucić – choćby tylko w wymiarze wewnątrzkrajowym – wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE odmiennej od tej, jaką ustalił w orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W sytuacji ultima ratio, gdy przy użyciu metod wykładni wzajemnie przyjaznej nie ma możliwości pogodzenia wymagań konstytucyjnych (tak, jak je rozumie Trybunał Konstytucyjny) z wymaganiami traktatowymi (tak, jak je zinterpretował trybunał międzynarodowy, ustanowiony na mocy traktatu, w trybie tym traktatem przewidzianym), Trybunałowi Konstytucyjnemu nie pozostaje inna możliwość, jak tylko wydać wyrok o tzw. prostej niekonstytucyjności, zobowiązujący organy władzy politycznej do podjęcia działań zmierzających do: albo zmiany przepisów traktatowych, których wykładnia wzbudza zastrzeżenia co do ich zgodności z Konstytucją, albo zmiany samego wzorca konstytucyjnego, albo wypowiedzenie traktatu w przewidzianym do tego trybie. Na tle niniejszej sprawy należy oczywiście wykluczyć możliwość podejmowania przez parlament i egzekutywę działań zmierzających do opuszczenia wspólnoty, w której chęć pozostania deklaruje według różnych badań około 80 procent polskich obywateli, a do której akcesję poprzedziło referendum ogólnokrajowe.
485
3.2.3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym czyni się przedmiotem orzeczenia o niekonstytucyjności wykładnię prawa unijnego ustaloną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ingeruje nie tylko w kompetencje TSUE, ale także w kompetencję polskich sądów do rozstrzygania kwestii zgodności przepisów ustaw z prawem unijnym. W świetle art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji, sądy zachowują swoją jurysdykcję do rozpoznania ewentualnego zarzutu niezgodności przepisów ustawy z prawem unijnym. W razie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego lub ważności aktów unijnego prawa pochodnego, sądy mogą (a w niektórych wypadkach – mają obowiązek) skorzystać z przewidzianej w art. 267 TFUE procedury pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W swoim dotychczasowym orzecznictwie sam Trybunału Konstytucyjny zwracał już uwagę na to, że „[p]odział kompetencji pomiędzy sądy państw członkowskich a ETS [obecnie TSUE] w zakresie wykładni i stosowania prawa wspólnotowego jest zatem następujący: wykładnia należy do ETS [TSUE], a stosowanie prawa – rozumiane jako zastosowanie normy prawa wspólnotowego do ustalonego przez sąd stanu faktycznego – należy do sądu państwa członkowskiego, który w danej sprawie jest związany wykładnią ETS [TSUE]” (postanowienie z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177). Kwestie związane z wykładnią i stosowaniem prawa unijnego zostały zatem rozdzielone między TSUE i sądy, co skutkuje też tym, że „[p]roblem rozwiązywania kolizji z ustawami krajowymi pozostaje (…) w zasadzie poza zainteresowaniem TK. O tym, czy ustawa koliduje z prawem wspólnotowym, rozstrzygać będą bowiem Sąd Najwyższy, sądy administracyjne i sądy powszechne, a o tym, co znaczą normy prawa wspólnotowego, rozstrzygać będzie ETS, wydając orzeczenia wstępne” (tamże). W efekcie m.in. „należy uznać brak konieczności zwracania się do TK z pytaniami prawnymi dotyczącym zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym – nawet w sytuacji, gdy sąd zamierza odmówić zastosowania ustawy krajowej” (tamże).
486
Kompetencje sądów polskich w zakresie stosowania prawa unijnego nie wynikają tylko z prawa unijnego. Mają wyraźne zakotwiczenia w samej Konstytucji. Sądy, w ramach realizacji ustrojowej funkcji wymierzania sprawiedliwości (zob. art. 175 ust. 1 Konstytucji), mają – pod rygorem popełnienia déni de justice – obowiązek rozpatrzyć wszelkie relewantne zagadnienia prawne i zbadać wszelkie relewantne okoliczności faktyczne, które są niezbędne do wydania orzeczenia w sposób zapewniający każdemu realizację prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zawsze ustalenia właściwych podstaw prawnych wydania orzeczenia, z zastosowaniem wszelkich reguł i procedur walidacyjnych. W odniesieniu do dziedziny prawa unijnego takie reguły i procedury walidacyjne zostały przewidziane przez ustrojodawcę w art. 91 Konstytucji. W ustępie 2 tego przepisu wyartykułowana jest reguła, zgodnie z którą umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Traktaty unijne należą do kategorii umów mających pierwszeństwo przed ustawą z mocy art. 91 ust. 2 w związku z art. 90 Konstytucji. Sądy mają kompetencję – stosując art. 91 ust. 2 Konstytucji – samodzielnie rozstrzygnąć kwestię ewentualnego braku zgodności między przepisami ustaw a treścią przepisów traktatowych. Jeżeli sądy nie mają pewności co do znaczenia przepisu traktatowego, mogą (albo mają obowiązek) zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Po uzyskaniu odpowiedzi TSUE to sądy samodzielnie rozstrzygają ostatecznie kwestię zgodności przepisów ustawowych z wymaganiami wynikającymi z prawa unijnego, których treść ustalił TSUE. W tym mechanizmie nie ma miejsca dla TK, który nie może narzucać sądom własnej wykładni prawa unijnego (w tym prawa traktatowego), odmiennej od tej ustalonej przez TSUE i zaaprobowanej ostatecznie przez same sądy. Jak już wyjaśniałem, art. 188 Konstytucji nie daje TK legitymacji w tym zakresie.
487
Jeśli chodzi zatem o upoważnienie sądów polskich w zakresie stosowania prawa unijnego, mamy raczej do czynienia ze swoistą „rozproszoną” kontrolą zgodności przepisów ustawowych z prawem unijnym, która ma swoje konstytucyjne zakotwiczenie w art. 91 ust. 2 i 3 w związku z art. 9 Konstytucji, a która realizuje się poprzez mechanizm traktatowy ujęty w art. 267 TFUE. Polskie sądy stały się sądami zgodności ustaw z wiążącymi Państwo Polskie zobowiązaniami międzynarodowymi – wiążącymi na podstawie decyzji Prezydenta RP o ratyfikacji aktu prawa międzynarodowego suwerena i mającymi demokratyczną legitymację wyartykułowaną albo bezpośrednio w drodze referendum, albo pośrednio na mocy ustawy uchwalonej przez parlament. „Ta wzmocniona pozycja sądu krajowego skutkuje zniesieniem monopolu sądów konstytucyjnych w zakresie dokonywania kontroli hierarchicznej zgodności norm. W odniesieniu do relacji prawo krajowe a prawo UE sądy krajowe zostały wyposażone w kompetencję umożliwiającą im odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego z racji jego niezgodności z normą prawa UE (…). Praktyczne posłużenie się doktryną przyjętą w wyroku [ETS z 9 marca 1978 r.] w sprawie Simmenthal II [nr 106/77] przypomina więc amerykański model kontroli konstytucyjności oparty na założeniu skutku inter partes orzeczenia” (A. Kustra, Kelsenowski model kontroli konstytucyjności prawa a integracja europejska. Studium wpływu, Toruń 2015, s. 36 i 37). W takim modelu „odmowa zastosowania przepisu ze względu na jego niezgodność z normą prawa UE staje się już nie tylko uprawnieniem, ale także egalitarnym obowiązkiem wszystkich sądów krajowych” (tamże, s. 37).
488
W niniejszej sprawie treść wniosku Prezesa RM wskazuje na to, że zasadniczym celem wnioskodawcy było nie tyle wykazanie niezgodności z Konstytucją określonych materialnych obowiązków Państwa Członkowskiego wynikających z prawa unijnego, ile ograniczenie kompetencji sądów polskich do samodzielnego rozstrzygania – na podstawie art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji (przy ewentualnym wsparciu TSUE na zasadach określonych w art. 267 TFUE) – kwestii zgodności z prawem unijnym rozwiązań ustawowych uchwalanych przez parlament oraz zapewnienia skuteczności normom prawa pierwotnego i pochodnego, o których mowa w tym przepisie Konstytucji. Prezes RM wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej „rozumian[ych] w ten sposób, że uprawnia[ją] lub zobowiązuj[ą] organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuj[ą] stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP” (zob. pkt 1 petitum wniosku). Biorąc pod uwagę kontekst prawno-faktyczny sprawy, wnioskodawcy jedynie pozornie chodzi o pomijanie przez sądy stosowania przepisów Konstytucji. W rzeczywistości chodzi o pomijanie przez nie przepisów ustawowych z uwagi na ich niezgodność z traktatowym obowiązkiem zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, takich jak przepisy nakazujące stosowanie obniżonego wieku przejścia sędziów w stan spoczynku do urzędujących sędziów, przepisy zastrzegające do właściwości nowo utworzonej Izby Dyscyplinarnej SN spraw z zakresu statusu sędziów SN czy też przepisy ograniczające lub w końcu w ogóle wyłączające dopuszczalność sądowej kontroli legalności uchwał KRS o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego SN. Prezes RM dąży w ten sposób do ograniczenia wynikającego z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji zakresu jurysdykcji sądów polskich w zakresie zapewnienia – w ramach polskiego porządku prawnego – poszanowania zobowiązań międzynarodowych, jakie przyjęła na siebie Rzeczpospolita Polska (in casu zobowiązania do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE, której elementem jest niezależność i bezstronność sędziów). Konstrukcja petitum wniosku, a za nim – sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazuje na próbę zredukowania problemu prawnego wyłącznie do wymiaru wewnątrzpaństwowego (wewnętrznego), mimo że formalnie przedmiotem zarzutów, a następnie orzeczenia o niekonstytucyjności, czyni się „normy” traktatowe – wiążące z natury rzeczy również w wymiarze międzynarodowym (zewnętrznym); in casu: w stosunkach wzajemnych Państw Członkowskich i organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska.
489
Trybunał Konstytucyjny, akceptując zasadniczo wniosek Prezesa RM i wydając wyrok o niekonstytucyjności określonej wykładni TUE, mającej wynikać z orzeczeń TSUE zapadłych na kanwie konkretnych sporów prawnych będących następstwem uchwalenia w VIII kadencji Sejmu i wprowadzania w życie zmian legislacyjnych dotyczących ustroju organów władzy sądowniczej i statusu sędziów, nie tylko wykroczył poza ramy kognicji określonej w art. 188 Konstytucji, ale także działał w celu ograniczenia zakresu jurysdykcji pozostawionej przez ustrojodawcę sądom na mocy art. 91 ust. 2 i 3 w związku z art. 175 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając wniosek Prezesa RM i wydając orzeczenie merytoryczne w niniejszej sprawie, w istocie ograniczył zakres kognicji polskich sądów w sprawach związanych ze stosowaniem prawa UE, poprzez pozbawienie ich pewnych instrumentów prawnych mających gwarantować stronom postępowań sądowych rozpoznanie spraw zgodnie ze standardami skutecznej ochrony sądowej. Niewątpliwie takie działanie Trybunału Konstytucyjnego nie daje się pogodzić z konstytucyjną funkcją polskiego sądu konstytucyjnego.
490
3.3. Z powyższych powodów niniejsze postępowanie powinno było zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku wynikającą z braku kognicji samego Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania sprawy takiej jak ta, z którą zwrócił się Prezes RM. Uważam bowiem, że Trybunał nie ma – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – kompetencji do „orzekani[a] o konstytucyjności działalności TSUE” (wniosek, s. 6). Poza konstytucyjnie określoną jurysdykcją Trybunału Konstytucyjnego leży kontrola poprawności wykładni prawa unijnego (w tym Traktatów) ustalonej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Akty prawne, w drodze których TSUE ustala wykładnię prawa unijnego, przybierają formę wyroków i – jako takie – nie są przepisami umów międzynarodowych w sensie art. 188 pkt 1 Konstytucji. Wyroki ustalające wykładnię prawa unijnego – choćby nawet można byłoby im przypisywać walor prawotwórczy – są też aktami organu organizacji międzynarodowej, a więc nie są objęte art. 188 pkt 3 Konstytucji, zastrzegającym dla Trybunału kontrolę przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe. Na mocy Traktatów dokonywanie wiążącej wykładni prawa unijnego zostało zastrzeżone do kognicji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 344 TFUE, Państwa Członkowskie zobowiązały się nie poddawać sporów dotyczących wykładni i stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana. Przepis ten zakazuje sądom krajowym dokonywania wykładni lub stosowania Traktatów (prawa unijnego) z pominięciem TSUE (czyli z pominięciem procedury prejudycjalnej), albo niezgodnie z orzecznictwem TSUE. Wniosek taki można wyprowadzić z art. 19 ust. 1 zdanie drugie i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 344 TFUE. Nie ma oczywiście przeszkód, a nawet jest niezbędne, aby sądy krajowe interpretowały i stosowały prawo unijne, ale są zobowiązane do uwzględnienia w tym procesie orzecznictwa TSUE. Przepis art. 344 TFUE jest elementem umowy międzynarodowej o przeniesieniu na organizację międzynarodową i jej organy kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (o której mowa w art. 90 Konstytucji). Natomiast art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji, odczytywany w związku z art. 175 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zastrzega do jurysdykcji sądów ocenę zgodności przepisów ustaw z prawem unijnym, powierzając w ten sposób sądom zapewnienie poszanowania bezpośrednio egzekwowalnych zobowiązań, jakie przyjęło na siebie Państwo Polskie z tytułu członkostwa w organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska.
491

4. Hipotetyczny charakter kolizji prawa unijnego z zasadą nadrzędności Konstytucji.

492
Niniejsza sprawa została zinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny i przedstawiona polskiemu społeczeństwu jako spór o pierwszeństwo Konstytucji nad prawem unijnym. Trybunał odwołał się – zresztą dość lakonicznie – do zasady nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji w polskim porządku prawnym oraz powołał się na koncepcję „sądu ostatniego słowa”, która miałaby uzasadniać reakcję Trybunału Konstytucyjnego na działania instytucji (organów) organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska, podjęte poza granicami Traktatów i z naruszeniem Konstytucji.
493
W orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które zakwestionował Prezes RM w niniejszym postępowaniu sądowokonstytucyjnym, nie dostrzegam zagrożenia, ani tym bardziej naruszenia, zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji w polskim porządku prawnym. Jednak zanim w dalszych rozważaniach szerzej wyjaśnię swoje stanowisko na tle konkretnych orzeczeń TSUE i zawartych w nich tez, chciałbym zwrócić uwagę na kilka zagadnień ogólnych, będących tłem dalszej analizy.
494
Przede wszystkim po raz kolejny (zob. m.in. moje zdanie odrębne do wyroku z 22 października 2020 r., sygn. K 1/20, OTK ZU A/2021, poz. 4) muszę wyrazić swój sprzeciw wobec selektywnej wykładni przepisów Konstytucji. Wszystkie przepisy konstytucyjne tworzą całość normatywną i powinny być interpretowane i stosowane w sposób holistyczny.
495
W niniejszej sprawie osią argumentacji Trybunał Konstytucyjny uczynił art. 8 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Trudno zaprzeczyć temu, że przepis ten wysłowia zasadę konstytucyjną, należącą do kategorii podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej i współtworzącą niewątpliwe tożsamość konstytucyjną Państwa Polskiego. Zasada nadrzędnej mocy Konstytucji oznacza – w ogromnym skrócie – że „wszystkie akty prawne powinny być zgodne z Konstytucją RP. Dotyczy to aktów stanowienia i stosowania prawa” (P. Tuleja, uwaga 18 do art. 8, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016).
496
W swojej argumentacji Trybunał Konstytucyjny zdaje się jednak zupełnie pomijać okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 Konstytucji znajduje się art. 9 Konstytucji wyrażający inną zasadę o mocy konstytucyjnej – również ujętą w rozdziale dotyczącym zasad ustroju – zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Obie zasady konstytucyjne: zasada nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji i zasada przestrzegania zobowiązań międzynarodowych, mają – wobec braku formalnej hierarchizacji norm konstytucyjnych w tekście konstytucyjnym – tę samą moc prawną (tj. moc konstytucyjną), współistnieją w systemie prawnym oraz powinny być rozumiane i stosowane w sposób harmonijny, umożliwiający maksymalną realizację obu z nich jednocześnie.
497
Zwracał zresztą uwagę na tę okoliczność sam Trybunał Konstytucyjny, kiedy w przywołanym już wyroku o sygn. K 18/04 (dotyczącym Traktatu Akcesyjnego) stwierdzał, że „[a]rt. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej». Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego. Świadomą decyzją ustrojodawca wprowadził do zasad naczelnych Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i to w bezpośrednim sąsiedztwie art. 8 ust. 1, wskazanego przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjności – zasadę wyrażoną w art. 9. Zgodnie z tym unormowaniem «Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego». (…) Prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest konstytucyjne założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obok norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca konstytucyjny świadomie więc przyjął, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej mieć będzie charakter wieloskładnikowy. (…) Polski ustrojodawca konstytucyjny, przy udziale ogółu obywateli uprawnionych do udziału w referendum konstytucyjnym, suwerennie zatem przesądził, i to na kilka lat przed zawarciem Traktatu akcesyjnego, o wiążącym charakterze zawartych i ratyfikowanych (i w następstwie tego «wiążących Rzeczpospolitą Polską») umów międzynarodowych”. W cytowanym wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał trafnie podkreślił też, że „[a]kceptując w referendum obowiązującą Konstytucję, sam Naród przesądził, iż godzi się także z możliwością związania Rzeczypospolitej [Polskiej] prawem stanowionym przez organizację międzynarodową lub organ międzynarodowy, a zatem prawem innym niż traktatowe. Odbywa się to w granicach przewidzianych przez ratyfikowane umowy międzynarodowe. Co więcej, w referendum tym Naród wyraził nadto zgodę, że prawo to będzie obowiązywać bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z pierwszeństwem przed ustawami w razie wystąpienia kolizji”.
498
Rola sądu konstytucyjnego w takim wieloskładnikowym systemie prawnym staje się szczególna. Moim zdaniem, dobrze pojęta rola sądu konstytucyjnego nie powinna skłaniać go do absolutyzacji jednej zasady konstytucyjnej (zasady nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji) kosztem drugiej zasady o tej samej mocy prawnej (zasady przestrzegania wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych), lecz powinna zobowiązywać do uzgodnienia obu zasad i precyzyjnego wyznaczenia granic dopuszczalnego związania się przez Rzeczpospolitą Polską prawem międzynarodowym. W tym celu należało zastosować regułę wykładni przepisów Konstytucji w sposób przychylny prawu międzynarodowemu (in casu: prawu UE). Zasada nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji nie wyklucza w żadnym stopniu prounijnej wykładni Konstytucji – w szczególności, jeśli uwzględni się treść art. 90 ust. 1 Konstytucji, w którym ustrojodawca wprost wyraził zgodę na integrację w ramach organizacji międzynarodowej takiej jak Unia Europejska. Należy podzielić pogląd, że „[w] przypadku kontroli konstytucyjności prawa UE prounijna wykładnia [K]onstytucji jest podstawowym narzędziem uzgadniania dwóch kolidujących ze sobą reguł rozpoznania: krajowej, opartej na zasadzie nadrzędności [K]onstytucji, oraz unijnej, opartej na zasadzie pierwszeństwa prawa UE” (A. Kustra, dz. cyt., s. 26). Stosowanie prounijnej metody wykładni przepisów Konstytucji jest przy tym powinnością wynikającą z konstytucyjnej zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami – wywodzonej z treści preambuły, art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 Konstytucji oraz potwierdzonej w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału (zob. wyroki z: 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43; 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 63), przynajmniej do czasu wydania wyroku o sygn. P 7/20.
499
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie sięgnął niestety po zasadę prounijnej wykładni przepisów Konstytucji. Opowiedział się za absolutyzacją zasady nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji, przypisując jednocześnie przepisom konstytucyjnym takie treści normatywne, które z nich nie wynikają (o czym w dalszych rozważaniach). Uważam, że nie jest to właściwe rozumienie roli sądu konstytucyjnej w warunkach integracji europejskiej, mającej zakotwiczenie konstytucyjne potwierdzone przez Naród w drodze referendum akcesyjnego. Bliższe wydaje mi się podejście, w którym „sądy konstytucyjne – przynajmniej w pewnej mierze – stają się, podobnie jak inne sądy krajowe, sądami wspólnotowymi [unijnymi], których zadaniem jest zapewnienie efektywności prawa UE w wewnętrznym porządku prawnym” (A. Kustra, dz. cyt., s. 27). W warunkach integracji europejskiej „sąd konstytucyjny w państwie członkowskim pełni [zatem] dwie dopełniające się funkcje. Z jednej strony, pozostaje strażnikiem konstytucji krajowej, z drugiej zaś – staje się sądem wspólnotowym [unijnym], podobnie jak każdy organ władzy sądowniczej pośrednio lub bezpośrednio stosujący prawo UE. (…) Funkcja sądu unijnego wynika z faktu, że sąd konstytucyjny – podobnie jak inne organy władzy sądowniczej – jest zobowiązany do zapewnienia efektywności prawa UE. Podstawy prawnej tej funkcji można się doszukiwać w konstytucyjnym nakazie przestrzegania zobowiązań międzynarodowych. Sądy konstytucyjne, chroniąc zasadę nadrzędności konstytucji, swymi decyzjami nie mogą powodować naruszenia wiążącego państwo prawa międzynarodowego i wspólnotowego [unijnego]” (tamże, s. 33).
500
W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny niewątpliwie porzucił swoją funkcję sądu unijnego. Mogę jedynie zakładać, że przyjęty sposób interpretacji wzajemnych relacji między zasadą nadrzędnej mocy prawnej Konstytucji i zasadą poszanowania wiążących zobowiązań międzynarodowych, a także interpretacji przepisów o kognicji Trybunału Konstytucyjnego, wynikał z przyjętego założenia o antynomii krajowego porządku prawnego (który wieńczy Konstytucja) oraz porządku unijnego. Założenie to jest jednak fałszywe, co Trybunał wyjaśniał już w wyroku o sygn. K 18/04, wskazując, że: „[p]rawo wspólnotowe [unijne] nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe, powstaje ono przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie Unii Europejskiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. (…) Prawo wspólnotowe nie powstaje więc w abstrakcyjnej oraz wolnej od wpływu państw członkowskich i ich społeczności przestrzeni europejskiej. Nie jest tworzone w sposób arbitralny przez instytucje europejskie. Stanowi natomiast efekt wspólnych działań państw członkowskich”. Warto zauważyć, że ustrojodawca wprost w art. 91 ust. 1 Konstytucji stwierdził, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego (a więc polskiego) porządku prawnego i jest stosowana bezpośrednio, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – jako umowy międzynarodowe ratyfikowane i opublikowane w Dzienniku Ustaw – stanowią część polskiego porządku prawnego.
501
Oczywiście, z teoretycznego punktu widzenia nie jest wykluczona kolizja między treścią norm unijnych a treścią wymagań wynikających z Konstytucji. To ryzyko dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że taka kolizja wystąpiłaby wówczas, „gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego [unijnego] i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego” (wyrok o sygn. K 18/04). W takiej sytuacji przepisy konstytucyjne zachowywałyby pierwszeństwo obowiązywania i stosowania przed niedającymi się z nimi pogodzić przepisami ratyfikowanych umów międzynarodowych, w tym umów o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej (zob. art. 91 ust. 2 a contrario w związku z art. 8 Konstytucji; tak też TK w wyroku o sygn. K 18/04), albowiem „ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91 ust. 3 [Konstytucji] nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej” (wyrok o sygn. K 18/04).
502
Rzecz w tym, że o nakazie zapewnienia pierwszeństwa obowiązywania i stosowania przepisów Konstytucji przed przepisami umowy międzynarodowej można mówić wyłącznie w wypadku kwalifikowanej, tzn. „nieusuwalnej” sprzeczności, a więc takiej sytuacji, w której zastosowanie wykładni przyjaznej prawu unijnemu prowadziłoby do „rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych” (wyrok o sygn. K 18/04). Swoiste „domniemanie konstytucyjności traktatu może być obalone jedynie po ustaleniu, że nie istnieje taka interpretacja traktatu i taka interpretacja Konstytucji, które pozwalają stwierdzić zgodność postanowień traktatowych z ustawą zasadniczą” (wyrok z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108). „[O]rzeczenie o niezgodności prawa unijnego z Konstytucją powinno mieć zatem charakter ultima ratio i wystąpić jedynie wówczas, kiedy zawiodłyby wszystkie inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu z normami należącymi do unijnego porządku prawnego” (wyrok o sygn. SK 45/09). Owa powściągliwość, jeśli chodzi o dopuszczalność wydania wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność prawa unijnego, wynika również stąd, że usunięcie tego typu kolizji jest możliwe wyłącznie albo poprzez zmianę Konstytucji w sposób dostosowujący jej przepisy do treści wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych, albo poprzez zmianę z inicjatywy właściwych władz Rzeczypospolitej Polskiej treści przepisów prawa unijnego, albo wreszcie poprzez wystąpienia Polski z Unii Europejskiej. Instrumentem usuwania takiej kolizji nie jest natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Może ono co najwyżej rodzić skutek zobowiązujący właściwe organy władz ustawodawczej i wykonawczej do podjęcia działań w jednym z trzech wyżej wskazanych kierunków.
503
Moim zdaniem, w niniejszej sprawie istnienie takiej „nieusuwalnej sprzeczności” między przepisami Konstytucji a treścią wymagań zrekonstruowanych przez TSUE na gruncie przepisów traktatowych (w szczególności art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) nie zostało wykazane. Nie zachodziła sytuacja ultima ratio, upoważniająca do wydania wyroku o niekonstytucyjności prawa unijnego. Przeciwnie, istotą ocenianych przez Trybunał Konstytucyjnych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mianowicie wyroków w sprawach: 1) C-619/18, 2) C-192/18, 3) C-585/18, C-624/18 i C-625/18, 4) C-558/18 i C-563/18 oraz 5) C-824/18, były kwestie związane z urzeczywistnieniem praw podstawowych jednostek, będących również ich prawami konstytucyjnymi, w tym przede wszystkim prawa do sądu i prawa do sprawiedliwej procedury. Jak wcześniej wskazałem, wyroki te zapadły w różnych trybach i rozstrzygały konkretne kontrowersje prawne. Nie były to wyroki rozstrzygające jakieś zagadnienia prawne w sposób generalny i abstrakcyjny. Jedynym, co rzeczywiście je łączyło, było tylko to, że wszystkie one zapadły na tle skutków prawnych niektórych rozwiązań legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądownictwa oraz statusu sędziów. Z całą pewnością wyroki TSUE w omawianych sprawach nie naruszały fundamentów polskiego systemu konstytucyjnego.
504
Oczywiście, w praktyce orzeczniczej europejskich sądów konstytucyjnych zdarzały się przypadki stwierdzania sprzeczności między przepisami konstytucyjnymi a treścią zobowiązań wynikających z prawa unijnego. Szeroko zreferował je Prezes RM we wniosku. W wypadku prawa traktatowego tego typu kolizje najwcześniej były jednak stwierdzane w trybie kontroli prewencyjnej, co wykluczało ryzyko narażenia się na zarzut naruszenia zobowiązań unijnych po wejściu w życie prawa traktatowego (zob. np. decyzje francuskiej Rady Konstytucyjnej: nr 92-308 DC z 9 kwietnia 2002 r., dotyczącą Traktatu z Maastricht; nr 2007-560 DC z 20 grudnia 2007 r., dotyczącą Traktatu z Lizbony). Natomiast orzeczenia o niekonstytucyjności wydawane w trybie kontroli następczej odnosiły się zasadniczo do kwestii rozumienia i stosowania aktów prawa pochodnego Unii Europejskiej. Wyrok czeskiego Sądu Konstytucyjnego z 8 marca 2006 r. (sygn. Pl. ÚS 50/0453) dotyczył rozporządzenia unijnego regulującego kwoty cukrowe. Wydany również przez czeski Sąd Konstytucyjny wyrok z 31 stycznia 2012 r. (sygn. Pl. ÚS 5/12) zapadł na tle sporu o wykładnię – w kontekście tzw. emerytur słowackich – unijnego rozporządzenia w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Z kolei wielokrotnie powoływany w pisemnych stanowiskach i podczas rozprawy wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Drugiego Senatu) z 5 maja 2020 r. (sygn. 2 BvR 859/15) dotyczył wydanej przez Europejski Bank Centralny decyzji w sprawie programu zakupów aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych. Nomen omen, w wyroku tym FTK nie orzekł o niekonstytucyjności aktu prawa pochodnego UE, lecz orzekł o niekonstytucyjności zaniechania podjęcia przez Rząd Federalny Niemiec i Bundestag „odpowiednich kroków” mających na celu zagwarantowanie, że EBC, poprzez skup aktywów, nie przekroczy granic przypisanych mu kompetencji oraz nie naruszy kompetencji Państw Członkowskich w zakresie prowadzenia polityki monetarnej (zob. pkt 97 wyroku FTK, sygn. 2 BvR 859/15). Problem konstytucyjny dotyczył przede wszystkim braku dostatecznego wykazania, że działania podejmowane przez EBC na podstawie decyzji będą odpowiadały wymogowi proporcjonalności, przy czym brak dostatecznego uzasadnienia w tym zakresie odnosił się zarówno do samej decyzji EBC, jak i wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. C-493/17 (sprawa Heinrich Weiss i in.).
505
Nie znam jednak przykładu orzeczenia innego europejskiego sądu konstytucyjnego, w którym sąd zmierzałby do podważenia w wewnętrznym porządku prawnym skuteczności przepisu traktatowego już po tym, gdy traktat regulujący funkcjonowanie Unii Europejskiej został zawarty, ratyfikowany i wszedł w życie. Również polski Trybunał Konstytucyjny do 2021 r. zachowywał pod tym względem daleko idącą powściągliwość. W wyroku z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05 (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42), Trybunał nie orzekł niekonstytucyjności aktu prawa unijnego (in casu decyzji ramowej w sprawie europejskiego nakazu aresztowania), lecz orzekł o niekonstytucyjności przepisów ustawy regulujących polską procedurę karną, wdrażających prawa unijne. Jednocześnie Trybunał odroczył datę utraty mocy obowiązującej tych przepisów o maksymalny konstytucyjnie przewidziany termin 18 miesięcy, stwierdzając, że „konstytucyjny obowiązek przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego, ale również dbałość o bezpieczeństwo i porządek publiczny, których zapewnieniu sprzyja przekazywanie osób ściganych innym państwom w celu ich osądzenia, a także wzgląd na to, że Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej łączy wspólnota zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości i proces przed niezawisłym sądem, są wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi przedłużenie stosowania art. 607t § 1 k.p.k., nawet jeśli wiąże się to z pozbawieniem polskich obywateli gwarancji wynikających z zakazu ekstradycji w zakresie niezbędnym dla realizacji instytucji przekazania na podstawie ENA. Przemawia za tym dodatkowo dbałość o realizację wartości, jaką jest wiarygodność Polski w stosunkach międzynarodowych jako państwa respektującego fundamentalną dla nich zasadę pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji)”. Z kolei w cytowanym wyroku o sygn. SK 45/09 Trybunał Konstytucyjny odmówił stwierdzenia niekonstytucyjności rozporządzenia UE w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych, zaznaczając przy tym, że rozpoznanie ewentualnych skarg konstytucyjnych na akty unijnego prawa pochodnego zależy od należytego uprawdopodobnienia przez skarżących, że taki akt „istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja”.
506
W tym kontekście ostatnie wyroki wydane przez Trybunał Konstytucyjny – mianowicie wyrok z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, oraz wyrok z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21, mają charakter precedensowy. Wbrew temu, co mogłoby się wydawać z obszernych wywodów porównawczych zawartych we wniosku Prezesa RM i przywołanych w uzasadnieniach obu orzeczeń, najnowsze wyroki Trybunału Konstytucyjnego – moim zdaniem – nie wpisują się w linię orzecznictwa innych sądów europejskich, lecz wyraźnie pozostają na jej marginesie.
507
Należy przy tym sfalsyfikować pogląd, jakoby wyroki te stanowiły konieczną reakcję polskiego sądu konstytucyjnego na rzekomo – oględnie rzecz ujmując – niespotykaną wnikliwość instytucji unijnych w reagowaniu na naruszenie zobowiązań traktatowych przez Państwo Polskie. Już choćby pobieżna analiza działalności Komisji Europejskiej dowodzi, że podejmuje ona na bieżąco szereg interwencji wobec różnych Państw Członkowskich w razie powzięcia podejrzenia co do naruszenia zobowiązań unijnych w różnych dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej (zob. np. komunikat z 9 czerwca 2021 r.; dostęp: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/PL/INF_21_2743). Na przykład 9 czerwca 2021 r. Komisji Europejska podjęła decyzję o skierowaniu do Niemiec wezwania do usunięcia uchybienia w związku z naruszeniem podstawowych zasad prawa UE, w szczególności zasad autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, a także poszanowania właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w związku z wydaniem przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny przywołanego już wyroku z 5 maja 2020 r., dotyczącego skupu przez Europejski Bank Centralny aktywów sektora publicznego. Niemniej odnotować można też i wcześniejsze przykłady podejmowania przez Komisję Europejską działań zmierzających do uchylenia stanu naruszenia zobowiązań przez Państwo Członkowskie w dziedzinach, które prima facie nie są objęte prawem unijnym, lecz w których działania Państwa Członkowskiego mogą prowadzić do podważenia skuteczności prawa unijnego. 24 czerwca 2020 r. Komisja Europejska podjęła decyzję o skierowaniu do TSUE skargi przeciwko Królestwu Hiszpanii w związku z obowiązującymi w hiszpańskim porządku prawnym zasadami w zakresie egzekwowania odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za delikty legislacyjne, które to zasady istotnie ograniczały możliwość uzyskania odszkodowania w wypadku szkód powstałych na skutek uchwalenia ustaw niezgodnych z prawem unijnym w porównaniu z zakresem odpowiedzialności w wypadku szkód powstałych na skutek uchwalenia ustaw niezgodnych z hiszpańską Konstytucją (sprawa zarejestrowana pod sygn. C-278/20; 28 czerwca 2022 r. TSUE w składzie wielkiej izby ogłosił wyrok stwierdzający naruszenie przez Królestwo Hiszpanii zobowiązań ciążących na nim na mocy zasady skuteczności prawa UE).
508
Z perspektywy prawa międzynarodowego zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji nie pozostaje w opozycji do zasady pierwszeństwa stosowania prawa międzynarodowego. Na pewno też sama w sobie zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji nie upoważnia do uchylenia się od wiążących zobowiązań międzynarodowych. Zgodnie z ogólną zasadą prawa międzynarodowego, potwierdzoną w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), strona traktatu nie może powołać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu. Dopóki państwo nie wypowie traktatu w przewidzianej do tego procedurze, dopóty jest ono traktatem związane i ma obowiązek go przestrzegać. Wniosek taki wynika też art. 9 Konstytucji. Stwierdzenie niedającej się usunąć, kwalifikowanej kolizji treści regulacji prawnomiędzynarodowej aktualizuje obowiązek zapewnienia ochrony zasadzie najwyższej mocy prawnej Konstytucji. Orzeczenie takie ma jednak wyłącznie skutek zobowiązujący właściwe władze państwowe do podjęcia działań zmierzających – tak jak już wspomniałem – albo do zmiany przepisów traktatowych, których treści nie da się pogodzić z przepisami Konstytucji, albo do zmiany samego wzorca konstytucyjnego, albo wypowiedzenia traktatu w przewidzianym do tego trybie. Zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji, wyartykułowana w art. 8 Konstytucji, odczytywana z uwzględnieniem zasady przestrzegania wiążącego prawa międzynarodowego, wysłowionej obok w art. 9 Konstytucji, nie upoważnia natomiast do jednostronnego – z dnia na dzień, bez formalnego wypowiedzenia traktatu – zaniechania stosowania tego traktatu.
509
Do zawieszenia stosowania prawa międzynarodowego w wewnętrznym porządku prawnym nie może prowadzić sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Art. 190 Konstytucji nie przewiduje takiego skutku prawnego wyroków trybunalskich o niezgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Wyrok Trybunału stwierdzający w trybie kontroli następczej niekonstytucyjność umowy międzynarodowej może wywoływać jedynie skutek zobowiązujący odpowiednie władze publiczne do podjęcia stosownych działań zmierzających do uchylenia kolizji. Rolą sądu konstytucyjnego natomiast nie jest wyręczanie tychże władz (w szczególności rządu) w realizacji wskazanego obowiązku. Na mocy art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji, sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi zostało zastrzeżone do domeny władzy Rady Ministrów. Z kolei w myśl art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, wyłączną kompetencję Prezydenta RP jest nie tylko ratyfikowanie umów międzynarodowych, ale także ich wypowiadanie. Art. 89 i art. 90 Konstytucji zastrzegają przy tym udział demokratycznie legitymowanego przedstawiciela suwerena – mianowicie obu izb parlamentu – w podejmowaniu decyzji co do związania się przez Polskę umowami międzynarodowymi w sprawach o istotnym znaczeniu dla obywateli. W wypadku ewentualnego wypowiadania Traktatów unijnych wola suwerena musi być wyrażona albo bezpośrednio w drodze referendum ogólnokrajowego, albo pośrednio w ustawie przyjętej kwalifikowaną większością głosów w obu izbach parlamentu. Nie może na pewno być zastąpiona wypowiedzią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego.
510

5. Pozorna niezgodność przepisów TUE z Konstytucją.

511
Ze względu na wagę niniejszej sprawy chciałbym odnieść się jeszcze do kilku zagadnień poruszonych na jej kanwie. Przede wszystkim uważam, że orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 3/21 sprzeczność z Konstytucją zobowiązań Państwa Polskiego wynikających z zakwestionowanych przez Prezesa RM przepisów Traktatu o Unii Europejskiej ma charakter pozorny.
512
5.1. Zdaniem Trybunału, o niekonstytucyjności opisanych w sentencji wyroku „norm” miałoby przesądzać to, że ustrój wymiaru sprawiedliwości i status sędziów pozostają w wyłącznej gestii Państw Członkowskich, a każda wypowiedź instytucji Unii Europejskiej – w tym TSUE – na temat negatywnych konsekwencji przepisów krajowych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów z punktu widzenia zobowiązań wynikających z prawa unijnego narusza suwerenność Państwa Członkowskiego i niedopuszczalnie ingeruje w coś, co określa się jego „tożsamością konstytucyjną”. Takie rozumowanie było w gruncie rzeczy przyczyną orzeczenia w punkcie 1 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 niezgodności z Konstytucją – opisanego tam przez Trybunał – hipotetycznego „nowego etapu” integracji w ramach Unii Europejskiej. Przyjęty przez TK sposób ujęcia sprawy sztucznie kreuje sprzeczność, która w rzeczywistości nie występuje.
513
Jeden z kluczowych problemów prawnych, jaki zaistniał na kanwie niniejszej sprawy, odnosi się do kwestii efektywności art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Nie ulega wątpliwości, że Państwa Członkowskie UE, wiążąc się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, przyjęły na siebie zobowiązanie do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem unijnym. Nie ulega wątpliwości, moim zdaniem, również to, że jest to zobowiązanie prawnomiędzynarodowe (traktatowe) o charakterze prawnie egzekwowalnym. Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest jednym z przepisów prawa pierwotnego. Powstaje zatem pytanie, kto jest właściwy do rozstrzygania ewentualnych sporów o to, czy Państwo Członkowskie wywiązuje się z tego zobowiązania traktatowego, a konkretnie: czy Państwo Członkowskie, regulując na mocy prawodawstwa krajowego kwestie dotyczące ustroju i funkcjonowania sądów krajowych, zapewniło odpowiedni poziom skutecznej ochrony sądowej. W świetle art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie jest prawdziwe założenie przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny, że Państwa Członkowskie nie zgodziły się na poddanie ocenie instytucji UE ich krajowych rozwiązań prawnych pod kątem spełnienia obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony prawnej (w tym sądowej) w dziedzinach objętych prawem UE. Państwa Członkowskie zgodziły się też co do tego, że właściwy w tym zakresie będzie właśnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – powołany do zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów (zob. art. 19 ust. 1 akapit pierwsze TUE). Do kompetencji TSUE zostało powierzone w szczególności rozstrzyganie skarg Państw Członkowskich i Komisji Europejskiej na naruszenie zobowiązań traktatowych przez jedno z Państw Członkowskich (zob. art. 258 akapit pierwszy i art. 259 akapit pierwszy TFUE). Przepisy traktatowe nigdzie nie dają podstaw twierdzeniu, że zarzut naruszenia przez Państwo Członkowskie zobowiązań traktatowych nie może dotyczyć zobowiązania do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej. Innymi słowy, poszanowanie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie jest wyłączone z zakresu procedur naruszeniowych, które zostały przewidziane w TFUE, a zatem jego poszanowanie mieści się w zakresie jurysdykcji TSUE. To właśnie wymienione traktatowe rozwiązania proceduralne zostały zastosowane dwukrotnie w sprawach polskich zainicjowanych skargami Komisji o naruszenie przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązania traktatowego do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w związku z niektórymi rozwiązaniami ustawowymi przyjętymi w VIII kadencji Sejmu (m.in. w związku z zastosowaniem obniżonego wieku przejścia w stan spoczynku do urzędujących sędziów oraz pozostawienia nadmiernej swobody decyzyjnej organów egzekutywy podczas rozpoznawania przez nie wniosków sędziów o wyrażenie zgody na dalsze pełnienie obowiązków służbowych po osiągnięciu wieku przejścia w stan spoczynku). TSUE – rozpoznając te sprawy (C-619/18 i C-192/18) – nie działał poza granicami jurysdykcji (ultra vires) przyznanej na mocy Traktatów unijnych, kiedy dokonywał oceny, czy Rzeczpospolita Polska – ustanawiając zakwestionowane przez Komisję rozwiązania ustawowe – dochowała traktatowego zobowiązania zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Nie można więc mu stawiać zarzutu naruszenia zasady kompetencji przyznanych czy zasady legalizmu. Należy przypomnieć ponadto, że – jak ustaliły Państwa Członkowskie w art. 260 ust. 1 TFUE – jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku TSUE. W obu przywołanych przeze mnie wyrokach TSUE stwierdził, że doszło do naruszenia przez Polskę art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Obowiązek odpowiednich władz Rzeczypospolitej Polskiej dokonania takich zmian rozwiązań ustawowych w dziedzinie ustroju i właściwości polskich sądów i statusu sędziów, które będą odpowiadały wymogowi efektywnej ochrony prawnej, wynikał nie tyle z wyroków TSUE, ile z samego prawa traktatowego (tj. z art. 260 ust. 1 TFUE), którym Rzeczpospolita Polska dobrowolnie się związała.
514
Należy podkreślić przy tym, że w żadnym z orzeczeń zakwestionowanych we wniosku Prezesa RM i ocenianych przez TK w niniejszym postępowaniu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stwierdził, aby którykolwiek z organów (którakolwiek z instytucji) UE – w tym sam TSUE – był właściwy (jako „pozytywny ustawodawca”) do stanowienia przepisów prawa bezpośrednio regulujących ustrój i funkcjonowanie organów wymiaru sprawiedliwości Państwa Członkowskiego oraz status sędziów orzekających w sądach krajowych. Dziedziny te pozostają nadal w kompetencji Państw Członkowskich. To one decydują o strukturze ustrojowej sądownictwa (np. czy ma ona mieć charakter jedno-, dwu- czy trójszczeblowy), o kształcie procedur sądowych i środków prawnych, z których korzystać mogą strony postępowań sądowych, a także o wymogach merytorycznych stawianych kandydatom na sędziów, trybie ich selekcji, trybie powołania sędziów i ich statusie prawnym. Instytucje i organy UE nie mają żadnych kompetencji do zastąpienia w tym zakresie właściwych organów prawodawczych Państw Członkowskich. Tym, co może podlegać ex post ocenie instytucji UE (w tym przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), jest natomiast sam efekt (rezultat) rozwiązań prawodawczych przyjętych przez Państwa Członkowskie w tej dziedzinie pod kątem tego, czy rozwiązania te dają rękojmię jednolitego i efektywnego funkcjonowania systemu prawnego Unii Europejskiej, rozumianego jako system prawny wspólny wszystkim Państwom Członkowskim („unia prawa”), na którego przyjęcie Państwa te wyraziły zgodę. Powtórzę, że to Państwa Członkowskie same zobowiązały się na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zapewnić skuteczną ochronę prawną w dziedzinach objętych prawem UE i poddały pod jurysdykcję TSUE ocenę poprawności wywiązania się z tego obowiązku.
515
W orzeczeniach będących przedmiotem oceny TK w niniejszym postępowaniu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził, że to do Państw Członkowskich należy ustanowienie systemu środków odwoławczych i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem UE (zob. wyroki TSUE w: sprawie C-619/18, pkt 48; sprawie C-192/18, pkt 99; połączonych sprawach C-558/18, C-563/18, pkt 32). Twierdzenie, jakoby w tych wyrokach TSUE zastrzegał na rzecz instytucji UE kompetencję do ustanawiania konkretnych rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych w zakresie wymiaru sprawiedliwości Państw Członkowskich, jest po prostu nieprawdziwe. Niemniej – na co także zwracał uwagę TSUE – realizując swoje kompetencje w tym zakresie, każde Państwo Członkowskie powinno, stosownie do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zapewnić, aby organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa unijnego – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem UE, i mogące w związku z tym rozstrzygać w tym charakterze o stosowaniu lub wykładni prawa unijnego, odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej (zob. wyroki w: sprawie C-619/18, pkt 55; sprawie C-192/18, pkt 103; połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, pkt 34; sprawie C-824/18, pkt 112). Innymi słowy, choć organizacja wymiaru sprawiedliwości w Państwach Członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż podczas wykonywania tej kompetencji Państwa Członkowskie mają obowiązek dotrzymać zobowiązań wynikających dla nich z prawa UE, w tym wynikającego z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązania zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE (zob. wyroki TSUE w: sprawie C-619/18, pkt 51; sprawie C-192/18, pkt 102; połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 75; połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, pkt 36; sprawie C-824/18, pkt 68 i 79).
516
W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga nie tylko to, że Państwa Członkowskie zgodziły się na mocy Traktatów unijnych zapewnić zgodność krajowych rozwiązań prawnych regulujących ustrój i funkcjonowanie sądownictwa ze standardem skutecznej ochrony sądowej, ale także to, że przyjęcie takiego zobowiązania przez Państwo Polskie nie narusza w żadnym stopniu samej Konstytucji – przeciwnie, wzmacnia wręcz gwarancje przewidziane wprost przez polskiego ustrojodawcę. Innymi słowy, spełnienie traktatowych warunków skutecznej ochrony prawnej w istocie gwarantuje również realizację gwarancji zawartych w polskiej Konstytucji.
517
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje, że ważnym elementem środków ochrony prawnej w systemie prawnym UE są sądy i, aby mogły one gwarantować ochronę skuteczną praw i interesów prawnych wszystkich obywateli UE, kluczowe jest zapewnienie im niezależności (zob. np. wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 112 i 115, oraz przywołane tam orzecznictwo). W rzeczywistości tożsame co do istoty wymagania ustawodawcy polskiemu stawia polski ustrojodawca. Art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Z konstytucyjnego punktu widzenia sądy są zatem podstawowym środkiem ochrony prawnej wolności i praw jednostek w polskim systemie prawnym. Z kolei art. 45 ust. 1 Konstytucji nakazuje zapewnić każdemu, aby jego sprawa była rozpatrzona w sposób sprawiedliwy i jawny przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny, „[p]rzepis ten wyraża jedno z fundamentalnych praw demokratycznego państwa prawnego – prawo do sądu, które gwarantuje każdemu obronę jego interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem” (wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 12/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 41). Z utrwalonego orzecznictwa konstytucyjnego wynika również, że „urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu [obejmuje] wszelkie sytuacje (…), w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku” (wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu jest prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Warunki konstytucyjnie odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji sądów wyznaczają polskiemu ustawodawcy przede wszystkim przepisy ujęte w rozdziale VIII Konstytucji, których trzon tworzą: zasada odrębności i niezależności sądów względem legislatywy i egzekutywy (art. 173 Konstytucji), zasada wyłącznej kognicji sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady niezawisłości i nieusuwalności sędziów (art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 Konstytucji).
518
Sposób rozumienia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymogów traktatowych nie narusza również wymogów konstytucyjnych wówczas, gdy TSUE wskazuje na to, iż zapewnienie sądom gwarancji niezależności i bezstronności – które są niezbędne do realizacji ciążącego na Państwie Członkowskim na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązania zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE – wymaga istnienia odpowiednich zasad materialnych i proceduralnych odnoszących się do składu sądu, regulujących takie kwestie jak powoływanie członków, okres trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania (nieusuwalności), które pozwalałyby wykluczyć w przekonaniu uczestników postępowania wszelką wątpliwość co do niezależności tego sądu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów (zob. wyroki TSUE w: sprawie C-619/18, pkt 74; sprawie C-192/18, pkt 111; połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 123; sprawie C-824/18, pkt 117). Tożsame wymagania wynikają z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wypracowanego na gruncie polskiej Konstytucji. W wyroku o sygn. SK 7/06, w którym badał, czy zasady powołania asesorów sądowych dają rękojmię niezależnego, niezawisłego i bezstronnego rozpatrywania przez nich spraw sądowych, Trybunał wyraźnie stwierdził, że: „[n]iezawisły sąd tworzą osoby, którym prawo nadaje cechę niezawisłości, i to nie tylko werbalnie deklarując istnienie tej cechy, lecz kształtując tak system uwarunkowań działania sędziów, aby tę niezawisłość realnie, efektywnie zagwarantować. (…) Nie może być niezawisłego sądu składającego się z osób, które nie są niezawisłe. Dlatego ogromną wagę należy przywiązywać do tych elementów normatywnego ukształtowania reżimu prawnego arbitrów (sędziów), które wprowadzając w ustawodawstwie zwykłym nakazy, zakazy czy zezwolenia kształtują pozycję sędziego – wobec organów czy władz pozasądowych. Wprowadzenie tego rodzaju zależności (…) jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami wynikającymi z art. 178-181 [Konstytucji], a normy ustawodawstwa zwykłego wprowadzające tego rodzaju uzależnienia – musiałyby być zdyskwalifikowane jako niekonstytucyjne”. W wyroku o sygn. SK 7/06 Trybunał podtrzymał również pogląd, w świetle którego „sędzia pełni specyficzną funkcję społeczną jako arbiter w konfliktach społecznych. Funkcji tej nie można utożsamić wyłącznie z prawidłowością i faktyczną bezstronnością orzecznictwa. Pełnienie roli arbitra wymaga kredytu zaufania publicznego. Sędzia pozbawiony tego zaufania nie może w sposób prawidłowy rozstrzygać konfliktów i służyć zachowaniu spokoju publicznego. Orzeczenia takiego sędziego, nawet pomimo ich obiektywnej prawidłowości, nie będą akceptowane przez strony konfliktu czy opinię publiczną” (orzeczenie z 9 listopada 1993 r., sygn. K 11/93, OTK z 1993 r., cz. II, s. 350 i n.). Natomiast w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3), na tle kompetencji Ministra Sprawiedliwości w zakresie tzw. nadzoru administracyjnego nad sądami, Trybunał przypomniał, że „[p]ojęcia niezależności sądów i niezawisłości sędziów są ze sobą ściśle powiązane w aspekcie obiektywnym. Jeśli chodzi o pojęcie niezawisłości sędziów, nacisk jest położony na brak nie tylko rzeczywistego, lecz także pozornego uzależniania sądów (sędziów) w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania prawa. Niezawisłość w aspekcie obiektywnym ocenia się, badając, czy obiektywne fakty mogą rodzić wątpliwości co do zachowania tej niezawisłości. Chodzi tutaj o zaufanie, jakie sądy muszą wzbudzać w społeczeństwie, a przede wszystkim u stron postępowania”. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie budzi też wątpliwości, że „wspieranie i ochrona bezstronności sędziowskiej wymagać może reglamentacji ustawowej, w zależności od: 1) poziomu moralno-etycznego sędziów, 2) ukształtowanych w świadomości społecznej ocen tego stanu. (…) Oczekiwać można zatem «reakcji» ustawodawcy, tzn. stworzenia gwarancji minimalizacji tych zagrożeń bezstronności sędziego, których powstaniu i istnieniu prawo może – w miarę skutecznie – przeciwdziałać; wszędzie tam, gdzie istnieją uzasadnione obawy, iż obraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości jest zagrożony. Zakres oraz stopień reglamentacji ochronnej i gwarancyjnej zależy od suwerennej decyzji władzy ustawodawczej (…). Musi ona uszanować wszakże odrębność władzy sądowniczej (…)” – (wyrok z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3).
519
Zgodnie z art. 180 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w Polsce są nieusuwalni. Oczywiście nieusuwalność nie oznacza gwarancji dożywotniego sprawowania urzędu. W myśl art. 180 ust. 2 Konstytucji, złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu albo przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić tylko na mocy orzeczenia sądu i jedynie w wypadkach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny zastrzega przy tym, że „[s]ama forma [ustawy] nie jest jednak wystarczającą przesłanką odstąpienia od zasady nieusuwalności sędziego. Merytoryczna podstawa i tryb pozbawienia funkcji orzeczniczych muszą być zgodne z wymogami stawianymi przez zasadę podziału i równowagi władzy oraz zasadę niezawisłości sędziowskiej” (wyrok o sygn. K 45/07, w którym Trybunał podtrzymał stanowisko zajęte w orzeczeniu o sygn. K 11/93). Z tego względu „[r]egulacje zawierające kryteria nieostre, pozwalające na dowolność interpretacyjną, pozbawione gwarancji procesowych, w szczególności sądowej kontroli, przekazują[ce] swobodną kompetencję do odwołania sędziego organowi władzy ustawodawczej lub wykonawczej, byłyby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi” (wyrok o sygn. K 11/93). Zasada nieusuwalności wyklucza więc w szczególności „powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących sytuacji prawnej sędziego” (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Pewne decyzje odnośnie do statusu prawnego sędziów (np. o wyrażeniu zgody na dalsze sprawowanie urzędu po osiągnięciu wieku przejścia w stan spoczynku) mogą być podejmowane przez Krajową Radę Sądownictwa dopóty, dopóki jej skład gwarantuje, że „decyzje o losie sędziego podejmowane będą przede wszystkim przez innych sędziów”, a przy tym – biorąc pod uwagę „stan wiedzy i doświadczenia” – „[n]ie ma podstaw do twierdzenia, że skład, sposób działania i zadania Krajowej Rady Sądownictwa stwarzają niebezpieczeństwo wykorzystywania jej forum dla podejmowania działań naruszających zasadę niezawisłości sędziowskiej” (tamże). Ostatecznie jednak – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – sędzia musi mieć zapewnioną drogę sądową rozpatrzenia spraw dotyczących jego statusu prawnego. „Każdy przypadek złożenia z urzędu musi stać się przedmiotem odrębnej procedury sądowej, pozwalającej na ocenę wszystkich konkretnych okoliczności” (L. Garlicki, uwaga 5 do art. 180, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2015). W wyroku o sygn. K 1/98 Trybunał orzekł o niezgodności z art. 77 ust. 2 i art. 180 ust. 1 i 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji przepisów ustawowych przewidujących rozwiązanie z mocy prawa stosunku służbowego sędziego na skutek zawarcia małżeństwa w okolicznościach opisanych w ustawie. Niekonstytucyjność tych przepisów została orzeczona w zakresie, w jakim „przewidują możliwość rozwiązania stosunku służbowego sędziego z mocy prawa, zamykając mu drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw”. Natomiast w wyroku z 15 grudnia 1999 r., sygn. P 6/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 164), Trybunał stwierdził, że „[b]rak drogi sądowej od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu w stan spoczynku nie budzi wątpliwości w przypadkach, gdy zostaje on przeniesiony w ten stan na własny wniosek. Inne przypadki przeniesienia w stan spoczynku winne być wykładane z uwzględnieniem art. 180 konstytucji (…). Nieusuwalność sędziego oznacza, że złożenie sędziego z urzędu następuje wyłącznie w przypadkach przewidzianych wyraźnie w ustawie. Spory co do tego, czy przewidziany ustawą przypadek usunięcia sędziego ze stanowiska wystąpił, może rozstrzygnąć ostatecznie jedynie sąd”. O ile w wypadku ustanowienia sztywnej granicy wieku przejścia przez sędziego w stan spoczynku można byłoby rozważać dopuszczalność wyjątku od zasady kontroli sądowej z uwagi na treść art. 180 ust. 4 Konstytucji, o tyle w wypadku ustanowienia tzw. systemu elastycznego, przewidującego możliwość czasowego przedłużenia sprawowania urzędu przez sędziego na mocy indywidualnej decyzji właściwego organu (takiego jak np. KRS) stworzenie ścieżki odwołania do sądu od takiej decyzji staje się wymagane (tak L. Garlicki, uwaga 6 do art. 180, [w:] Konstytucja…). Jeśli chodzi natomiast o kwestię postępowań dyscyplinarnych sędziów, to w swoim orzecznictwie (zob. wyroki z: 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25, oraz 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148) Trybunał konsekwentnie podtrzymywał dotąd stanowisko, że rozwiązania ustawowe regulujące kwestie postępowań dyscyplinarnych sędziów muszą same w sobie dać gwarancję rozpoznania spraw dyscyplinarnych z poszanowaniem standardów konstytucyjnego prawa do sądu. Jeszcze przed wejściem w życie nowej Konstytucji Trybunał kwestionował przepisy ustawowe, które wprowadzały szczególny tryb postępowania dyscyplinarnego, przewidujący udział organów władzy wykonawczej przy jednoczesnym ograniczeniu prawa do sądu (zob. orzeczenie o sygn. K 11/93).
520
W świetle cytowanych wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie kreuje żadnych niekonstytucyjnych powinności Państwa Polskiego, gdy stwierdza, iż zapewnienie niezawisłości sędziowskiej wymaga tego, aby sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy (zob. wyroki w: sprawie C-619/18, pkt 76, oraz sprawie C-192/18, pkt 113), czy też aby przepisy regulujące system środków dyscyplinarnych – a w tym możliwość usunięcia z urzędu – stosowanych wobec osób, którym powierzono kompetencje sądzenia, przewidywały gwarancje niezbędne do uniknięcia ryzyka wykorzystania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych (zob. wyroki w: sprawie C-619/18, pkt 77, oraz sprawie C-192/18, pkt 114).
521
5.2. W punkcie 2 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał Konstytucyjny stwierdził z kolei niezgodność z Konstytucją swoistej „normy”, także mającej wynikać z orzecznictwa TSUE, która miałaby upoważniać polskie sądy do pomijania przepisów Konstytucji podczas realizacji zadań z zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Również w tym wypadku orzeczona przez TK niekonstytucyjność ma – w mojej ocenie – wyłącznie pozorny charakter.
522
Trybunał Konstytucyjny nie sprecyzował w uzasadnieniu orzeczenia, zaprzestania stosowania których przepisów Konstytucji wymaga od władz polskich w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pisemne uzasadnienie wyroku TK o sygn. K 3/21 świadczy wręcz o tym, że taka niezgodność nie zachodzi. Trybunał stwierdził w nim bowiem wprost „brak realnej potrzeby pomijania przepisów Konstytucji w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej (…). Efektywna ochrona sądowa stanowi wartość chronioną zarówno w krajowym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jak i w porządku prawnomiędzynarodowym (art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka) oraz w art. 47 Karty [Praw Podstawowych UE], «albowiem źródło tej ochrony znajduje swoje uzasadnienie w tożsamych przecież podstawach aksjologicznych» (wyrok NSA o sygn. akt II GOK 2/18). Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że również w sferze niezawisłości sędziów i niezależności sądów konsekwencje zasady demokratycznego państwa prawnego, określone w art. 2 Konstytucji, są tożsame z treścią wprost regulujących prawo do sądu: art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 Karty. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a pośrednio także z art. 2 Konstytucji, wynikają konsekwencje, zbieżne z większością ogólnych zasad wyprowadzonych przez TSUE w uzasadnieniach wyroków w sprawach C-619/18 i C-192/18, w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, w sprawach połączonych C-558/18 i C-563/18, w sprawie C-824/18 i w sprawie C-791/19. Przede wszystkim, to w art. 45 ust. 1 Konstytucji wyrażona jest zasada skutecznej ochrony sądowej, należąca do tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i tradycji współkształtującej od wieków dorobek polskiej myśli prawniczej. Zasada ta jest zbieżna z konsekwencjami art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka i art. 47 Karty, wyprowadzanymi z tych przepisów w oparciu o reguły wykładni również należące do acquis constitutionnel, których TSUE nie ma prawa zmieniać. Również z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw konstytucyjnych”. Tezy te przemawiałyby zatem przeciwko konkluzji o niekonstytucyjności przyjętego przez TSUE sposobu rozumienia standardu skutecznej ochrony sądowej.
523
Nie sposób również wskazać w orzeczeniach TSUE, wydanych w sprawach zawisłych na tle niektórych rozwiązań legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju i funkcjonowania sądownictwa oraz statusu sędziów, tez o konieczności pominięcia jakichś innych przepisów polskiej Konstytucji.
524
W szczególności, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie kwestionuje – wynikającej z art. 179 Konstytucji – kompetencji Prezydenta RP (organu władzy wykonawczej) do powoływania sędziów. Przeciwnie, wyraźnie wskazuje, że to, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, nie może sam w sobie powodować zależności sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków (zob. wyroki TSUE w: połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 133, oraz sprawie C-824/18, pkt 122). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie kwestionuje również udziału w procesie wyłaniania kandydatów na sędziów Krajowej Rady Sądownictwa. Przeciwnie, stwierdza, że interwencja takiego organu w kontekście procesu powoływania sędziów może wręcz przyczynić się do obiektywizacji tego procesu (zob. wyroki TSUE w: połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 137, oraz sprawie C-824/18, pkt 124). Oczywiście, taki skutek możliwy jest tylko pod warunkiem, że sama KRS – biorąc pod uwagę jej ustrój i tryb działania – będzie niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. wyroki TSUE w: połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 137, oraz sprawie C-824/18, pkt 124). Podobny warunek wybrzmiał już przecież w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na tle podejmowania przez KRS decyzji o dalszym sprawowaniu urzędu po osiągnięciu przez sędziego wieku przejścia w stan spoczynku (zob. wyrok o sygn. K 3/98). Wątpliwości formułowane w orzecznictwie TSUE odnośnie do ustroju i trybu działania KRS nie wiążą się z treścią norm konstytucyjnych, lecz powstały na tle uchwalenia i wdrożenia konkretnych rozwiązań ustawodawczych, mianowicie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), która przeniosła na Sejm kompetencję powoływania sędziów – członków KRS (zob. art. 9a ustawy o KRS). Taki model wyłaniania składu KRS został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją w wyroku z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17). Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem, że wybór takiego modelu mieścił się w zakresie swobody decyzyjnej ustawodawcy, skoro Konstytucja nie wyznacza w art. 187 jednego, konstytucyjnie wymaganego modelu wyłaniania sędziów – członków KRS. Innymi słowy, z konstytucyjnego punktu widzenia ustawodawca mógł przyjąć – zdaniem TK – model ich wyłaniania przez Sejm, niemniej było tak nie z tego powodu, że tak nakazywała wprost Konstytucja, lecz z tego powodu właśnie, że Konstytucja tej kwestii – zdaniem TK – wprost nie przesądziła.
525
Trzeba jednocześnie podkreślić, że sam fakt, iż określone rozwiązanie ustawowe jest zgodne z wymaganiami wynikającymi z Konstytucji z tego powodu, że mieści się w granicach swobody pozostawionej ustawodawcy przez Konstytucję, nie musi sam w sobie oznaczać, że równocześnie rozwiązanie to jest z tego powodu zgodne z wymaganiami wynikającymi z wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (unijnego) i mieści się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy treścią przyjętych przez Państwo Polskie zobowiązań międzynarodowych (unijnych). Biorąc pod uwagę treść art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 188 pkt 2 Konstytucji, należy uznać, że sam ustrojodawca przewidywał, że ustawa spełniająca wymagania konstytucyjne może nie spełniać wymagań prawnomiędzynarodowych.
526
Brzmienie art. 187 ust. 4 Konstytucji potwierdza, że ustrój i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa (a nie Konstytucja). „[U]strojodawca zasadnicze kwestie związane z jej funkcjonowaniem przekazał do regulacji ustawowej, pozostawiając w tekście Konstytucji jedynie pewien minimalny standard konstytucyjności KRS” (wyrok o sygn. K 12/18). „[Z] Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie” (wyrok z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48). W takim razie, skoro decyzja co do tego, kto i w jakim trybie wybiera sędziów – członków KRS, należy do ustawodawcy, a nie do ustrojodawcy, nie ma konstytucyjnych przeszkód, aby ustawodawca – korzystając z marginesu swobody decyzyjnej przyznanej przez ustrojodawcę – zdecydował się (jak to czynił do końca 2017 r.) powierzyć ciałom samorządu sędziowskiego wybór sędziów – członków KRS. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 5/17, „[n]ic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie”. Obecnie istniejący model wyboru sędziów – członków KRS przez Sejm nie jest zatem jedynym konstytucyjnie dopuszczalnym modelem, w związku z czym ustawodawca nie napotykałby żadnych przeszkód konstytucyjnych, gdyby podjął decyzję o zmianie tego modelu w sposób obniżający poziom upolitycznienia procesu wyłaniania sędziów – członków KRS. Taka decyzja wychodziłaby, w mojej ocenie, naprzeciw wątpliwościom formułowanym w orzecznictwie nie tylko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale także sądów polskich.
527
W wyroku wydanym w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625-18, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że gdyby sąd odsyłający (Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) stwierdził, iż Izba Dyscyplinarna SN – z uwagi na obiektywne okoliczności, w jakich została utworzona, jej cechy oraz sposób, w jaki pozostali powołani jej sędziowie – może wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do jej niezależności, „zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów” (in casu dotyczących statusu służbowego sędziów SN). Również w tym wypadku trzeba stwierdzić, że sformułowany przez TSUE obowiązek odstąpienia przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN od stosowania przepisów polskiego prawa niedających się pogodzić z wymaganiami traktatowymi w zakresie skutecznej ochrony prawnej odnosił się wyłącznie do przepisów ustawowych, nie zaś do przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji, ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Z kolei art. 180 Konstytucji wyraźnie przenosi na poziom uregulowania ustawowego m.in. określenie przypadków złożenia sędziego z urzędu, zawieszenia go w urzędowaniu oraz przeniesienia bez jego zgody do innej siedziby lub na inne stanowisko, ustalenie wieku przejścia sędziego w stan spoczynku, czy wreszcie unormowanie trybu postępowania i sposobu odwołania się do sądu w razie konieczności przeniesienia sędziego w stan spoczynku wobec niemożliwości sprawowania urzędu ze względu na chorobę lub utratę sił. Nie jest zatem prawdą twierdzenie TK, jakoby kwestie dotyczące ustroju i funkcjonowania sądownictwa oraz statusu prawnego sędziów należały do „zagadnie[ń] bezpośrednio i wyczerpująco uregulowan[ych] przez polską Konstytucję”.
528
Odnosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że to, iż w strukturze organizacyjnej Sądu Najwyższego została wyodrębniona Izba Dyscyplinarna, jest decyzją wyłącznie ustawodawcy (zob. art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. z 2021 r. poz. 154, ze zm.; dalej: uSN), podobnie jak decyzją wyłącznie ustawodawcy było to, że do jej wyłącznej właściwości zastrzeżono sprawy dotyczące statusu służbowego sędziów Sądu Najwyższego (zob. art. 27 § 1 uSN). To ustawodawca podjął też decyzję o zapewnieniu Izbie Dyscyplinarnej SN szczególnej autonomii, z której nie korzystają inne Izby tego Sądu (zob. np. art. 20 uSN), chociaż ustrojodawca w art. 175 ust. 2 Konstytucji wyraźnie zakazuje ustanawiania sądów wyjątkowych. Wreszcie, to decyzją ustawodawcy było, że nowo utworzona Izba Dyscyplinarna SN w całości zostanie obsadzona przez sędziów nowo powołanych (zob. art. 131 uSN w brzmieniu pierwotnym) w procedurze przewidującej udział KRS w składzie, w którym sędziowie – członkowie KRS wybierani są przez Sejm. W wyroku w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625-18, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozostawił Sądowi Najwyższemu – Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ocenę wpływu tych rozwiązań ustawowych (a nie rozwiązań konstytucyjnych) z wymaganiami składającymi się na standard skutecznej ochrony prawnej. W razie stwierdzenia przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN niezgodności tych rozwiązań ustawowych z wymaganiami wynikającymi z prawa unijnego, TSUE przypomniał o konieczności pominięcia zawartych w ustawie (a nie w Konstytucji) przepisów o właściwości Izby Dyscyplinarnej SN w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej.
529
Przyczyną stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny rzekomej niekonstytucyjności przepisów TUE „w zakresie, w jakim” miałyby upoważniać polskie sądy do pomijania stosowania podczas orzekania przepisów Konstytucji, ma być wreszcie okoliczność, że wskazane we wniosku Prezesa RM judykaty TSUE „skłaniają sądy polskie do pomijania wskazanego w Konstytucji trybu przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnego pytania prawnego (art. 193 Konstytucji), a tym samym – ignorowania kompetencji TK (art. 188 pkt 1 Konstytucji)”, co „nie może być przez Trybunał Konstytucyjny żadną miarą zaakceptowane, nawet przy założeniu najdalej idącej «prounijnej wykładni»”. Zdaniem TK, wszelkie wątpliwości co do przyjętych w Polsce rozwiązań ustawowych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów oraz statusu sędziów powinny być rozstrzygane przez sam TK, nie zaś kierowane przez sądy do TSUE w trybie art. 267 TFUE (przewidującego mechanizm tzw. pytań prejudycjalnych sądów krajowych do TSUE). Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny domaga się poszanowania swoistego monopolu jurysdykcyjnego, który miałby posiadać w zakresie kontroli zgodności ustaw z aktami wyższego rzędu. Rzecz w tym, że Trybunał Konstytucyjny takiego monopolu jurysdykcyjnego nie posiada. Przyznana mu na mocy art. 188 Konstytucji kognicja do oceny niektórych typów aktów normatywnych z aktami o wyższej mocy prawnej nie musi wykluczać dopuszczalności rozstrzygania ewentualnych kolizji przez inne organy, w tym sądy, o ile posiadają one do tego umocowanie w przepisach prawa. Jak już wskazywałem, pominięcie przez sądy przepisów ustawy w razie ich niezgodności z umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie należy do kompetencji sądów na mocy art. 91 ust. 2 Konstytucji. Z kolei art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowi podstawę odstąpienia przez sądy od stosowania przepisów ustawowych niezgodnych z prawem ustanowionym przez organizację międzynarodową na mocy umowy międzynarodowej, o ile prawo takie może być bezpośrednio stosowane. Akty prawa pochodnego UE mają, co do zasady, charakter aktów bezpośrednio stosowalnych. Sam art. 193 Konstytucji daje sądom możliwość kierowania do TK pytania prawnego (literalnie: „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne”) co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą tylko wtedy, gdy „od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Jeżeli sąd – działając w granicach kompetencji – jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące hierarchicznej zgodności norm, w tym stosując przyjęte reguły walidacyjne (np. te wynikające z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji), to pytanie prawne do TK jest zasadniczo niedopuszczalne. W przywołanym już postanowieniu pełnego składu o sygn. P 37/05, zapadłym na tle pytania prawnego sądu o zgodność jednego z przepisów ustawy o podatku akcyzowym z art. 90 zdanie pierwsze Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i z art. 91 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że „sąd – jeśli nie ma wątpliwości co do treści normy prawa wspólnotowego [obecnie: unijnego] – powinien odmówić zastosowania sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie – jeśli nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego – szukać możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. W wypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy powinien zwrócić się do ETS [obecnie: TSUE] z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. (…) Stosownie do tego przepisu [tj. art. 193 Konstytucji], przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Uznanie, iż w razie konfliktu normy prawa krajowego z normą prawa wspólnotowego pierwszeństwo stosowania przysługuje tej ostatniej, prowadzi do wniosku, że w analizowanym wypadku zależność wymagana przez art. 193 Konstytucji nie wystąpi. O rozwiązaniu takiej kolizji sąd stosujący prawo rozstrzyga samodzielnie, a w razie powzięcia wątpliwości co do treści prawa wspólnotowego – z pomocą ETS uzyskaną w trybie pytania prejudycjalnego. (…) [S]ądy krajowe mają też prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Sąd krajowy nie orzeka w takim wypadku o uchyleniu normy prawa krajowego, lecz tylko odmawia jej zastosowania w takim zakresie, w jakim jest on obowiązany do dania pierwszeństwa normie prawa wspólnotowego. Przedmiotowy akt prawny nie jest dotknięty nieważnością, obowiązuje i jest stosowany w zakresie nieobjętym przedmiotowym i czasowym obowiązywaniem regulacji wspólnotowej. Natomiast w razie wątpliwości co do relacji normy prawa krajowego i normy prawa wspólnotowego konieczne jest zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do ETS, jako organu właściwego w sprawach wykładni Traktatu oraz norm prawa pochodnego, a w sensie funkcjonalnym włączanym w ten sposób do systemu sądowniczego danego państwa członkowskiego. Na tej podstawie należy uznać brak konieczności zwracania się do TK z pytaniami prawnymi dotyczącym zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym – nawet w sytuacji, gdy sąd zamierza odmówić zastosowania ustawy krajowej”.
530
Tak więc, również te tezy uzasadnienia wyroku o sygn. K 3/21, które dotyczą sposobu rozumienia relacji art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 193 Konstytucji w kontekście egzekwowania zgodności ustaw z prawem unijnym, idą w przeciwnym kierunku niż pogląd Trybunału przyjęty w postanowieniu o sygn. P 37/05. Trzeba przy tym zauważyć, że modus operandi sądów, polegający na podjęciu się wykonania wyroków TSUE wskazanych we wniosku Prezesa RM bez skierowania pytań prawnych do TK w trybie art. 193 Konstytucji, był zasadniczo zgodny z wyjaśnieniami TK przedstawionymi w uzasadnieniu postanowienia o sygn. P 37/05, a więc mieścił się w konstytucyjnie wyznaczonym modelu rozstrzygania wątpliwości odnoszących się do zgodności przepisów polskich ustaw z wymaganiami wynikającymi z prawa unijnego.
531
5.3. W punkcie 2 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał Konstytucyjny orzekł też o niekonstytucyjności przepisów TUE „w zakresie, w jakim” miałaby wynikać z nich „norma” upoważniająca sądy do orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących. Niezgodne z Konstytucją miałoby być orzekanie przez sądy na podstawie przepisów dawnych, które zostały derogowane, z pominięciem przepisów nowych, w sytuacji, w której te nowe przepisy naruszają normy mające wyższą moc prawną.
532
Nie wnikając w szersze rozważania na ten temat, warto zauważyć, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego orzekanie przez sądy w oparciu o przepisy dawne, z pominięciem przepisów nowych uznanych za niezgodne z normą wyższego rzędu, było uznawane za jeden z dopuszczalnych, a czasem koniecznych, środków usuwania skutków stanu naruszenia przez ustawodawcę norm wyższego rzędu, ograniczających swobodę decyzji ustawodawcy. W orzecznictwie oraz literaturze naukowej określano taką sytuacje mianem „odżycia” przepisów dawnych (zob. A. Dębowska, P. Tuleja, Dopuszczalność, charakter i skutki tzw. odżycia przepisów po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Znaczenie wyroków Trybunału Konstytucyjnego dla tekstu jednolitego ustawy, red. M. Laskowska, Warszawa 2017, s. 127-172).
533
W uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 165), Trybunał wskazał, że stwierdzenie materialnej (treściowej) niezgodności z Konstytucją badanych przepisów ustawy nowelizującej „powoduje utratę ich mocy obowiązującej, co prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z [K]onstytucją przepisów nowelizujących”. W postanowieniu z 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99 (OTK ZU nr 2/2000, poz. 65), Trybunał wyjaśnił, iż stwierdzenie naruszenia przepisów Konstytucji na skutek uchwalenia przepisów ustawy nowelizującej „oznacza, że prawodawca w niezgodny z [K]onstytucją sposób pozbawił określony przepis mocy obowiązującej uchylając go w całości lub zastępując nowym przepisem. Niezależnie od oceny, czy poprzednio obowiązujące rozwiązania były zgodne z [K]onstytucją i pozostawały w momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w takiej zgodności, nie można a priori wykluczyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału będzie odzyskanie przez nie mocy obowiązującej. Bezwzględne przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do ograniczenia efektywności kontroli zgodności prawa z [K]onstytucją oraz w istocie do pozbawienia w pewnej części orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ich skuteczności. Co prawda z drugiej strony nie można wykluczyć sytuacji, gdy pełne odwrócenie niezgodnego z [K]onstytucją uchylenia pewnych przepisów nie będzie możliwe z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jednak należy przyjąć założenie «minimalizacji» skutków działań organów prawotwórczych niezgodnych z [K]onstytucją”. W praktyce TK koncepcja przywrócenia mocy obowiązującej przepisów dawnych była stosowana również w późniejszym orzecznictwie (zob. np. wyrok z 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27 – odnoszący się do proceduralnej niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej). Trybunał wskazał przy tym pewne przesłanki, których zaistnienie jest niezbędne do tego, aby można było mówić o „odżyciu” przepisów dawnych. Jedną z nich jest konieczność zminimalizowania negatywnych skutków stwierdzenia przez TK wadliwości przepisów ustawy nowelizującej (w szczególności tzw. wtórnej niekonstytucyjności). „Tym samym uzasadnienia dla dopuszczenia możliwości odżycia przepisu nowelizowanego należałoby poszukiwać w konieczności uniknięcia dalej idących negatywnych następstw wyroku Trybunału o niezgodności z Konstytucją przepisu nowelizującego” (postanowienie z 17 lipca 2014 r., sygn. P 28/10, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 83). Również w orzecznictwie sądowym można odnotować sytuacje, w których przewrócenie mocy obowiązującej przepisów dawnych uznaje się za konsekwencję orzeczenia przez TK o wadliwości przepisów nowych (zob. rozważania w uzasadnieniu wyroku TK z 14 marca 2018 r., sygn. P 7/16, OTK ZU A/2018, poz. 14 – odnoszące się do rekonstrukcji przez Sąd Najwyższy skutków wyroku TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38).
534
W mojej ocenie, koncepcja przywrócenia mocy obowiązującej przepisów dawnych wobec stwierdzenia przez właściwy organ niezgodności przepisów nowych z normami wyższego rzędu nie musi ograniczać się wyłącznie do przypadków stwierdzenia przez TK niezgodności przepisów ustawowych z normami konstytucyjnymi. Analogiczny skutek można przyjąć w przypadku orzeczenia przez umocowany do tego trybunał międzynarodowy (np. TSUE) o niezgodności przepisów ustawowych z normami wiążącego Państwo Polskie prawa międzynarodowego (np. z przepisami Traktatów unijnych). Przyjęcie przez sądy przepisów dawnych jako podstawy orzekania byłoby środkiem służącym usunięciu skutków naruszenia przez ustawodawcę norm o mocy ponadustawowej, a takimi są normy wynikające z przepisów umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (zob. art. 91 ust. 2 Konstytucji) oraz z umów ratyfikowanych w trybie wskazanym w art. 90 Konstytucji (tj. Traktaty unijne), a także normy wysłowione w aktach prawa pochodnego organizacji, jaką jest UE (zob. art. 91 ust. 3 Konstytucji). Posłużenie się przez sądy koncepcją „odżycia” w celu uchylenia skutków uchwalenia przez ustawodawcę nowych przepisów z naruszeniem norm wynikających z prawa międzynarodowego (unijnego) ma zatem bezpośrednie uzasadnienie w treści art. 9 i art. 91 Konstytucji.
535
Tymczasem w wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał stwierdził, że przyjęcie przez sądy za podstawę orzekania przepisów dawnych, które utraciły moc obowiązującą, oznaczałoby „zezwoleni[e] sądowi krajowemu na stosowanie innej ustawy niż uchwalona przez parlament w trybie konstytucyjnym”, co miałoby być nie do pogodzenia z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 8 ust. 1. Nie znajduję jednak konstytucyjnych argumentów, które przemawiałyby za koniecznością ochrony działań ustawodawcy podjętych z naruszeniem konstytucyjnie ustalonej hierarchii norm prawnych, a więc z naruszeniem norm, którym ustrojodawca przyznał w art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji moc ponadustawową.
536
5.4. Punkt 3 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 odnosi się natomiast do „norm”, które – mając swoje źródło we wskazanych we wniosku Prezesa RM orzeczeniach TSUE – miałyby naruszać konstytucyjnie określony model powoływania sędziów. Niezgodne z przepisami Konstytucji miałyby być nowe „kompetencje” sądów polskich do: 1) kontroli legalności procedury powoływania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta RP, 2) kontroli legalności uchwały KRS zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego oraz 3) stwierdzenia przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski.
537
Warto zatem zauważyć, że jeśli chodzi o proces powoływania sędziów, w żadnym z orzeczeń zakwestionowanych we wniosku przez Prezesa RM Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stwierdził, że koniecznym warunkiem realizacji traktatowego standardu skutecznej ochrony prawnej miałoby być poddanie kontroli sądowej aktów nominacyjnych głowy państwa. Przeciwnie, w wyrokach wydanych na tle zmian legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju sądów i statusu sędziów Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zwracał uwagę na to, że akty nominacyjne sędziów nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej (zob. np. wyroki TSUE w: połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 145, oraz sprawie C-824/18, pkt 128).
538
Warto też podkreślić, że treść art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji – z którym owe „normy”, wynikające rzekomo z orzecznictwa TSUE, miałyby być niezgodne – ogranicza się właściwie do ustanowienia wyjątku od zasady wynikającej z art. 144 ust. 2 Konstytucji. Art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji stanowi mianowicie, że prezydenckie akty powołania sędziów do swojej ważności nie wymagają podpisu (kontrasygnaty) Prezesa Rady Ministrów. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis Konstytucji nie stanowi wprost, że akty prezydenckie podjęte w wykonaniu kompetencji wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji są wyłączone spod kontroli sądowej. Oczywiście, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a za nim również orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiedziały się za brakiem sądowej kontroli aktów podjętych w wykonaniu prerogatyw. Nie jest to jednak rozstrzygnięcie ustrojodawcy wyartykułowane w przepisach Konstytucji. Co więcej, ustalony w orzecznictwie standard konstytucyjny nie jest niezmienialny, o czym przekonuje choćby przykład dotyczący sposobu wyłaniania sędziów – członków KRS (zob. wyrok TK o sygn. K 12/18). Moim zdaniem, w odniesieniu do kwestii kontroli aktów nominacyjnych głowy państwa art. 60 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji powinien przemawiać na rzecz kontroli sądowej aktów powołania sędziego. Konstytucja nie przyznaje nikomu prawa do uzyskania nominacji sędziowskiej. Jednak Konstytucja przyznaje każdemu prawo do ubiegania się o nominację sędziowską na jednakowych zasadach. Z kolei art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw.
539
Jeśli chodzi natomiast o kwestię ewentualnej niezgodności z art. 179 Konstytucji, to należy wskazać, że również ten przepis nie zakazuje ustanowienia kontroli sądowej procesu powoływania sędziów, w szczególności na etapie selekcji kandydatów przez Krajową Radę Sądownictwa. Art. 179 Konstytucji stanowi, że sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Nie ma w nim mowy o tym, że uchwały KRS o przedstawieniu kandydatów nie mogą podlegać zaskarżeniu ani kontroli sądowej pod kątem ich legalności.
540
W dotychczasowej praktyce legislacyjnej uchwały KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów podlegały zresztą kontroli sądowej. To dopiero zmiany legislacyjne uchwalone w VIII kadencji Sejmu doprowadziły do ograniczenia skuteczności środka zaskarżenia do sądu w wypadku powołań do Sądu Najwyższego (zob. nieobowiązujące już art. 44 ust. 1a zdanie trzecie i ust. 1b ustawy o KRS). Nie sposób zatem czynić zarzutu Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, kiedy zauważa, że zupełnie inaczej oceniana może być sytuacja, w której możliwość skorzystania przez kandydatów na sędziów ze środka prawnego do sądu nie była dotąd w ogóle przewidziana (wówczas „ewentualny brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w kontekście procesu powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego może w niektórych przypadkach nie stanowić problemu z punktu widzenia wymogów wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE” – tak w wyroku TSUE w sprawie C-824/18, pkt 129). Inaczej natomiast trzeba oceniać sytuację, w której ustawodawca – w konkretnych okolicznościach prawno-faktycznych, na tle których dochodzi do sporu prawnego co do prawidłowości obsady KRS – dodatkowo jeszcze ogranicza wcześniej przewidzianą ścieżkę sądowej kontroli uchwał KRS (wówczas „warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego, mogą wzbudzać w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu” – tamże).
541
Zasadniczym argumentem, jaki w niniejszej sprawie miał przemawiać za orzeczeniem o niekonstytucyjności przepisów TUE wskazanych w sentencji wyroku o sygn. K 3/21, było rzekome naruszenie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konstytucyjnych wymogów ustalonych w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku w sprawie C-824/18 – w reakcji na który Prezes RM zainicjował niniejsze postępowanie przed TK – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił, że jeśli sąd odsyłający – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych stwierdzi, że zmiany ustawodawcze, polegające m.in. na wyłączeniu możliwości wnoszenia do NSA odwołań od uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów SN oraz przewidujące umorzenie wszczętych już i niezakończonych jeszcze postępowań dotyczących takich odwołań, „mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wspomnianych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa na czynniki zewnętrzne”, to NSA powinien – ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa UE – odstąpić od zastosowania tych zmian. W wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do wyroku TSUE w sprawie o sygn. C-824/18, dopatruje się w nim naruszenia Konstytucji ze względu na nieposzanowanie wspomnianego już wyroku TK z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18, w którym TK stwierdził, że art. 44 ust. 1a ustawy o KRS – powierzający NSA rozpatrywanie odwołań od uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów SN – jest niezgodny z art. 184 Konstytucji, a jego uchylenie na skutek wyroku TK „skutkuje koniecznością zakończenia wszelkich postępowań sądowych toczonych na podstawie nieobowiązującego przepisu”. Taka ocena osadza się, moim zdaniem, na nieporozumieniu.
542
Ustalenie skutków prawnych wyroków TK o niekonstytucyjności należy do organów zobowiązanych do ich wykonania. Są nimi nie tylko organy mające kompetencje prawodawcze, ale także sądy. Wniosek ten wynika z brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego o powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. Sam Trybunał Konstytucyjny nie ma mocy formułować prawnie wiążących sądy wytycznych co do sposobu wykonania wyroku. Na mocy wyroku o sygn. K 12/18 Trybunał Konstytucyjny nie mógł nakazać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu umorzenia konkretnych postępowań. Taka wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego nie korzystała z przymiotu mocy powszechnie obowiązującej, o której mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wskazówki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnosiły się do kwestii ewentualnej odmowy zastosowania przepisów ustawowych uchwalonych już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny 25 marca 2019 r. wyroku w sprawie o sygn. K 12/18. To dopiero na mocy ustawy z 26 kwietnia 2019 r. do art. 44 ust. 1 ustawy o KRS dodany został przepis, zgodnie z którym odwołanie od uchwał KRS nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Z kolei art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. stanowił, że postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa.
543
Niezależnie od powyższych rozważań trzeba też wskazać, że w wyroku o sygn. K 12/18 Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, że przepisy Konstytucji wykluczają dopuszczalność sądowej kontroli uchwał KRS o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów na sędziów. Trybunał uznał jedynie, że „ani procedura, w której są one rozpatrywane, ani charakterystyka ustrojowa NSA nie predestynuje go [NSA] do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał KRS”. Jednocześnie jednak Trybunał nie zanegował swojego dotychczasowego stanowiska, zgodnie z którym kontrola sądowa uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na urząd sędziego jest konstytucyjnie konieczna. Odnotował to również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stwierdzając, że „w tym wyroku [o sygn. K 12/18] Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano potwierdzonej przez ten sąd w dotychczasowym orzecznictwie konieczności sądowej kontroli procesu powoływania na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym, a w szczególności przyjmowanych w ramach tego procesu uchwał KRS” (wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 147).
544
Moim zdaniem, wyrok TK o sygn. K 12/18 należało raczej odczytywać jako skierowany do ustawodawcy nakaz ustanowienia mechanizmu sądowej kontroli uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów SN, gwarantującego kandydatom wyższy poziom ochrony niż ten, jaki zapewniała kontrola takich uchwał przed NSA. Uzasadnienie wyroku o sygn. K 12/18 sugeruje, że taką ochronę mogłaby zapewnić kontrola przed samym SN, skoro SN jest właściwy do kontroli uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów innych kategorii sądów. Z pewnością w wyroku o sygn. K 12/18 Trybunał Konstytucyjny nie orzekł, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest poddanie kontroli sądowej uchwał KRS. Tymczasem ustawodawca, na mocy przywołanej ustawy z 26 kwietnia 2019 r., w ogóle pozbawił kandydatów na sędziów SN prawa do sądowej kontroli uchwał KRS. W efekcie w wypadku konkursu na sędziów SN kandydaci są traktowani odmiennie (gorzej) niż w wypadku konkursu na sędziów innych sądów. Rzetelność i transparentność procedury selekcji kandydatów na sędziów najwyższej instancji w polskim sądownictwie podlega słabszej ochronie niż rzetelność i transparentność procedury selekcji kandydatów na sędziów innych sądów. Trudno nie zauważyć, że w wyniku reakcji ustawodawcy na wyrok o sygn. K 12/18 doszło do stanu wtórnej niekonstytucyjności. Trudno też twierdzić, że na ochronę na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji zasługuje rozstrzygnięcie ustawodawcy, które jest w istocie błędnym wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
545
W kontekście pozornej niezgodności z art. 179 Konstytucji wyjaśnień TSUE co do potrzeby zapewnienia sądowej kontroli procesu powoływania sędziów na etapie selekcji kandydatów przez KRS chciałbym raz jeszcze przypomnieć, że zgodnie ze stanowiskiem samego Trybunału Konstytucyjnego – które dotąd nie zostało przez niego zmodyfikowane – „[p]rzedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. I jako taka powinna podlegać kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom, tj. pod kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych. Zgodzić się (…) należy ze stanowiskiem, że merytoryczna ingerencja sądu w rozstrzygnięcia Rady byłaby niedopuszczalna, wkraczałaby bowiem w sferę szczególnego władztwa Rady, wynikającego z samych norm konstytucyjnych. Jednakże kontrola sądowa przestrzegania praw obywateli, w rozważanym wypadku praw wynikających z art. 60 Konstytucji, tj. prawa równego dostępu do służby publicznej, a zatem w sprawach prowadzenia naboru na podstawie przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, jest, w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji, konieczna” (wyrok z 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63). Wyjaśnienia TSUE sformułowane w wyroku w sprawie C-824/18 odnośnie do warunków, przy zaistnieniu których NSA powinien uznać swoją kognicję do rozpoznania odwołań od uchwał KRS o przedstawieniu kandydatów na sędziów SN z pominięciem przepisów ustawowych wyłączających sądową kontrolę takich uchwał i nakazujących umorzenie wszczętych już postępowań sądowych, nie tylko zatem zmierzają do zapewnienia poszanowania traktatowego obowiązku ustanowienia skutecznej ochrony sądowej, ale także pozwalają urzeczywistnić wymagania konstytucyjne wobec nieprawidłowego wykonania przez ustawodawcę wyroku TK o sygn. K 12/18. To właśnie miał na myśli TSUE, kiedy stwierdzał, że „mając na względzie, że ustawodawca krajowy nie wyznaczył innego niż sąd odsyłający sądu, który spełniałby wymogi niezawisłości wypływające z prawa Unii i miałby rozpoznać sprawy w postępowaniu głównym po otrzymaniu od Trybunału odpowiedzi na pytania zadane mu przez sąd odsyłający w jego pierwotnym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jedynym skutecznym sposobem zaradzenia przez ten sąd naruszeniom art. 267 TFUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, które wynikałyby z przyjęcia ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., jest w niniejszym wypadku dalsze uznawanie swojej właściwości [przez sąd odsyłający – NSA], w ramach której wystąpił on do Trybunału z tym wnioskiem na podstawie obowiązujących do tego czasu przepisów krajowych” (wyrok TSUE w sprawie C-824/18, pkt 149). Takie stanowisko TSUE w żaden sposób nie narusza art. 179 Konstytucji. Przeciwnie, TSUE, wskazując na konieczność zapewnienia sądowej kontroli procedury selekcji kandydatów na sędziów SN oraz wskazując NSA jako sąd, który – wobec antykonstytucyjnych działań ustawodawczych – powinien zapewnić taką kontrolę na dawnych zasadach, przedstawia polskiemu sądowi sposób realizacji również wymagań wynikających z Konstytucji, mianowicie z jej art. 60 w związku z art. 45 ust. 1.
546
W dyskursie prawniczym, ale także w debacie publicznej, zdaje się pokutować przekonanie, że akty urzędowe Prezydenta wydane w ramach korzystania z tzw. prerogatyw są niekontrolowalne i niewzruszalne i sanują wszelkie wady prawne obciążające postępowanie poprzedzające wydanie takich aktów. Uważam, że takie przekonanie jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w którym każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, a jego działalność podlega kontroli legalności, mogącej skutkować nie tylko uchyleniem aktu władczego, ale także odpowiedzialnością indywidualną funkcjonariusza wydającego akt oraz odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkody wynikające z niezgodnego z prawem działania tego funkcjonariusza. Dostrzegam oczywiście to, że wyłączenie możliwości podważania aktów nominacyjnych sędziów po nadaniu im prawa jurysdykcji ma służyć stabilizacji orzeczeń sądowych i ochronie autorytetu wymiaru sprawiedliwości, co z kolei ma wzmacniać poczucie pewności prawa i zaufanie obywateli do państwa (będące wartościami konstytucyjnymi chronionymi na mocy art. 2 Konstytucji). Skoro tak, to tym bardziej niezbędną kwestią jest zapewnienie pełnej, efektywnej kontroli legalności procedury selekcji kandydatów na sędziów przez KRS – tak aby przed przedstawieniem Prezydentowi RP wniosku o powołanie sędziego zostały w odpowiednim postępowaniu sądowym rozpoznane i poddane ocenie wszelkie ewentualne zarzuty co do zgodności z prawem postępowania nominacyjnego. Ewentualne wady procedury selekcji kandydatów na sędziów obciążają bowiem sam wniosek KRS o powołanie sędziego. Zgodnie z art. 179 Konstytucji, Prezydent powołuje sędziów na wniosek KRS. Trudno uznać, aby ustrojodawca dopuszczał taką sytuację, że Prezydent powołuje sędziów na wniosek KRS podjęty niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Wady wniosku KRS obciążają sam akt nominacyjny. Wykluczenie w odpowiedniej procedurze sądowej wszelkich sporów co do zgodności z prawem uchwał KRS o wystąpieniu z wnioskiem nominacyjnym nie tylko dawałoby samym kandydatom na sędziów możliwość poszukiwania ochrony konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, ale także ochraniałoby samego Prezydenta przez zarzutem deliktu konstytucyjnego polegającego na wydaniu aktu powołania sędziego bez otrzymania wniosku KRS odpowiadającego wymogom obowiązującego prawa. Wreszcie, rozstrzygnięcie sporów dotyczących procedury selekcji kandydatów na sędziów na etapie poprzedzającym wydanie aktów nominacyjnych dawałoby polskim obywatelom gwarancję powołania sędziów w rzetelnej i transparentnej procedurze, co jest warunkiem koniecznym realizacji standardów prawa do sądu oraz warunkiem niezbędnym do zapewnienia poczucia pewności prawa oraz zaufania do państwa i jego instytucji.
547

6. Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 3/21.

548
Uważam, że podobnie jak pozorna jest niezgodność z Konstytucją „norm” traktatowych mających wynikać z orzeczeń TSUE wskazanych we wniosku Prezesa RM, równie pozorne mogą okazać się jego skutki (następstwa) prawne.
549
6.1. W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał wskazuje, że „[w] konsekwencji ogłoszenia niniejszego wyroku, określone w nim normy, jako zrekonstruowane w orzecznictwie TSUE, nie wywołują ex tunc skutków prawnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw normy te przestają wiązać polskie organy władzy państwowej, zwłaszcza polskie sądy”.
550
Ze względu na powody, które przedstawiłem wyżej w moich rozważaniach, uważam, że wyrok TK o sygn. K 3/21 tylko pozornie odnosił się do norm prawnych; w rzeczywistości dotyczył bezpośrednio konkretnych orzeczeń TSUE w sprawach polskich, wymienionych we wniosku Prezesa RM. Prawdziwą intencję Trybunału oddaje fragment uzasadnienia wyroku w tej sprawie, w którym Trybunał zastrzega sobie możliwość poddania ocenie zgodność z Konstytucją bezpośrednio orzeczeń TSUE oraz usunięcia ich z polskiego porządku prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc, jako „orzeczeń nieistniejących”. Przyjęte przez TK rozumowanie – niezależnie już od tego, że nie ma żadnego zakotwiczenia w treści przepisów konstytucyjnych regulujących zakres kognicji TK – zawiera przy tym wewnętrzną sprzeczność, bo skoro „normy” prawa UE (a w istocie orzeczenia TSUE), o których TK się wypowiadał, uznaje się za „nieistniejące” (niebyłe), niewywołujące nigdy żadnych skutków prawnych (nieważne ex tunc), to – przyjmując ten punkt widzenia – należało konsekwentnie stwierdzić, że nie istniał w niniejszej sprawie przedmiot kontroli, i choćby tylko z tego powodu umorzyć postępowanie.
551
6.2. Niewątpliwie po opublikowaniu wyroku w sprawie o sygn. K 3/21 w Dzienniku Ustaw nie doszło do uchylenia obowiązywania przepisów Traktatu o Unii Europejskiej, które zostały wymienione w sentencji tego wyroku. Tak jest przede wszystkim ze względu na specyfikę przedmiotu kontroli – tj. przepisów umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana przez Prezydenta RP po uzyskaniu zgody wyrażonej w trybie art. 90 Konstytucji, i która w efekcie ratyfikacji wiąże Państwo Polskie w rozumieniu art. 9 Konstytucji. Powtórzę, że moim zdaniem, ewentualny wyrok TK wydany w trybie kontroli następczej, w którym TK stwierdzałby niezgodność z Konstytucją przepisów umowy międzynarodowej, nie może rodzić skutku polegającego na jednostronnym uwolnieniu się przez Państwo Polskie od „wiążących” je w świetle prawa międzynarodowego zobowiązań międzynarodowych. Taki wyrok Trybunału – wymagający wykonania stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji – zobowiązywałby dopiero właściwe organy władzy państwowej do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodności poprzez renegocjację umowy międzynarodowej, zmianę wzorca konstytucyjnego albo – w ostateczności – wystąpienie z organizacji międzynarodowej zgodnie z przewidzianymi procedurami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi.
552
Wyrok TK o sygn. K 3/21 nie prowadzi również do uchylenia czy też unieważnienia orzeczeń TSUE wskazanych we wniosku Prezesa RM. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mają bowiem żadnej mocy derogowania (kasowania) wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani uchylania przyjętej przez TSUE wykładni prawa unijnego. W konsekwencji po opublikowaniu sentencji wyroku o sygn. K 3/21 w Dzienniku Ustaw w polskim porządku prawnym pozostają w mocy zakwestionowane przez Prezesa RM przepisy TUE w rozumieniu wynikającym z orzeczeń TSUE, w szczególności art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który zobowiązuje każde Państwo Członkowskie do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Znaczenie tych przepisów pozostaje takie, jakie ustalił w swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
553
6.3. Zarówno wniosek Prezesa RM, jak i wyrok TK o sygn. K 3/21 zmierzały w istocie do wywołania skutku wewnętrznego w postaci uniemożliwienia sądom stosowania wykładni przepisów TUE ustalonej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podczas oceny określonych stanów faktyczno-prawnych, będących konsekwencją uchwalenia w okresie VIII kadencji Sejmu i wprowadzenia w życie zmian ustawowych dotyczących ustroju władzy sądowniczej i statusu prawnego sędziów. Powtórzę, że moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do formułowania pod adresem sądów wiążących prawnie wytycznych co do sposobu wykonania jego wyroku. To sądy rozstrzygają ostatecznie samodzielnie o skutkach wyroków trybunalskich, uwzględniając nie tylko treść art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji, ale także treść innych przepisów konstytucyjnych, w tym art. 9 Konstytucji. Wyrok TK nie może pozbawiać sądów kompetencji do skorzystania z konstytucyjnej reguły walidacyjnej ujętej w art. 91 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Wyrok TK nie jest w stanie również pozbawić sądów kompetencji do wystąpienia do TSUE, w trybie przewidzianym w art. 267 TFUE, z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni przepisów traktatowych, nawet jeśli o ich wykładni wypowiadał się TK.
554
Obawiam się natomiast ryzyka nadużycia wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 3/21 w celu wywołania „efektu mrożącego” na sędziów poprzez inicjowanie postępowań dyscyplinarnych na podstawie art. 107 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, ze zm.) w brzmieniu ukształtowanym na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 190, ze zm.), znanej publicznie jako „ustawa kagańcowa”. Takie obawy rodzą we mnie niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku o sygn. K 3/21, w szczególności ten fragment, w którym TK stwierdza, że „[p]rzywileje sędziowskie w państwach członkowskich są nierozłącznie związane z wyjątkową odpowiedzialnością sędziego wobec swojego państwa i społeczeństwa. Dopiero w dalszej kolejności sędziowie krajowi mogą czuć się związani ideą europejskiej unii prawa (unii sądowniczej) i tylko w takim stopniu, w jakim nie skutkuje to kolizją z Konstytucją własnego państwa”.
555
6.4. Podsumowując, należy stwierdzić, że w wymiarze prawnomiędzynarodowym wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 3/21 prowadzi do petryfikacji stanu naruszenia prawa międzynarodowego (deliktu prawnomiędzynarodowego), polegającego na uchybieniu przez Państwo Polskie zobowiązaniom, jakie ciążą na nim na mocy Traktatów unijnych. Takim zobowiązaniem jest też powzięcie przez Państwo Członkowskie środków, które zapewnią wykonanie wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. art. 260 ust. 1 TFUE)
556
Z kolei w wymiarze wewnętrznym wyrok o sygn. K 3/21 prowadzić może tylko do dalszego pogłębienia chaosu prawnego, co należy ocenić negatywnie z punktu widzenia standardów wynikających z art. 2 Konstytucji, na które składają się zasady pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa i jego instytucji.
557
Moim zdaniem, prostszym i konstytucyjnie trafniejszym rozwiązaniem byłoby podjęcie działań legislacyjnych w celu dostosowania treści polskich ustaw regulujących ustrój władzy sądowniczej i status prawny sędziów do unijnego standardu skutecznej ochrony prawnej. Takie działania nie tylko przywróciłyby stan poszanowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ale także przyczyniły się do realizacji konstytucyjnego wymogu rzetelności procedury ubiegania się o służbę publiczną w wymiarze sprawiedliwości, a w efekcie prawa każdego obywatela do rozpoznania jego sprawy przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd ukształtowany w sposób zgodny z obowiązującym prawem.
558
Warszawa, 3 października 2022 r.
Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 5 / 5. Vote count: 4

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 votes
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

wp-puzzle.com logo

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments