Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2021 r. w sprawie o sygn. K 3/21.

Uważam, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno było zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

Zasadniczym powodem niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie był fakt, że przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu zagadnienia prawne jedynie pozornie dotyczyły hierarchicznej zgodności norm wiążącej Państwo Polskie umowy międzynarodowej z normami konstytucyjnymi. Istotą wniosku Prezesa Rady Ministrów (dalej: Prezes RM, wnioskodawca) z 29 marca 2021 r. był – pozostający poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego – spór o wykładnię postanowień umowy międzynarodowej – Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), oraz o konsekwencje prawne tych postanowień traktatowych w odniesieniu do zakresu kompetencji sądów podczas realizacji traktatowego zobowiązania do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Jak przyznał Trybunał, „[p]rzedmiotem zaskarżenia nie są wprost konkretne przepisy prawa pierwotnego Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia), lecz ich rozumienie, wyznaczone wykładnią wskazaną przez wnioskodawcę”. Prezes RM, składając wniosek, w istocie oczekiwał ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny wykładni wskazanych we wniosku postanowień TUE, mającej wiązać nie tylko organy Państwa Polskiego, ale także instytucje unijne, w tym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Ustalenie wykładni postanowień TUE wymagało przy tym od Trybunału Konstytucyjnego dokonania oceny prawidłowości wykładni ustalonej już wcześniej przez TSUE na kanwie konkretnych spraw zawisłych na tle sporów o zgodność z Traktatami unijnymi niektórych rozwiązań legislacyjnych przyjętych w Polsce w ostatnich latach w ramach zmian ustawodawczych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów. Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając wniosek Prezesa RM, podjął się tzw. kontroli ultra vires, w ramach której dokonał negatywnej oceny „ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa”.

Ponadto uważam, że zarówno przepisy Konstytucji jak i przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską Traktatów unijnych wykluczały w niniejszej sprawie dopuszczalność ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny abstrakcyjnej wykładni przepisów traktatowych oraz dokonania oceny prawidłowości wskazanych we wniosku Prezesa RM wypowiedzi orzeczniczych TSUE.

Po pierwsze, ustalanie abstrakcyjnej wykładni aktów prawa międzynarodowego oraz kontrola prawidłowości ich wykładni dokonanej w konkretnych orzeczeniach przez trybunał międzynarodowy nie mieszczą się w kognicji wyznaczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 188 Konstytucji. Na mocy wyraźnej decyzji ustrojodawcy (zob. art. 239 ust. 2 i 3 Konstytucji) Trybunał utracił też kompetencję do ustalania wiążącej wykładni w odniesieniu do ustaw. Wypracowana w orzecznictwie obcych sądów konstytucyjnych koncepcja „sądu ostatniego słowa” nie może przełamywać konstytucyjnych ograniczeń właściwości polskiego Trybunału i stanowić samodzielnej podstawy kompetencyjnej. Sprzeciwiają się temu zarówno zasada legalizmu, wynikająca z art. 7 Konstytucji, jak i zasada najwyższej mocy i bezpośredniej skuteczności przepisów konstytucyjnych, wynikająca z art. 8 Konstytucji, którymi Trybunał pozostaje związany. Trybunał Konstytucyjny nie może domniemywać swojej właściwości w sprawach, które nie zostały mu wprost powierzone przez ustrojodawcę.

Po drugie, również w świetle wiążącego Państwo Polskie prawa międzynarodowego ani Trybunał Konstytucyjny, ani żaden inny krajowy organ władzy publicznej nie ma kompetencji do ustalania wiążącej wykładni prawa UE. Państwa Członkowskie, przyjmując Traktaty unijne, powierzyły wyłączną kompetencję w tym zakresie właśnie TSUE. Wniosek taki wynika nie tylko z zasady lojalności (zob. art. 4 ust. 3 TUE) czy też przepisów określających zakres właściwości TSUE (zob. art. 19 ust. 1 akapit 1 i ust. 3 TUE), ale przede wszystkim z wyraźnego brzmienia art. 344 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE). Zgodnie z art. 344 TFUE: „Państwa Członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana”. Treść tego przepisu rodzi – w mojej ocenie – co najmniej dwie konsekwencje: po pierwsze, wiążący Rzeczpospolitą Polską (a więc wszystkie jej organy, w tym Prezesa RM) zakaz poddawania sporów o wykładnię prawa unijnego organowi innemu niż wskazany w Traktatach (a jest nim TSUE); po drugie, zakaz dokonywania przez trybunały i sądy krajowe wykładni prawa unijnego z pominięciem wykładni ustalonej przez TSUE albo w sposób wprost odmienny niż ustalony przez TSUE.

Uważam, że art. 344 TFUE – dopóty, dopóki obowiązuje w polskim systemie prawnym jako element wiążącej Państwo Polskie umowy międzynarodowej o przeniesieniu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na organizację międzynarodową i jej organy (zob. art. 90 Konstytucji) – odczytywany w związku z art. 9 Konstytucji, stanowi samodzielną, negatywną przesłankę dopuszczalności rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosków zawierających żądanie wydania wyroku interpretacyjnego czy też pozornie zakresowego, dotyczącego w istocie ustalenia sposobu rozumienia (wykładni) przepisów prawa unijnego.

Z uwagi na treść art. 188 Konstytucji i art. 344 TFUE, Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości wydawania wyroków, których sentencja – niezależnie od przyjętej formuły – miałaby zawierać rozstrzygnięcie konkretnego sporu prawnego o wykładnię lub stosowanie prawa unijnego. Innymi słowy, konstrukcja pozornie zakresowej lub interpretacyjnej kontroli konstytucyjności prawa traktatowego nie może być użyta, jeżeli badana norma unijna uzyskała określoną treść w wyniku wykładni ustalonej przez jedyny uprawniony do tego na mocy umowy międzynarodowej organ – tj. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uwzględniając wspomniane granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego, trzeba stwierdzić, że Trybunał nie posiada kompetencji do ustalania swoistej „kontrwykładni” przepisów prawa unijnego, odmiennej od przyjętej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie przewidzianym w Traktatach. Wykładnia przepisów prawa międzynarodowego dokonana przez trybunał międzynarodowy jest wiążąca dla stron umowy i organów państw członkowskich, w tym dla Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie sam Trybunał Konstytucyjny pozostaje związany treścią art. 9 Konstytucji w tym sensie, że przepis ten wyklucza dopuszczalność wydania w odniesieniu do umowy międzynarodowej albo jej poszczególnych przepisów takich wyroków, w których Trybunał – niezależnie od użytej formuły sentencji (interpretacyjnej, zakresowej czy jakiejkolwiek innej) – dokonywałby próby podważenia przyjętej w ramach organizacji międzynarodowej wykładni umowy lub jej przepisów, ze skutkiem jednostronnie zwalniającym organy Państwa Polskiego z obowiązku przestrzegania zobowiązań wynikających z członkostwa w tej organizacji. Uważam, że możliwe jest – i tylko w sytuacjach ultima ratio – wydanie wyłącznie wyroku o tzw. prostej niekonstytucyjności, który jednak nie spowoduje automatycznie jednostronnego uwolnienia się przez Państwo Polskie od „wiążących” je w świetle prawa międzynarodowego zobowiązań międzynarodowych. Taki wyrok Trybunału – wymagający wykonania stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji – zobowiązywałby dopiero właściwe organy władzy państwowej do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodności poprzez renegocjację umowy międzynarodowej, zmianę wzorca konstytucyjnego albo – w ostateczności – wystąpienie z organizacji międzynarodowej zgodnie z przewidzianymi procedurami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi.

Działanie Trybunału Konstytucyjnego z naruszeniem ograniczeń wynikających z art. 188 Konstytucji i art. 344 TFUE nie tylko jest nieuprawnione, ale także destabilizuje system prawny – wobec faktu związania sądów polskich, na mocy art. 9 Konstytucji, wykładnią prawa unijnego ustaloną przez TSUE w trybie przewidzianym traktatowo. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zwalnia bowiem sądów z konstytucyjnego obowiązku przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego. Wyrok Trybunału nie ma, sam w sobie, mocy normy konstytucyjnej, a więc nie deroguje żadnej normy konstytucyjnej wysłowionej w przepisach Konstytucji, w tym art. 9 Konstytucji.

Innymi słowy, wykładania przepisów prawa unijnego dokonana przez TSUE na mocy obowiązujących i wiążących Rzeczpospolitą Polską przepisów prawa międzynarodowego nie podlega redefinicji. Stosownie do art. 9 Konstytucji, taka wykładnia wiąże Państwo Polskie i jego organy do czasu zmiany brzmienia umowy międzynarodowej albo wypowiedzenia umowy we właściwej procedurze. Treści art. 9 Konstytucji sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest w stanie przełamać.

Należy bardzo wyraźnie podkreślić, że powyższe ograniczenia, wynikające ze specyfiki kontroli konstytucyjności prawa międzynarodowego, nie mają żadnego związku z często podnoszonym argumentem o nadrzędności Konstytucji nad prawem unijnym. Ta zasada nigdy zresztą nie była w orzecznictwie TK kwestionowana. Nie należy jednak utożsamiać nadrzędności Konstytucji nad prawem wspólnotowym z prawem do jednostronnej zmiany treści Traktatów unijnych poprzez orzeczenie krajowego trybunału konstytucyjnego. Z orzecznictwa TK wynika też jasno, że wyrok stwierdzający niezgodność przepisu prawa UE z Konstytucją powinien zawierać klauzulę o odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej przepisów prawa UE (por. wyroki z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97). Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dlatego, że – inaczej niż w przypadku orzeczenia dotyczącego prawa polskiego – wyrok TK dotyczący prawa międzynarodowego nie oznacza, iż uznany za niekonstytucyjny przepis prawa międzynarodowego przestaje automatycznie wiązać Rzeczpospolitą Polską. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 45/09 Trybunał jedynie hipotetycznie rozważał, jako teoretyczny skutek jego wyroku, zawieszenie stosowania przepisu prawa unijnego uznanego za niezgodny z Konstytucją. Rozważania te w żaden sposób nie mogą być adekwatne w sprawie o sygn. K 3/21. Dotyczyły bowiem następstw ewentualnego wyroku dotyczącego prawa pochodnego UE (a nie fundamentalnych przepisów Traktatów), wydanego w trybie skargi konstytucyjnej (nie w trybie kontroli abstrakcyjnej), w której przedmiotem kontroli uczyniono rozporządzenie stosowane bezpośrednio, decydujące o prawach i wolnościach obywateli i jako takie podlegające kontroli TK na podstawie art. 79 Konstytucji (nie zaś na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji). W swoich teoretycznych rozważaniach Trybunał zaznaczał zresztą, że nawet taka hipotetyczna konsekwencja jego orzeczenia byłaby trudna do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), a jako możliwe jego konsekwencje wskazywał postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skargę do TSUE przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie Traktatów (zob. art. 258-260 TFUE).

Rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w punkcie 1 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 nie tylko wychodzi poza zakres zaskarżenia, lecz w ogóle wymyka się kwalifikacji jako orzeczenie w sprawie hierarchicznej zgodności prawa. Jest to raczej – jedynie przyjmująca postać orzeczenia – wypowiedź opisowa m.in. o nadrzędności Konstytucji, o granicach integracji Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej, o granicach skuteczności zasady pierwszeństwa prawa unijnego czy wreszcie o warunkach uznania wykładni prawa unijnego dokonywanej przez TSUE za prawidłową i skuteczną wobec Państwa Polskiego. W punkcie 1 tego wyroku Trybunał Konstytucyjny kreśli teoretyczne granice integracji Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej, wyznaczając – skądinąd dość dobrze już wcześniej rozpoznane w orzecznictwie trybunalskim i ustaleniach doktrynalnych – trzy warunki brzegowe konstytucyjnej dopuszczalności tego procesu integracyjnego. Trybunał nie przeprowadził jednak dowodu, że te warunki brzegowe zostały faktycznie przekroczone. Jak konkluduje sam Trybunał, jego rozstrzygnięcie „nie stanowi zanegowania zgodności treści art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Orzekając na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Trybunał wskazał jedynie nieprzekraczalne granice ekstrapolacji przez TSUE norm wynikających z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, w postaci konstytucyjnych zasad suwerenności Państwa i Narodu oraz zasady legitymacji demokratycznej aktywności prawodawczej instytucji UE”. W urzędową formę wyroku Trybunał Konstytucyjny ujął wyjaśnienie abstrakcyjnych (teoretycznych) wątpliwości przedstawionych przez Prezesa RM we wniosku, dotyczących relacji zasad pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego do zasad konstytucyjnych Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności do zasady nadrzędności Konstytucji), stwierdzając przy tym, że niezgodność z Konstytucją będzie miała – hipotetycznie – miejsce dopiero wtedy, gdy „w drodze wykładni traktatów TSUE będzie kształtować taki etap coraz ściślejszej współpracy, w którym normy prawa UE, tworzone w drodze wykładni traktatów dokonywanej przez TSUE poza granicami kompetencji przekazanych, zostaną usytuowane ponad Konstytucją, powodując w ten sposób utratę suwerenności państwa i Narodu”.

Również punkty 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku Trybunału jedynie pozornie odnoszą się do kwestii konstytucyjności norm traktatowych. W istocie chodzi o zajęcie przez Trybunał stanowiska w krajowym sporze między władzą wykonawczą, władzą ustawodawczą i władzą sądowniczą, zaistniałym na tle uchwalonych w ostatnich latach zmian ustawowych w zakresie ustroju i funkcjonowania sądów. Wypowiedź Trybunału nie jest wypowiedzią o zgodności albo niezgodności przepisów traktatowych z Konstytucją (jak stwierdził Trybunał: „ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani art. 2 TUE same w sobie, czy to rozumiane razem, czy osobno, nie naruszają polskiej Konstytucji”). W punktach 2 i 3 sentencji wyroku o sygn. K 3/21 Trybunał orzekł o niedopuszczalności stosowania przez sądy konkretnych środków prawnych, nawet jeśli ich zastosowanie byłoby konieczne do zagwarantowania stronom postępowań sądowych prawa rozpoznania ich spraw w zgodzie z wymogami skutecznej ochrony sądowej, wynikającymi nie tylko z prawa unijnego (czy też szerzej – z prawa międzynarodowego), ale także z polskiej Konstytucji (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wypowiedział się zatem w istocie o granicach władzy sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, przekazanego sądom do wyłącznej ich właściwości przez ustrojodawcę na mocy art. 175 ust. 1 Konstytucji i będącego rdzeniem ich konstytucyjnej funkcji. Przepisy traktatowe nie wskazują bowiem konkretnych środków, które miałyby służyć zapewnieniu skutecznej ochrony sądowej. Państwa Członkowskie zachowały w tej dziedzinie autonomię – pod warunkiem osiągnięcia efektu wymaganego traktatowo polegającego właśnie na zapewnieniu skutecznej ochrony sądowej. Skoro polskie sądy wypracowały – w toku dialogu z TSUE, prowadzonego w ramach art. 267 TFUE – pewne środki prawne służące osiągnięciu tego efektu, to ich podstawą prawną – choćby środki te znalazły akceptację TSUE – pozostają bezpośrednio art. 175 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny – w punktach 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku – w rzeczywistości podjął próbę rozstrzygnięcia „sporu kompetencyjnego” o formę i zakres kompetencji sądów w stosunku do aktów władzy ustawodawczej i wykonawczej, jaki zaistniał na tle ostatnich zmian ustawowych dotyczących ustroju i funkcjonowania sądów. Nie jest to jednak wypowiedź o konstytucyjności (albo niekonstytucyjności) przepisów traktatowych.

Uważam ponadto, że w niniejszej sprawie nie powstawał w ogóle problem naruszenia zasady kompetencji przyznanych. TSUE nie narzuca swoimi orzeczeniami Państwu Polskiemu jedynego możliwego sposobu zorganizowania ustroju władzy sądowniczej i postępowania przed sądami. Nie pozbawia zatem polskiego, demokratycznie legitymowanego prawodawcy przysługujących mu kompetencji decyzyjnych w tej dziedzinie. Suwerenność Państwa Polskiego w tym zakresie nie jest zagrożona. TSUE zastrzega sobie natomiast możliwość oceny tego, czy efekt przyjętych przez Polskę rozwiązań daje rękojmię skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Trybunał luksemburski – jako organ sądowy organizacji międzynarodowej – realizuje w ten sposób zadanie polegające na czuwaniu nad poszanowaniem Traktatów unijnych, powierzone mu przez same Państwa Członkowskie. Rzeczpospolita Polska, ratyfikując Traktaty w brzmieniu przyjętym w Traktacie z Lizbony, sama dobrowolnie związała się treścią art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Realizacja tego obowiązku przez polskie władze publiczne – w tym sądy – nie tylko nie narusza art. 8 Konstytucji, ale także ma bezpośrednie konstytucyjne zakotwiczenie w art. 9 i art. 90 Konstytucji. Materialnie zaś odpowiada wynikającemu z art. 45 ust. 1 Konstytucji nakazowi zapewnienia każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Należy podkreślić zatem, że o ile polski prawodawca zachowuje względną (bo ograniczoną m.in. przez Konstytucję) swobodę decyzyjną w zakresie określania ustroju i właściwości sądów, elementów statusu sędziowskiego oraz trybu postępowania przed sądami, o tyle ta swoboda pozostaje ograniczona w tym sensie, że przyjęte rozwiązania nie mogą prowadzić do skutków podważających możliwość uzyskania przez każdego obywatela UE skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Takie zobowiązanie przyjęło na siebie Państwo Polskie, akceptując Traktaty unijne. Wynikające z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ograniczenie swobody decyzyjnej polskiego prawodawcy ma więc bezpośrednie podstawy w umowie międzynarodowej, na mocy której Rzeczpospolita Polska przeniosła na rzecz organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (zob. art. 90 Konstytucji). Pośrednio natomiast tenże art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi dodatkową gwarancję realizacji wynikającego wprost z art. 45 ust. 1 polskiej Konstytucji prawa do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu. W tym sensie wyjaśnione w orzecznictwie TSUE kryteria skutecznej ochrony sądowej nie tylko nie naruszają standardu konstytucyjnego w zakresie prawa do sądu, ale wręcz gwarantują jego urzeczywistnienie.

Uzasadnienie swego zdania odrębnego opieram zatem na trzech głównych założeniach, a mianowicie:

– po pierwsze, wniosek Prezesa RM nie nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia, ponieważ jego istotą nie jest żądanie rozstrzygnięcia kwestii zgodności z Konstytucją norm wiążącego Państwo Polskie aktu prawa międzynarodowego (in casu TUE), lecz jest nią żądanie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu rozumienia przepisów traktatowych i ich konsekwencji w odniesieniu do konkretnych sporów o kształt niektórych rozwiązań legislacyjnych w zakresie ustroju i funkcjonowania polskich sądów;

– po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie ma kognicji do oceny konstytucyjności orzecznictwa TSUE. Wobec wyłącznej jurysdykcji Trybunału luksemburskiego w zakresie ustalania wiążącej wykładni prawa unijnego (w tym traktatowego), Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony też do oceny konstytucyjności sposobu wykładni przyjętej przez TSUE, co powoduje, iż w takich warunkach nie jest również dopuszczalne wydanie przez sąd konstytucyjny ani tzw. wyroku interpretacyjnego, ani żadnego innego wyroku (w tym także pozornie zakresowego), którego istotą byłoby ustalenie wiążącej wykładni Traktatów unijnych;

– po trzecie, stwierdzona przez Trybunał sprzeczność z Konstytucją traktatowego obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem unijnym ma charakter pozorny; w istocie sprzeczność ta nie zachodzi. Wykonanie kwestionowanych przez Prezesa RM orzeczeń TSUE nie wymaga złamania zasady nadrzędności Konstytucji. Przeciwnie, ustalone w tych orzeczeniach warunki zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziów w istocie są tożsame z warunkami, jakie polski ustawodawca powinien zapewnić ze względu na treść Konstytucji, w szczególności z uwagi na określony w art. 45 ust. 1 Konstytucji standard prawa do sądu.

Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:

Przed przystąpieniem do zasadniczych wywodów, czuję się w obowiązku odnieść do samego trybu rozpoznania niniejszej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Postępowanie sądowokonstytucyjne, mające zmierzać do przywrócenia stanu zgodności z fundamentalnymi normami i zasadami polskiego porządku prawnego, powinno gwarantować najwyższy standard rzetelności. Takiemu standardowi nie uczyniono zadość w niniejszym postępowaniu.

1.1. Pisemne uzasadnienie wyroku wydanego 7 października 2021 r. przedłożono sędziom TK do podpisu 20 września 2022 r. Stosownie do treści art. 108 ust. 3 u.o.t.p.TK, Trybunał jest obowiązany, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia ogłoszenia orzeczenia, sporządzić jego uzasadnienie w formie pisemnej. Uważam, że nie istniały żadne szczególne okoliczności, które mogłyby tłumaczyć wielomiesięczne przekroczenie ustawowego terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku ogłoszonego 7 października 2021 r.

1.2. Po raz kolejny (zob. np. moje zdanie odrębne do postanowienia TK z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60) jestem zmuszony zaakcentować swój sprzeciw wobec sposobu procedowania przez Trybunał Konstytucyjny nad wnioskami o wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu sprawy. Pomijanie części sędziów przy wyznaczaniu składów rozstrzygających wnioski o wyłączenie z orzekania sędziów nabrało już bowiem charakteru trwałego. Członkowie składów orzekających Trybunału w sprawach dotyczących wniosków o wyłączanie sędziów z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK (iudex suspectus) z udziału w rozpoznawaniu sprawy powinni być wyznaczani zgodnie z zasadami określonymi w art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, według kolejności alfabetycznej (z ewentualnym wyjątkiem dotyczącym sędziego sprawozdawcy: art. 38 ust. 2 u.o.t.p.TK). O tym, że reguły ujęte w artykule 38 u.o.t.p.TK odnoszą się do trzyosobowych składów wyznaczanych do rozpoznania postępowań w przedmiocie wyłączenia sędziego świadczy choćby systematyka ustawy – skład rozpoznający wnioski o wyłączenie sędziego (iudex suspectus) określony jest w art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.o.t.p.TK, który bezpośrednio poprzedza regulację normującą regułę alfabetycznego wyznaczania składów, wyrażoną w art. 38 u.o.t.p.TK. Stosowanie reguł z art. 38 u.o.t.p.TK przy wyznaczaniu składów orzekających w przedmiocie wyłączenia sędziów z orzekania jest też gwarancją rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. Zgodne z procedurą wyznaczenie składu orzekającego, który rozpoznaje wniosek o wyłączenie sędziego konstytucyjnego, warunkuje prawidłowe uformowanie składu orzekającego w postępowaniu, w którym taki wniosek został złożony.

Od 21 grudnia 2016 r. zostałem wyznaczony do rozpoznania jedynie 6 (sześciu) wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego TK. Orzekałem przy tym głównie w przedmiocie wniosków o wyłączenie złożonych przez samych sędziów Trybunału (w sprawach o sygn.: K 15/16, K 36/16, K 8/20, oraz dwukrotnie w sprawie o sygn. P 4/18). Tylko 1 (jeden) raz zostałem wyznaczony do rozpoznania wniosku o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego, który złożył uczestnik postępowania (w sprawie o sygn. Pp 1/20). W odniesieniu do wniosków o wyłączenie sędziów, które zostały złożone w sprawach wniesionych do Trybunału wyłącznie w latach 2020 i 2021, zostałem wyznaczony jedynie do 2 (dwóch) składów, mimo znacznej liczby wniosków o wyłączenie sędziów, które wpływały wówczas do Trybunału. Dla zobrazowania, jak znikoma liczba wniosków o wyłączenie sędziów rozpoznawana była z moim udziałem w składzie orzekającym, przywołam przykłady kilku spraw z lat 2020-2021, szeroko znanych opinii publicznej z uwagi na przedmiot kontroli. Do rozpoznania wniosków o wyłączenie:

– w sprawie o sygn. Kpt 1/20 (dot. sporów kompetencyjnych pomiędzy Prezydentem i Sądem Najwyższym oraz pomiędzy Sejmem i Sądem Najwyższym) wpłynęło 11 wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. U 2/20 (dot. uchwały połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20, OSNKW nr 2/2020, poz. 7) wpłynęło 5 (pięć) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. Pp 1/20 (dot. celów i działalności partii politycznej) wpłynęło 14 (czternaście) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. K 20/20 (dot. kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich) wpłynęły 4 (cztery) wnioski o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. P 10/20 (dot. rent funkcjonariuszy służb mundurowych) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. K 8/20 (dot. statusu prawnego komornika sądowego) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. P 7/20 (dot. obowiązku państwa członkowskiego UE polegającego na wykonywaniu środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej tego państwa) wpłynęło 7 (siedem) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w sprawie o sygn. K 7/21 (dot. dokonywania, na podstawie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC, przez sądy krajowe lub międzynarodowe, oceny zgodności z Konstytucją i EKPC, ustaw dotyczących ustroju sądownictwa, właściwości sądów oraz ustawy dotyczącej Krajowej Rady Sądownictwa) wpłynął 1 (jeden) wniosek o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy;

– w niniejszej sprawie o sygn. K 3/21 wpłynęło 6 (sześć) wniosków o wyłączenie sędziego z udziału w rozpoznawaniu sprawy.

Tylko w tych kilku wymienionych wyżej sprawach, które wpłynęły do Trybunału w roku 2020 i 2021, składy trzyosobowe rozpoznały 50 (pięćdziesiąt) wniosków o wyłączenie z orzekania sędziego TK. Zostałem wyznaczony do rozpoznania jedynie 2 (dwóch) spośród tych 50 (pięćdziesięciu) wniosków. Warto dostrzec, że składy orzekające w sprawach wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziów TK z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK, wymagają obsadzenia 3 (trzech) miejsc sędziowskich. W wymienionych wyżej postępowaniach Prezes TK wyznaczył mnie zatem dwukrotnie do składów wymagających obsady 150 (stu pięćdziesięciu) miejsc sędziowskich. Na marginesie jedynie zaznaczam, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 (piętnastu) sędziów, spośród których aktualnie jestem sędzią z najdłuższym stażem orzeczniczym, a żadna z decyzji o niewyznaczaniu mnie do składu w wymienionych sprawach nie może być nawet hipotetycznie tłumaczona moją ewentualną dłuższą nieobecnością, ponieważ taka nieobecność w omawianym okresie nie miała miejsca.

Co zaś tyczy się samej tylko sprawy o sygn. K 3/21, to w przedmiocie wniosków o wyłączenie z rozpoznawania sprawy 6 (sześciu) sędziów, troje sędziów objętych tymi wnioskami orzekało, odpowiednio: 5 (pięć) razy (STK Stanisław Piotrowicz), 4 (cztery) razy (STK Krystyna Pawłowicz) i jeden raz (STK Justyn Piskorski). Spośród sędziów Trybunału nieobjętych wnioskami o ich wyłączenie z rozpoznawania tej sprawy czterokrotnie orzekał STK Zbigniew Jędrzejewski, dwukrotnie STK Andrzej Zielonacki, a jednokrotnie STK Bartłomiej Sochański oraz STK Rafał Wojciechowski. Chociaż w niniejszym postępowaniu co do meritum sprawy, Trybunał Konstytucyjny orzekał w pełnym składzie TK, to ostateczne uformowanie składu orzekającego zależało w istocie od decyzji podjętych przez siedmioro sędziów TK. Połowie sędziów Trybunału pełniących urząd w czasie rozpoznawania sprawy o sygn. K 3/21 nie przyznano natomiast żadnego wpływu na uformowanie składu orzekającego pomimo, że kwestionowana w niej była bezstronność aż sześciu sędziów konstytucyjnych. Innymi słowy: 18 (osiemnaście) miejsc sędziowskich, niezbędnych do obsadzenia celem rozpatrzenia 6 (sześciu) wniosków o wyłączenie sędziów konstytucyjnych z rozpoznawania sprawy o sygn. K 3/21 w 6 (sześciu) składach trzyosobowych, obsadzono jedynie z udziałem 7 (siedmiu) sędziów TK, przy czym 3 (troje) z tych sędziów było objętych wnioskami, w których kwestionowano ich bezstronność. Udowadniając wskazaną wyżej trwałość opisanej praktyki niewyznaczania części sędziów do rozpatrywania wniosków o wyłączenie sędziów konstytucyjnych z rozpoznawania spraw, przytoczę przykłady dwóch innych spraw. Tylko w rozpoznawanej w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego sprawie o sygn. U 2/20 5 (pięć) wniosków o wyłączenie z orzekania sędziów: Krystyny Pawłowicz, Stanisława Piotrowicza, Michała Warcińskiego, Wojciecha Sycha i Julii Przyłębskiej rozpoznało 5 (pięć) składów trzyosobowych z udziałem jedynie sześciu sędziów: STK Julii Przyłębskiej (orzekała czterokrotnie), STK Stanisława Piotrowicza (orzekał trzykrotnie), STK Wojciecha Sycha (orzekał trzykrotnie), STK Krystyny Pawłowicz (orzekała dwukrotnie), STK Michała Warcińskiego (orzekał dwukrotnie) i STK Zbigniewa Jędrzejewskiego (orzekał jednokrotnie). Podkreślić należy, że z wyjątkiem STK Zbigniewa Jędrzejewskiego wszyscy sędziowie podejmujący decyzje o ostatecznym ukształtowaniu składu orzekającego Trybunału w sprawie o sygn. U 2/20 byli objęci wnioskami o ich wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu tej sprawy. W innej rozpoznawanej w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego sprawie o sygn. Kpt 1/20, 11 (jedenaście) wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy 9 (dziewięciu) sędziów Trybunału: Julii Przyłębskiej, Michała Warcińskiego, Mariusza Muszyńskiego, Jarosława Wyrembaka, Justyna Piskorskiego, Stanisława Piotrowicza, Krystyny Pawłowicz, Jakuba Steliny oraz Wojciecha Sycha zostało rozstrzygniętych z udziałem 7 (siedmiu) sędziów konstytucyjnych – w tym 6 (sześciu) sędziów objętych wnioskami o ich wyłączenie. STK Wojciech Sych orzekał 8 (osiem) razy, STK Stanisław Piotrowicz 7 (siedem) razy, STK Julia Przyłębska 5 (pięć) razy, STK Michał Warciński 4 (cztery) razy, STK Justyn Piskorski 4 (cztery) razy, STK Krystyna Pawłowicz 3 (trzy) razy, a jedyny sędzia spośród rozpoznających wnioski nieobjęty żądaniem jego wyłączenia z orzekania w sprawie o sygn. Kpt 1/20 STK Zbigniew Jędrzejewski orzekał 2 (dwa) razy.

Tytułem podsumowania warto w tym miejscu ponownie zobrazować rażącą dysproporcję w wyznaczaniu poszczególnych sędziów TK do składów orzekających w przedmiocie wniosków o wyłączenie sędziego z rozpoznawania sprawy. Jak wskazano wyżej, tylko w trzech sprawach: o sygn. K 3/21, Kpt 1/20 i U 2/20 STK Stanisławowi Piotrowiczowi piętnastokrotnie powierzono orzekanie w przedmiocie wyłączenia sędziego w rozpoznawaniu tych spraw, STK Wojciechowi Sychowi dziesięciokrotnie, a STK Julii Przyłębskiej i STK Krystynie Pawłowicz dziewięciokrotnie. Mnie natomiast od 21 grudnia 2016 r., pomimo wpływu licznych wniosków o wyłączenie z orzekania sędziów TK, jakie w wielu sprawach w latach 2017-2022 wpływały do Trybunału Konstytucyjnego, łącznie powierzono rozpoznanie jedynie 6 (sześciu) takich wniosków – średnio jednego wniosku w roku. W jednej tylko sprawie o sygn. Kpt 1/20 dwóm sędziom konstytucyjnym powierzono do rozpoznania więcej wniosków o wyłączenie sędziego z rozpoznawania sprawy niż mnie przez okres sześciu lat sprawowania urzędu (STK Wojciechowi Sychowi osiem, a STK Stanisławowi Piotrowiczowi siedem wniosków).

Jeżeli instytucja wyłączenia sędziego Trybunału ma być gwarancją bezstronności składu orzekającego, to wyznaczanie składów orzekających w sposób sprzeczny z art. 38 u.o.t.p.TK, z pomijaniem części sędziów TK, taką gwarancję niweczy. Nie dziwią zatem zarzuty, że skład w sprawie o sygn. K 3/21 został ukształtowany w sposób wadliwy.

1.3. W niniejszej sprawie czuję się również w obowiązku podtrzymać swoje stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym do wyroku z 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20 (OTK ZU A/2021, poz. 40). Przed przystąpieniem do rozpoznania niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny – znając z urzędu treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18), który stał się ostateczny 7 sierpnia 2021 r. – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji, powinien był w pełnym składzie, we właściwych procedurach, rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytucyjnych.

1.4. Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym 31 sierpnia 2021 r. postanowił o odrzuceniu i oddaleniu wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich o zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku Prezesa RM i odroczenie rozprawy. Podczas rozprawy sędzia sprawozdawca przedstawił zasadnicze motywy postanowienia, stwierdzając, że wniosek uczestnika postępowania o zawieszenie postępowania jest niedopuszczalny ,,co do zasady”. Trybunał nie sporządził jednak pisemnego uzasadnienia przedmiotowych decyzji, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi się kierował, w szczególności powodów, ze względu na które uznał za niedopuszczalny wniosek o zawieszenie postępowania. 24 listopada 2021 r., a więc po dniu ogłoszenia wyroku w sprawie o sygn. K 3/21, zapadł wyrok w sprawie o sygn. K 6/21 dotyczącej zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim pojęciem „sąd” obejmuje Trybunał Konstytucyjny. Wyrok ten zapadł w składzie 5-osobowym.

Zgodnie z zasadą ogólną postępowania przed Trybunałem, dopuszczalność rozpoznania co do meritum zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanej przez wnioskodawcę regulacji prawnej zależy od formalnoprawnej poprawności samego pisma procesowego, którym inicjuje się to postępowanie. Takie pismo procesowe powinno pochodzić od podmiotu mającego czynną legitymację w postępowaniu przed Trybunałem, a także spełniać wymogi określone w przepisach u.o.t.p.TK. W razie niespełnienia tych wymogów, Trybunał ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.

2.1. W niniejszej sprawie przedstawiony Trybunałowi wniosek Prezesa RM z 29 marca 2021 r. miał charakter szczególny – zarówno ze względu na treść tego wniosku, jak i okoliczności jego wniesienia. Trudno go było uznać za „typowy” z perspektywy praktyki sądowokonstytucyjnej. Wymagało to szczególnie wnikliwej oceny dopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, czego Trybunał zaniechał.

Po pierwsze, w dotychczasowej praktyce ustrojowej Prezes RM niezwykle rzadko korzystał z legitymacji do zainicjowania postępowania sądowokonstytucyjnego przed Trybunałem. W latach 1997-2019 toczyły się przed Trybunałem jedynie 2 (dwie) sprawy z wniosku Prezesa RM. Pomijając sprawę z 2005 r., zakończoną umorzeniem postępowania (zob. postanowienie z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142) z powodu wycofania wniosku poprzednika przez nowego Prezesa RM w związku z rozpoczęciem prac legislacyjnych dotyczących systemu zabezpieczenia społecznego, przypomnieć warto wniosek Prezesa RM złożony w 2008 r. w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem RP i Prezesem RM dotyczącego określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania stanowiska państwa (Trybunał rozstrzygnął sprawę w postanowieniu z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Tymczasem od 2020 r. Prezes RM skierował już 5 (pięć) wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. To na wniosek Prezesa RM Trybunał orzekł w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61) o niekonstytucyjności uchwały połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. Orzeczenie to pozwoliło Trybunałowi umorzyć równoległe postępowanie, również wszczęte na wniosek Prezesa RM, dotyczące konstytucyjności przepisów procedur karnej i cywilnej oraz procedury przed SN „w zakresie, w jakim pozwalają na badanie przez sądy powszechne, sądy wojskowe oraz Sąd Najwyższy, czy skład lub sposób wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, lub przebieg procedury poprzedzającej powołanie przez Prezydenta RP określonej osoby na urząd sędziego (…) może prowadzić do uznania, że sąd w składzie z udziałem tej osoby jest sądem nienależycie obsadzonym albo czy zachodzi sprzeczność składu tego sądu z przepisami prawa” (postanowienie z 2 grudnia 2020 r., sygn. K 5/20, OTK ZU A/2020, poz. 67). Przed Trybunałem zawisły – na wniosek Prezesa RM – nie tylko niniejsza sprawa dotycząca konstytucyjności norm rzekomo wykreowanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w drodze działalności ultra vires (sygn. K 3/21), ale także sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w Stambule dnia 11 maja 2011 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 961) – (sygn. K 11/20) oraz sprawa o zgodność z Konstytucją art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego „w zakresie, w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” (sygn. K 18/20). W świetle doświadczeń ustrojowych aktywność obecnie urzędującego Prezesa RM jako inicjatora postępowań sądowokonstytucyjnych jest zatem bez precedensu. Nie jest przy tym tak, że Prezes RM wyjaśnia, jakie racje polityki państwa polskiego – której prowadzenie jest domeną Rady Ministrów w świetle art. 146 Konstytucji – miałyby wymagać ochrony w drodze orzeczenia przez Trybunał o niekonstytucyjności norm zakwestionowanych w tych wnioskach. W niniejszej sprawie próbuje się wykreować pozorny problem zagrożenia dla zasady nadrzędnej mocy Konstytucji lub dla suwerenności państwa polskiego w warunkach integracji europejskiej. Biorąc pod uwagę również pozostałe sprawy wniesione przez Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego na tle sporów dotyczących niektórych skutków prawnych zmian w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej i statusu sędziów, wynikających z rozwiązań legislacyjnych uchwalonych w VIII kadencji Sejmu, tj. spraw o sygn. U 2/20 oraz sygn. K 5/20, należy mówić raczej o próbach poszukiwania przez szefa egzekutywy sposobów pozbawienia polskich sądów instrumentów prawnych pozwalających im uchylić się od takich skutków, które uznają za niezgodne z wymaganiami konstytucyjnymi i unijnymi.

Po drugie, wniosek z 29 marca 2021 r. wniesiony został w okolicznościach, które nie powinny były zostać pominięte podczas rekonstrukcji treści żądania Prezesa RM i oceny przez Trybunał dopuszczalności jego uwzględnienia. Nie sposób zanegować, że wniesienie wniosku przez Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego pozostawało w oczywistej koincydencji czasowej z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby Trybunału) z 2 marca 2021 r. w sprawie A.B. i in. (sygn. C-824/18), wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zgodności z prawem unijnym polskich rozwiązań legislacyjnych regulujących kwestię zaskarżalności uchwał Krajowej Rady Sądownictwa o przedstawieniu Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego. W swoim wniosku Prezes RM powołuje się na kognicję Trybunału Konstytucyjnego do „orzekani[a] o konstytucyjności działalności TSUE” w sytuacji polegającej – zdaniem wnioskodawcy – na „prawotwórczej wykładni i stosowaniu pierwotnego prawa Unii w formie działania ultra vires przez TSUE” (wniosek, s. 6). Prezes RM, odwołując się do orzecznictwa niektórych sądów konstytucyjnych innych Państw Członkowskich, stara się uzasadnić – jako wpisującą się w „międzynarodowy kontekst aktywności judykacyjnej innych sądów konstytucyjnych Państw Członkowskich” – kognicję Trybunału Konstytucyjnego do kontroli „normatywnych efektów orzecznictwa TSUE” pod kątem „zgodności z podstawowymi regułami ustrojowymi, działaniem w ramach przekazanych UE kompetencji oraz zapewniania określonego konstytucyjnie poziomu praw podstawowych” (tamże, s. 58). Innymi słowy, wnioskodawca oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego dokonania kontroli aktów podjętych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podczas realizacji kompetencji traktatowych w zakresie wykładni Traktatów oraz oceny dochowania przez Państwa Członkowskie zobowiązań traktatowych. Są to akty z zakresu działalności orzeczniczej trybunału międzynarodowego, jakim jest TSUE. Analogicznie do wspomnianej już sprawy o sygn. U 2/20, dotyczącej kontroli uchwały połączonych Izb SN, w niniejszej sprawie Prezes RM oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego uznania swojej kognicji do weryfikacji konstytucyjności działalności orzeczniczej, niebędącej z istoty rzeczy stanowieniem przepisów prawa. Podobnie również jak w sprawie o sygn. U 2/20, dotyczącej uchwały połączonych Izb SN, należy zakładać, że celem wnioskodawcy nie jest kontrola konstytucyjności określonych przepisów prawa (in casu niektórych przepisów TUE), ale jest nim w istocie zakwestionowanie skuteczności prawnej zapadłych już orzeczeń (in casu wyroków TSUE dotyczących zgodności z wymaganiami traktatowymi niektórych konsekwencji wynikających ze zmian legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej i statusu sędziów).

Po trzecie wreszcie, sama konstrukcja wniosku Prezesa RM nie jest typowa. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca oznaczył cztery przepisy Traktatu o Unii Europejskiej – ujęte w sposób związkowy i w różnych konfiguracjach – mianowicie art. 1 akapit pierwszy i drugi, art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Prezes RM nie zakwestionował jednak treści normatywnych wprost wyrażonych w tych przepisach.

W szczególności żadne wątpliwości nie zostały sformułowane wobec treści art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, który stanowi, że na mocy Traktatu o Unii Europejskiej umawiające się Państwa Członkowskie ustanawiają Unię Europejską, której przekazują kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów, oraz że Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Treść rozpoznanego wniosku Prezesa RM nie daje podstaw twierdzeniu, że wnioskodawca zmierza do zakwestionowania samego faktu ustanowienia Unii Europejskiej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej albo faktu związania się przez Rzeczpospolitą Polską tym Traktatem. Z kolei Trybunał Konstytucyjny, dopatrując się w tym przepisie zasady ogólnej o charakterze optymalizacyjnym – zasady demokracji, zobowiązującej do podejmowania decyzji „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliższej obywateli”, zdaje się raczej traktować art. 1 akapit drugi TUE jako wzorzec oceny działalności organów UE, w tym działalności orzeczniczej TSUE, nakazujący organom Unii Europejskiej, w tym TSUE, poszanowanie polskiej Konstytucji. Na pewno jednak art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE nie mógł stanowić przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, a postępowanie w tym zakresie powinno było zostać umorzone.

Podobna decyzja powinna była zapaść odnośnie do art. 2 TUE, zgodnie z którym Unia Europejska opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości; wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Jakąkolwiek próbę wykazania niekonstytucyjności treści normatywnej tak ujętego przepisu traktatowego należało uznać, co najmniej, za nieporozumienie wobec tożsamości aksjologicznych założeń, jakie legły u podstaw Traktatu o Unii Europejskiej, oraz założeń aksjologicznych polskiej Konstytucji.

W swoim wniosku Prezes RM zdaje się jednak również nie podważać ani samej zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE (a z której wynika m.in. obowiązek Państw Członkowskich podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji UE), ani wyartykułowanego w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązku ustanowienia przez Państwa Członkowskie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Zarzuty niekonstytucyjności zostały sformułowane – z użyciem we wniosku formuły interpretacyjnej („rozumiane w ten sposób, że” albo „rozumiane jako”) – przeciw normom, które, zdaniem wnioskodawcy, zostały „wyinterpretowane” z Traktatu o Unii Europejskiej (wniosek, s. 3) w wyniku „prawotwórczej działalności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (wniosek, s. 5), ocenianej przez Prezesa RM jako działalność ultra vires. Owe „nowe normy prawne” miałyby polegać na: 1) uprawnieniu lub zobowiązaniu organu stosującego prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazaniu temu organowi stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją; 2) uprawnieniu lub zobowiązaniu organu stosującego prawo – ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej – do stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym do stosowania przepisu, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z Konstytucją, oraz 3) uprawnieniu sądu do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta RP oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego.

2.2. Należy zwrócić uwagę, że pomimo wielokrotnie podnoszonego przez Prezesa RM zarzutu działania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ultra vires podczas wydawania orzeczeń odnoszących się do konsekwencji przyjętych w VIII kadencji Sejmu zmian w zakresie ustroju organów władzy sądowniczej oraz statusu sędziów, wnioskodawca nie zakwestionował traktatowych podstaw kompetencyjnych działania TSUE. Przedmiotem wniosku nie uczyniono art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE, który w zdaniu drugim nakłada na TSUE obowiązek zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Nie zakwestionowano również – choćby zakresowo – ani art. 258 akapit drugi in fine TFUE, stanowiącego podstawę kompetencyjną orzekania przez TSUE w sprawach wniesionych przez Komisję Europejską w razie uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązaniom ciążącym na mocy Traktatów, ani art. 267 akapit pierwszy lit. a TFUE, powierzającego TSUE kompetencję do orzekania o wykładni Traktatów w trybie prejudycjalnym. Wreszcie, Prezes RM nie zakwestionował art. 260 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku TSUE – pod rygorem narażenia się na kolejne postępowanie naruszeniowe wszczynane przed TSUE na wniosek Komisji na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.

W tym kontekście należy stwierdzić, że skoro przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Prezes RM nie uczynił traktatowych podstaw kompetencji TSUE w zakresie wykładni Traktatów oraz stwierdzania uchybień w dochowaniu zobowiązań traktatowych przez Państwa Członkowskie UE, Trybunał Konstytucyjny powinien był w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku ze względu na brak adekwatnego związku między przedmiotem kontroli oraz zarzutami niezgodności. Sporządzenie formalnie poprawnego wniosku, w tym przedstawienie poprawnego uzasadnienia zarzutów, należy do ustawowych obowiązków wnioskodawcy (zob. art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK), którego dopełnienie warunkuje dopuszczalność merytorycznego orzekania przez Trybunał. W razie niedopełnienia tej powinności Trybunał zobligowany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Również w najnowszym orzecznictwie Trybunał przypominał, że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał (zob. np. wyroki z: 8 maja 2019 r., sygn. K 45/16, OTK ZU A/2019, poz. 22, oraz 19 sierpnia 2020 r., sygn. K 46/15, OTK ZU A/2020, poz. 39, w których powtórzone zostały tezy wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Nieprzedstawienie wymaganego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności lub przedstawienie – równoznacznego z jego brakiem – uzasadnienia z formalnego punktu widzenia wadliwego (czyli uzasadnienia pozornego) obliguje Trybunał do umorzenia postępowania. Wynikające z orzecznictwa Trybunału wymogi dotyczące podania uzasadnienia żądania stwierdzenia niekonstytucyjności określonej regulacji prawnej należy przy tym odnieść odrębnie do każdego z wzorców kontroli przywołanych przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa (zob. wyrok z 6 marca 2019 r., sygn. K 18/17, OTK ZU A/2019, poz. 10).

We wniosku rozpoznanym w niniejszym postępowaniu wnioskodawca – Prezes RM, czyniąc podstawą argumentacji zarzut działania ultra vires przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie wiąże jednak tego zarzutu z przepisami traktatowymi określającymi zakres kognicji TSUE, które miałyby być przez ten organ UE rozumiane ekstensywnie, jako uprawniające go do kreowania nowych kompetencji organów Państwa Członkowskiego (sądów) nieprzewidzianych w krajowych konstytucjach lub ustawodawstwach (albo wprost z nimi sprzecznych). Wnioskodawca zarzut ten kieruje wobec przepisów traktatowych nakładających pewne zobowiązania na Państwa Członkowskie (tj. obowiązek wzajemnej lojalności oraz obowiązek zapewnienia efektywnej ochrony sądowej), a konkretnie przeciw treściom normatywnym, które miałyby być „nadbudowane” w tych przepisach przez TSUE w drodze działalności orzeczniczej podejmowanej ultra vires. Dostrzec należy zatem brak dostatecznej koherencji między petitum wniosku a jego uzasadnieniem. Mimo bardzo obszernych odwołań do dorobku orzeczniczego samego TSUE, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz innych europejskich sądów konstytucyjnych, we wniosku jest niewiele fragmentów konkluzywnych w podstawowej perspektywie, tj. konstrukcji zaskarżenia. Poszczególne części uzasadnienia wniosku sprowadzają się w tym zakresie do dość ogólnych stwierdzeń, niepopartych szczegółową argumentacją. Analiza części uzasadnienia wniosku odpowiadających poszczególnym punktom zaskarżenia nie pozwala jednoznacznie przesądzić, czy wnioskodawca kwestionuje treść normatywną przepisów TUE, czy raczej ich zastosowanie przez TSUE w konkretnych orzeczeniach, czy wreszcie – zakres kompetencji sądów polskich w zakresie związanym z wykonaniem wyroku TSUE, w którym miałyby się nie mieścić opisane już w samym petitum wniosku działania.

W mojej ocenie, przyjęty we wniosku sposób ujęcia zakresu zaskarżenia oraz dobór argumentów mających uzasadniać niekonstytucyjność świadczą o tym, że wniosek Prezesa RM rozpoznawany w niniejszym postępowaniu jest w istocie pozornym wnioskiem o kontrolę konstytucyjności przepisów Traktatu o Unii Europejskiej i z racji pozorności nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Pozorność ta polega przede wszystkim na tym, że wnioskodawca, formalnie dążąc do poddania kontroli konstytucyjności norm traktatowych, w rzeczywistości oczekuje od Trybunału Konstytucyjnego weryfikacji orzecznictwa TSUE i dąży do podważenia skuteczności konkretnych orzeczeń TSUE dotyczących zgodności z prawem unijnym – w szczególności z prawem traktatowym – niektórych konsekwencji wynikających z rozwiązań legislacyjnych przyjętych w VIII kadencji Sejmu w zakresie ustroju organów władzy sądownictwa i statusu sędziów. Wniosek – pozornie podnoszący zarzuty niezgodności norm Traktatu o Unii Europejskiej z Konstytucją – zmierza w istocie do legitymizacji działań parlamentu i rządu mających paraliżować możliwość podważenia rozwiązań legislacyjnych przyjętych w ramach tzw. reformy sądownictwa w razie stwierdzenia przez TSUE i polskie sądy ich niezgodności z traktatowymi zobowiązanymi w zakresie zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Jak już wskazałem, rozpoznany w niniejszej sprawie wniosek Prezesa RM do Trybunału Konstytucyjnego został wniesiony w reakcji na wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia prejudycjalnego na wniosek Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. wspomniany już wyrok TSUE w sprawie C-824/18). Wniosek Prezesa RM stanowi zatem próbę ingerowania – przy użyciu postępowania sądowokonstytucyjnego – w mechanizm współpracy między TSUE i sądami krajowymi, jakim jest postępowanie prejudycjalne opisane w art. 267 TFUE. W niniejszym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes RM podnosi tożsame argumenty z tymi, które polski rząd podnosił w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-824/18, odnoszące się do ewentualnego prawotwórczego, a nie wyłącznie interpretacyjnego, skutku wyroku TSUE potwierdzającego kompetencję NSA do kontroli uchwał KRS w sprawie przedstawienia Prezydentowi RP kandydatów na urząd sędziego SN mimo braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które powierzałyby NSA taką kompetencję (zob. pkt 78 wyroku TSUE w sprawie C-824/18). Ponieważ w postępowaniu w sprawie C-824/18 ten argument polskiego rządu nie został uwzględniony przez TSUE, i TSUE udzielił odpowiedzi NSA co do wykładni przepisów prawa UE, w niniejszym postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Prezes RM zmierza do podważenia skuteczności prawnej tejże wykładni.

Takie działanie wnioskodawcy – podobnie jak w sprawie o sygn. U 2/20, dotyczącej uchwały połączonych Izb SN wydanej przez SN po uzyskaniu orzeczenia prejudycjalnego TSUE (tj. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18) – powinno było zostać ocenione w kontekście nadużycia legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku jedynie pozornie zmierzającego do wykazania niekonstytucyjności określonych norm prawnych.

Trybunał Konstytucyjny, dopuszczając w niniejszej sprawie merytoryczne rozpoznanie wniosku Prezesa RM, uznał swoją kognicję za niewątpliwą. Stwierdził, że skoro we wniosku Prezes RM oznaczył jako przedmiot kontroli przepisy Traktatu o Unii Europejskiej, a Traktat ten stanowi formalnie umowę międzynarodową, to kognicja Trybunału do wydania wyroku wynika z art. 188 pkt 1 Konstytucji, zgodnie z którym Trybunał orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Trybunał uznał ponadto, że jest uprawniony do kontroli przepisów w kształcie, jaki ich treści normatywnej nadaje jednolita i utrwalona praktyka wykładni i stosowania tych przepisów przez organy sądowe. In casu miałoby chodzić o wskazane we wniosku przepisy TUE w rozumieniu, jakie im zostało nadane w efekcie prawotwórczego orzecznictwa TSUE ultra vires. Jak przyznał Trybunał, przyczyną, dla której zmuszony jest po raz kolejny orzekać w sprawie dopuszczalnych granic ograniczenia suwerenności Państwa Polskiego w następstwie uczestnictwa w Unii Europejskiej, jest „nowo zaistniały stan rzeczy, mający miejsce w rezultacie ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa”.