Prof. dr Thomas von Danwitz, sędzia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej opublikował ten artykuł w zasłużonym dla europejskiego konstytucjonalizmu portalu Verfassungsblog.de. Oryginalny tekst (w języku niemieckim) udostępniamy w wersji polskiej, którą – może niedokładnie lub niezbyt zręcznie – przełożył internetowy program translatorski.
Kwestia jednolitej wykładni i pierwszeństwa prawa Unii rodzi fundamentalną kwestię podziału i podziału władzy sądowniczej w ramach wspólnoty integracji europejskiej. Z punktu widzenia praktyki prawa unijnego dyskusja, która obecnie rozpoczyna się z nową gwałtownością, wydaje się jednak dziwnie nie na czasie. Nie przedstawiając jednak gotowego rozwiązania ani „końcowych słów” w tej debacie, należy poczynić kilka uwag na temat istniejącego unijnego prawa umów i jego interpretacji.
I.
Najnowsze orzecznictwo różnych sądów konstytucyjnych i najwyższych (Anótato Dikastírio Kýprou, Ústavní soud České republiky, Højesteret, Bundesverfassungsgericht, Tribunal Constitucional de Portugal, Conseil d’État, Curtea Constituțională a României, Trybunał Konstytucyjny) państw członkowskich Unii Europejskiej bardzo jasno wskazuje, że kwestia jednolitej wykładni i pierwszeństwa prawa Unii rodzi fundamentalną kwestię podziału i podziału władzy sądowniczej w kontekście wspólnoty integracji europejskiej. Ponadto jest on nierozerwalnie związany z ogólną kwestią autonomii porządku prawnego Unii i systemu ochrony prawnej, który zapewnia. Pokazuje to, że stawką jest szerszy obraz, a mianowicie uprawnienie do decydowania o charakterze i ostatecznym charakterze integracji ustanowionej na mocy traktatów.
Z punktu widzenia praktyki prawa Unii obecna debata na temat pierwszeństwa stosowania prawa Unii, która rozpoczyna się z taką gwałtownością prawie 60 lat po fundamentalnych wyrokach Trybunału Sprawiedliwości, może wydawać się dziwnie odbiegająca w czasie, a nawet anachroniczna: do czasu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy pierwszeństwo prawa Unii determinowało praktykę prawną i umowną instytucji Unii i państw członkowskich w dużej mierze po cichu. w związku z tym praktyka umowna została uznana za dorozumianą akceptację pierwszeństwa (Ziller, s. 11 i nast.). Ponadto, pomijając wszelkie subtelności prawne, nie ma wątpliwości, że integracja europejska potoczyłaby się zupełnie inaczej bez fundamentalnych decyzji z lat 60. (zob. klasycznie: Lecourt, Quel eut été le droit des Communautés sans les arrêts de 1963 et 1964?, w: L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à Jean Boulouis, 1991, 349; zob. także: Claes, s. 103). W szczególności z punktu widzenia prawa państw członkowskich kwestia rangi jest nie tylko symboliczna, podczas gdy z punktu widzenia prawa Unii chodzi przede wszystkim o ponadnarodowość Unii (ostatnio: ww. wyrok w sprawie RS, pkt 47), bezpośrednią ważność jej porządku prawnego (ostatnio: ww. wyrok w sprawie Euro Box Promotion, pkt 247) i wreszcie gwarancję jednolitej wykładni prawa Unii (ostatnio: Euro Box Promotion, pkt 246, 249, 251; w sprawie RS, pkt 49, 51, 55).
W podanych tu ramach nie mogę przedstawić „gotowego rozwiązania” ani nowatorskiego wglądu w te pytania, zwłaszcza że mają one taki charakter, że moim zdaniem nie pozwalają na żadne „ostatnie słowa”. Dlatego nie ośmielam się zajmować wszystkimi aspektami tego tematu i problemu, które warto rozważyć w moich kolejnych uwagach.
Różnorodne zjawiska polityczne tego czasu tworzą ramy dla wznowionej debaty priorytetowej. Obejmują one na przykład pewne wysiłki dezintegracyjne, które wyszły na jaw również w innych miejscach w trakcie Brexitu. Być może głębsze są trudności spowodowane brakiem równowagi politycznej, gospodarczej, społecznej i praworządności, które po przystąpieniu w latach 2004, 2007 i 2013 doprowadziły do poważnych dysfunkcji w Unii. Uzasadnione i zrozumiałe jest, że w takim otoczeniu na nowo pojawiają się również pytania o ostateczność Unii i adekwatność prawno-polityczną jej zasad konstytucyjnych. Być może, przynajmniej w Niemczech, jest to również znacznie bardziej prosta chęć nadrobienia zaległości w dyskusji konstytucyjnej i politycznej, która nie była prowadzona w odpowiednim okresie lat 60., a przynajmniej nie z niemal porównywalnym potencjałem konfliktu.
Nie będę badał tych uzasadnionych pytań i problemów w dalszej części. Jako sędzia Trybunału Sprawiedliwości chciałbym ograniczyć swój wkład w tę dyskusję do uwag na temat istniejącego unijnego prawa umów i jego interpretacji. Podsumowując, chciałbym pozwolić, aby te rozważania przepłynęły w perspektywę.
II.
Chciałbym sformułować 7 tez dotyczących jednolitej wykładni i pierwszeństwa prawa UE w dialogu sądowym.
Teza 1: Kwestia pierwszeństwa prawa Unii nad prawem jej państw członkowskich porusza się w trudnej sytuacji toposów prawnych, które niekiedy mogą charakteryzować się symbolicznym zrozumieniem tego, co stanowi federalną otchłań, w której znajduje się Unia Europejska i która określa jej warunki funkcjonowania. Z perspektywy traktatów kwestia ta wydaje się jednak w istocie logiczną konsekwencją podstawowego wymogu jednolitego stosowania traktatów dla państw członkowskich i w państwach członkowskich.
Kwestia jednolitej wykładni i pierwszeństwa prawa Unii dotyczy centralizacji jurysdykcji w praktyce prawnej dla ostatecznego wiążącego orzeczenia w przedmiocie charakteru i zakresu ważności krajowej prawa Unii. Zarówno dla sądów państw członkowskich, jak i dla osób ubiegających się o ochronę prawną zazwyczaj decydujące znaczenie ma wsprawie, czy w celu rozstrzygnięcia sporu należy uwzględnić inconcretoprzepis prawa państwa członkowskiego, czy też przepis prawa Unii mający pierwszeństwo stosowania. Zasada pierwszeństwa nie dąży zatem sama w sobie do celu hierarchicznego normy, lecz ma charakter instrumentalny, ponieważ określa zakres prawa Unii, który powinien być przestrzegany w sposób wiążący przez instytucje państw członkowskich, a w szczególności przez sądownictwo, czy to w celu dokonywania wykładni zgodnej, czy też w celu stosowania przepisów prawa Unii wywierających skutek bezpośredni.
Teza 2: W swojej codziennej praktyce sądowej sądy państw członkowskich są zobowiązane do orzekania o charakterze i zakresie stosowania prawa UE na szczeblu krajowym na podstawie jego wykładni określonej przez Trybunał Sprawiedliwości. Wymogi jednolitego stosowania i pierwszeństwa prawa Unii są zatem ze sobą nierozerwalnie związane. Wyłączna kompetencja Trybunału, przewidziana w art. 344 TFUE, do dokonywania ostatecznej wiążącej wykładni prawa Unii, w szczególności w ramach postępowań prejudycjalnych prowadzonych w porozumieniu z sądami państw członkowskich, stanowi w tym względzie motyw przewodni z prawnego i historycznego punktu widzenia, zarówno w odniesieniu do wymogów jednolitej wykładni prawa Unii, jak i otwarcia wielości rozwiązań prawnych na prawo Unii. zgodność z prawem Unii (jak w Centraal Israëlitisch Consistorie van Belgiëlubw WABE).
Decydujące znaczenie ma okoliczność, że procedury ochrony prawnej przewidziane w traktacie o Unii Europejskiej, pomyślane jako kompletny system, miałyby charakter wiążący bez pierwszeństwa wykładni prawa Unii stwierdzonej w ramach tego postępowania. Przede wszystkim jednak Unia zostałaby pozbawiona kompetencji prawnej do zapewnienia jednolitego stosowania prawa Unii w państwach członkowskich, a w razie wątpliwości do jego egzekwowania. W tym kontekście należy w szczególności odnieść się do uprawnień Komisji na mocy art. 260 TFUE, które zostały dodatkowo wzmocnione traktatem lizbońskim, którego ratio legis polega właśnie na umożliwieniu egzekwowania jednolitego stosowania prawa Unii w państwach członkowskich.
Teza 3: Z konstruktywnego punktu widzenia, po pierwsze, na pytanie, czy traktaty i prawo Unii mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich, można odpowiedzieć jedynie na podstawie wykładni prawa Unii. Po drugie, kwestia, czy prawo (konstytucyjne) państw członkowskich przyznaje prawu Unii odpowiednie pierwszeństwo i w razie potrzeby uzależnia je od jego warunków, zależy wyłącznie od wykładni danego prawa krajowego. Po trzecie, szersze zagadnienie, czy przesłanki, jakie ustawa (konstytucyjna) państwa członkowskiego nakłada na uznanie pierwszeństwa prawa Unii lub przewiduje jego przyznawanie, są zgodne z traktatami europejskimi, jest również kwestią wykładni tych traktatów (zob. już wyrok w sprawie Simmenthal II, a także w sprawie Melki i Abdeli).
Dialektyka ta pokazuje ogromne znaczenie dialogu między sądami w kontekście postępowania prejudycjalnego – zwłaszcza w celu ustalenia, czy (być może nawet tożsamość) wyrok konstytucyjny jest lub powinien być chroniony w ten sam sposób na poziomie Unii, a zatem nie tylko wpływa, ale kształtuje wykładnię prawa Unii (por. tylko orzeczenia w sprawie „Omega„, kurdyjskiej stacji telewizyjnej „Roj TV„, rosyjskiemu kanałowi telewizyjnemu „NTV Mir Litwa„, a ostatnio w tzw. „sprawie łotewskiego uniwersytetu„). Nie chodzi tu jednak o bardziej szczegółowe sformułowanie lub ograniczenie zasady pierwszeństwa, lecz o wykładnię prawa materialnego Unii, której Trybunał powinien dokonać w ramach procedur ochrony sądowej przewidzianych w traktacie i która jest jednakowo wiążąca we wszystkich państwach członkowskich. Niezależnie od powyższych rozważań Trybunał powinien dokonać takiej wykładni w świetle uwag stron postępowania, a w szczególności okoliczności, które skłoniły sąd odsyłający do zadania pytań o wykładnię i w razie potrzeby do podania w wątpliwość prawidłowości dokonanej już wykładni.
Teza 4: Mając na uwadze równość państw członkowskich wobec traktatów zagwarantowaną w art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze TUE oraz zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wynikający z art. 18 ust. 1 TFUE, problematyczne byłoby powstrzymanie się przez państwa członkowskie od wiążącej wykładni tego prawa Unii dokonanej przez orzecznictwo Trybunału na podstawie jednostronnego powoływania się na ich koncepcje konstytucyjne na podstawie prawa Unii. Dozowania. Umożliwiłoby to niektórym państwom członkowskim pozbawienie obywateli Unii praw, które wywodzą z prawa Unii. Ponadto takie państwa członkowskie byłyby uprzywilejowane w stosunku do tych, które ze względów konstytucyjnych nie mogą zgłaszać zastrzeżeń sądowych wobec wewnętrznego skutku prawa Unii.
Idea konstytucyjnie „zmediatyzowanego” priorytetu, który funkcjonuje jako regulator stopnia „akceptowalnego” otwarcia krajowego porządku prawnego przez państwa członkowskie, już zawodzi z powodu różnorodności zastrzeżeń konstytucyjnych, które stosują sądy państw członkowskich: dla niektórych Trybunał Sprawiedliwości, dokonując wykładni prawa Unii, zapewnia „zbyt małą” ochronę praw podstawowych (klasycznie, na przykład Federalny Trybunał Konstytucyjny w „Solange I” i Corte Costituzionale w sprawie Frontini, Granitallub w tzw. procedurze „Taricco II”), w przypadku pozostałych zagwarantowana jest „nadmierna” ochrona praw podstawowych (np. dla Conseil d’État w „French Data Network„), a w przypadku trzeciej wykładnia unijnych przepisów kompetencyjnych nie odpowiada zrozumieniu, na podstawie którego postępowało dane państwo członkowskie (jak w przypadku Trybunału Konstytucyjnego ). Problem ten pogłębia fakt, że poziom ochrony praw podstawowych, który ma zostać przyznany na mocy prawa Unii, często wynika z wyraźnych przepisów prawa pierwotnego (zob. art. 52 ust. 2 karty) lub prawa wtórnego.
Teza 5: Chociaż obowiązek Unii do poszanowania tożsamości narodowych państw członkowskich, który jest również zawarty w art. 4 ust. 2 zdanie 1 TUE, przyznaje im szeroki margines swobody w odniesieniu do obszarów regulacyjnych, w których odzwierciedla się tożsamość narodowa, nie może zwalniać państw członkowskich od przestrzegania ich zobowiązań wynikających z prawa pierwotnego i wtórnego (zob. wyrok w sprawie Torresi , pkt 54 i nast.; w sprawie Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 265 i nast.; RS, pkt 68 i nast.), a zatem nie uprawnia ich do nadmiernych ograniczeń swobód podstawowych (Sayn-Wittgenstein, pkt 92 i nast.; w sprawie Las, pkt 27 i nast.; w sprawie Coman, pkt 42 i nast.; w sprawie Cilevičs, pkt 83).
Z instytucjonalnego punktu widzenia pierwszeństwo prawa Unii zapewnia przede wszystkim autonomiczną władzę ustawodawczą Unii. To z kolei stanowi zasadniczy element jego ponadnarodowości, który znacząco odróżnia go od innych form współpracy międzyrządowej. Jednakże w Unii, w której prawo Unii nie może zagwarantować jej pierwszeństwa przed prawem państw członkowskich, głównym celem integracji nie byłoby „kontynuowanie procesu tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy” (motyw 12 preambuły TUE). Pozostałaby mglista perspektywa „Europy narodów”, perspektywa, która zawsze była postrzegana jako alternatywa dla zintegrowanej Europy traktatów i która w związku z tym nie może być wykorzystywana jako podstawa do interpretacji istniejącego prawa umów.
Teza 6: W świetle wieloletniej praktyki traktatowej państw członkowskich należy przede wszystkim pamiętać, że w następstwie podstawowych wyroków Trybunału Sprawiedliwości w sprawie bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii, potwierdziły one i rozwinęły traktaty nie mniej niż sześć razy w swojej roli władców traktatów, w szczególności poprzez wzmocnienie unijnych środków przymusu w celu egzekwowania prawa Unii, a przede wszystkim wyroków Trybunału Sprawiedliwości, bez zastrzeżenia ważnego na mocy prawa międzynarodowego w kontekście ratyfikacji odpowiednich traktatów.
W świetle art. 26 i 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów nie ulega wątpliwości, że powołanie się na zastrzeżenia konstytucyjne co do pierwszeństwa prawa Unii jest sprzeczne z zakazem ustanowionym w art. 27 UKC, zgodnie z którym umawiająca się strona nie może powoływać się na swoje prawo krajowe w celu uzasadnienia niewykonania umowy. Biorąc pod uwagę system ochrony sądowej wyraźnie ustanowiony w traktatach oraz wyłączną kompetencję Trybunału do dokonywania ostatecznej wiążącej wykładni prawa Unii, pierwszeństwo należy uznać za część przewidzianego w art. 26 WVK obowiązku „pacta sunt servanda” w odniesieniu do wykonania umowy, która weszła w życie w dobrej wierze (zob. także Ziller , s. 9 i n.) Mimo to na podstawie najnowszego orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego można wyraźnie zaobserwować, że ścieżka argumentacyjna poprzez konsekwentnie realizowany prymat prawa konstytucyjnego może szybko popaść w izolację w prawie europejskim i międzynarodowym.
Ponadto deklaracja nr 17 do aktu końcowego konferencji międzyrządowej w sprawie traktatu z Lizbony wyjaśnia, że brak wyraźnego włączenia pierwszeństwa do tekstu traktatów założycielskich nie wyklucza jego istnienia ani odpowiadającego mu orzecznictwa, ani też nie pociąga za sobą zmiany tej sytuacji prawnej w przyszłości. W przeciwieństwie do prawnie wiążących protokołów, które służą złagodzeniu tekstu traktatu, deklaracje konferencji międzyrządowych są autentycznym wyrazem intencji regulacyjnych prawodawcy traktatowego i w związku z tym będą wykorzystywane jako podstawa do wykładni prawa umów. Ponieważ zgodnie z brzmieniem deklaracji nr 17 stanowi ono wskazówkę co do istniejącej sytuacji prawnej, innymi słowy wyjaśnienie treści prawa umów, które pozostaje niezmienione, forma prawna oświadczenia odpowiada w szczególny sposób jego treści. Traktat lizboński, do którego załączona jest deklaracja nr 17, został również ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi i bez zastrzeżeń.
Teza 7: Roszczenia do suwerenności bońskiej Ustawy Zasadniczej, co jest co najwyżej mgliście potwierdzone w art. 79.3, nie mogą być oceniane według listy utraconych różnych kompetencji, które zostały przekazane Unii Europejskiej w trakcie integracji. Należy raczej pamiętać, że współpraca państw Europy w UE prowadzi do odzyskania rzeczywistej skuteczności ich działań, a zatem de facto oznacza znaczny „zysk w suwerenności”. W kontekście globalizacji i punktu zwrotnego należy pamiętać, że „państwowość” chroniona przez art. 79.3 GG bez określonej wspólnoty Unii Europejskiej, której funkcjonalność jest z kolei całkowicie zależna od jednolitej wykładni i pierwszeństwa prawa Unii nad prawem państw członkowskich, prawdopodobnie nie mogłaby wkrótce opisywać wiele więcej niż model konstytucyjny bez wartości praktycznej. Suwerenność „przeciwko” Unii z konieczności wymaga od niej ograniczonej zdolności do działania wewnętrznego i, w coraz większym stopniu, zewnętrznego.
W konsekwencji wyzwań stojących przed Unią i jej wspólnotami opartymi na praworządności nie da się sprostać poprzez poszukiwanie możliwych wariantów zasady pierwszeństwa. To jest „zły plac budowy”. Chodzi raczej o znalezienie takiej wykładni prawa Unii, która – kierując się kierunkiem sądów państw członkowskich – byłaby nie tylko prawidłowa, ale i mądrze dobrana w celu zapewnienia wysokiego poziomu akceptacji prawa Unii w państwach członkowskich, nie podważając jednak jego jednolitego stosowania.
III.
W świetle powyższych rozważań właściwe wydaje się poszerzenie perspektywy i krótkie spojrzenie na znacznie bardziej fundamentalną, pozaprawną kwestię, w jaki sposób Unia i państwa członkowskie mogą sprostać wyzwaniom 21 wieku. Obecnie dominuje wrażenie, że klasyczne państwa narodowe nie były w stanie zapewnić odpowiedniego opodatkowania lub skutecznej regulacji, np. gospodarki opartej na danych, wobec przedsiębiorstw wielonarodowych. Również w handlu międzynarodowym siła przetargowa zależy w dużej mierze od wielkości handlu, tj. znaczenia gospodarczego, a przede wszystkim od wielkości danych rynków. W Niemczech nie należy więc zapominać, że z perspektywy Pekinu Republika Federalna Niemiec może szybko skurczyć się do rozmiarów Luksemburga. Jeszcze bardziej oczywiste jest, że klasyczne państwo narodowe nie może skutecznie stawić czoła wyzwaniom związanym ze zmianami klimatycznymi i ochroną środowiska, przestrzeganiem standardów społecznych i praw człowieka w kontekście zglobalizowanych stosunków gospodarczych. Wydaje się, że w roku „punktu zwrotnego” ludność niemiecka bardzo szybko zrozumiała, że integracja europejska może i powinna stanowić skuteczną odpowiedź na nowe wyzwania, ponieważ bez takiej odpowiedzi „państwowość” chroniona przez art. 79.3 GG nie mogłaby być niczym więcej niż szlachetną doktryną konstytucyjną. Jednak państwowość bez wystarczających kompetencji w rozwiązywaniu problemów niewiele służyłaby obywatelom.
Aby móc odpowiednio reagować na aktualne wyzwania, konieczna jest zatem zmiana rozumienia tradycyjnej państwowości, która dynamicznie dąży do utrzymania i odzyskania aktywnej zdolności twórczej, co w coraz większym stopniu będzie miało miejsce w dającej się przewidzieć przyszłości w ramach Unii Europejskiej i będzie się dziać w innych formach wielostronnej współpracy opartej na zasadach.. Dla realizacji tej perspektywy Unia Europejska oferuje niezbędne ramy instytucjonalne, których porządek prawny oparty na integracji odzwierciedla zasady strukturalne i podstawowe wartości, a także i przede wszystkim Ustawę Zasadniczą na szczeblu europejskim.
Z pewnością wymaga to wielkiej stanowczości zasad, mądrości i trwałych innowacji, aby móc sprostać ciągle zmieniającym się wyzwaniom, przed którymi stoimy na tak niedoskonałych podstawach instytucjonalnych w Europie i państwach członkowskich. W tym celu powinniśmy wykazać się intelektualną pokorą i gotowością do wzięcia odpowiedzialności za rzeczywistość Europy, w której chcemy żyć dziś i w przyszłości. Odpowiedzialność ta nie jest realizowana jako intelektualny koncert życzeń, ale żyje w dużej mierze ze wglądu w konieczność zachowania i kształtowania europejskiego ładu pokojowego, który ucieleśnia wspólnotę integracyjną Unii Europejskiej. W ramach europejskiego porządku konstytucyjnego, jakim są traktaty, jednolita wykładnia i pierwszeństwo prawa Unii stanowią podstawowe filary tej wspólnoty, opartej na państwie prawa, która zapewnia w szczególności równość państw członkowskich wobec traktatów oraz praworządność w Unii.
Thomas von Danwitz
