Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do sprawy toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczącej znacznego ograniczenia prawa do informacji publicznej (K 1/21).

Trudno się nie zgodzić ze stanowiskiem Rzecznika wyrażonym w piśmie procesowym, że

„orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zgodne z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w istocie doprowadziłoby do wydrążenia ustawy o dostępie do informacji publicznej z treści (istoty) oraz podważyłoby ustaloną w orzecznictwie sądów administracyjnym i Trybunału Konstytucyjnego wykładnię jej przepisów. W konsekwencji, orzeczenie Trybunału miałoby negatywny wpływ na realizację przez obywateli konstytucyjnego prawa do informacji publicznej”¹.

W pełni zasadnie zatem wniósł Rzecznik o umorzenie postępowania, alternatywnie o wydanie wyroku o zgodności poszczególnych przepisów z Konstytucją. Z uzasadnieniem tego stanowiska można się zapoznać w dokumentach zamieszczonych na stronie Trybunału Konstytucyjnego.

Formalne przystąpienie do postępowania K 1/21 pozwoliło Rzecznikowi nie tylko na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie ale powoduje, że Rzecznik uzyskał szereg uprawnień procesowych.

Jednym z nich jest prawo do złożenia wniosku o wyłączenie sędziego TK w sytuacji gdy zaistnieją okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności takiego sędziego (art. 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym).

Warto przy tym zauważyć, że rozstrzygana sprawa dotyczy m.in. problemu kolizji prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności. Kwestia ta jest problematyczna dla samej Prezes TK i niektórych jego sędziów m.in. za sprawą utajnienia oświadczeń majątkowych. Dotąd, ani Prezes TK ani sędziowie, którzy zdecydowali się na utajnienie swoich oświadczeń majątkowych – według dostępnych informacji – nie wyłączyli z rozpoznawania tej sprawy, z wyjątkiem Krystyny Pawłowicz. Powody wyłączenia tej ostatniej nie zostały wprost zakomunikowane opinii publicznej.

Na blogu znanej dziennikarki prawnej Ewy Siedleckiej została zamieszczona informacja o stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich w kwestii złożenia wniosków o wyłączenie z orzekania Prezes TK i ww. sędziów. Zgodnie z tym stanowiskiem Rzecznik nie widzi potrzeby złożenia takich wniosków gdyż nie dostrzega wątpliwości co do bezstronności osób orzekających w tej sprawie. Pełna treść stanowiska jest dostępna: https://siedlecka.blog.polityka.pl/2022/09/07/rpo-nie-zawalczy-w-sprawie-beztronnosci/

Analiza stanowiska Rzecznika skłania do polemiki, którą przedstawiono niżej. Dla czytelności zachowano numerację ze stanowisko RPO i w pierwszej kolejności przytoczono jego treść (kursywą).

1. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK „błędny jest pogląd [.] że zajęcie [przez sędziego TK] wcześniej stanowiska w określonej kwestii prawnej [.] uprawdopodabnia zaistnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Przyjęcie takiego błędnego poglądu oznaczałoby, że zaprezentowane przez członka składu orzekającego stanowisko w kwestii związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia mogłoby dawać w przyszłości wystarczającą podstawę do ustawicznego kwestionowania bezstronności sędziowskiej w każdej sprawie dotyczącej podobnej kwestii konstytucyjnej. Takie podejście jest całkowicie bezzasadne i nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle przepisu regulującego podstawę wyłączenia sędziego TK” (postanowienie TK z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt K 5/08).

Postulowanym powodem wyłączenia sędziów nie jest wyłącznie fakt stosowania przez Prezesa TK oraz konkretnych sędziów TK ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym jej zawężenia poprzez faktyczne objęcie oświadczeń majątkowych klauzulą niejawności), ale również to, że we wskazanych okolicznościach osoby te – w odczuciu zewnętrznym – mają już osobisty stosunek do przedmiotu rozpoznania przedstawionego im problemu konstytucyjnego.

Na taką okoliczność zwracano uwagę w doktrynie, jak i w samym orzecznictwie TK dotyczącym wyłączania jego sędziów (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, uwaga do art. 26; postanowienie TK z 10 lipca 2012 r., K 14/12).

Nakaz zachowywania zewnętrznych znamion niezawisłości dowodzi, że ważne jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do władzy sądowniczej. Instytucja wyłączenia sędziego w równej mierze służy zapewnieniu realnej bezstronności sądu, jak i umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności (zob. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02; postanowienie SN z 20 grudnia 2012 r., IV CZ 141/12). Oznacza to konieczność uwzględnienia oceny czy dla postronnego obserwatora zachodzą, w realiach sprawy, wystarczające okoliczności które w odbiorze społecznym mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego (wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04; postanowienie SN z 3 listopada 2021 r., IV KO 86/21).

Jeżeli Prezes TK utajnia oświadczenia majątkowe innych sędziów, podejmuje próby utajnienia własnego oświadczenia majątkowego, następnie wycofuje swój wniosek o jego utajnienie pod wpływem presji medialnej, jednocześnie rozpatruje wnioski o udostępnienie informacji publicznych – w tym takich oświadczeń majątkowych, wydaje decyzje administracyjne,  broni przed sądami administracyjnymi poglądu o legalności odmowy udostępnienia tych oświadczeń w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. np.  wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2022 r., II SAB/Wa 175/22) i oświadcza Polskiej Agencji Prasowej „Ingeruje się w nasze życie, tworzy się nieuczciwe narracje na podstawie domysłów i spekulacji. Pozbawia się nas prawa do prywatności” – trudno nie uznać, że ma ona już osobisty stosunek do kwestii kolizji prawa do informacji oraz prawa do prywatności zasygnalizowany we wniosku I Prezes SN w sprawie K 1/21.

Analogicznie należy odnieść to do sędziów, którzy kierują wnioski o utajnienie oświadczeń, powodując przecież ich ukrycie przed opinią publiczną. Dodatkowo niektórzy wydają w tych kwestiach publiczne oświadczenie, w których żądanie ujawnienia oświadczeń majątkowych wpisywane są w takie działania jak „seanse nienawiści”, „czy wyzuwanie sędziów Trybunału (…) z ich prywatności, ich osobistego bezpieczeństwa” (https://trybunal.gov.pl/wiadomosci/uroczystosci-spotkania-wyklady/art/oswiadczenie-jaroslawa-wyrembaka-sedziego-trybunalu-konstytucyjnego ) i tego typu oświadczenie zamieszczane jest na stronie Trybunału Konstytucyjnego.

Ci sami sędziowie będą teraz orzekać o problemach ewentualnej niekonstytucyjności przepisów

„art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nakładają na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązek udostępniania informacji publicznych <<o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji>> również w odniesieniu do informacji należących do sfery prywatności tych osób (…)” (https://trybunal.gov.pl/s/k-1-21 ).

2. Niezależnie od powyższego stanowiska TK w praktyce zdarzały się sytuacje, gdy wyłączano od orzekania sędziów TK, którzy w przeszłości wypowiadali się na temat konstytucyjności kontrolowanych przepisów – czy to w opiniach prawnych jako eksperci, czy to w wyrokach sądowych jako członkowie składów orzekających (zob. postanowienia TK z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt K 8/10, i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt P 38/10). Należy natomiast podkreślić, że w obu ww. przypadkach – po pierwsze – sędziowie wypowiadali swój pogląd o konstytucyjności przepisów oraz – po drugie – wyłączenie miało miejsce na wniosek samego sędziego.

3. Z punktu widzenia powyższego podejścia prezentowanego w orzecznictwie TK należy ocenić sytuację, w której sędzia TK – działając w przypisanej mu prawem roli organu administracji publicznej (tu: jako organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej) – jest zobowiązany do stosowania przepisów prawa. Trzeba podkreślić, że stosowanie przepisu prawa nie może być utożsamiane z wypowiedzią co do jego konstytucyjności, którą to wypowiedź można by następnie traktować jako dowód wątpliwości co do bezstronności w orzekaniu o takim przepisie.

Wskazane przez Rzecznika orzeczenia TK i argumentacja nie może być uznana za adekwatną skoro dotyczy ona wyrażania przez sędziów TK poglądów przed zajęciem stanowiska sędziego TK. Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o poglądy i stanowiska (oraz działania), jakie zajmują oni już w trakcie jego wykonywania.

Dodatkowo trudno założyć aby Prezes TK, działając jako organ administracji publicznej, odmawiając udostępniania informacji publicznej i rozpoznając wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz wydając na temat oświadczenia prasowe („pozbawia się nas prawa do prywatności”), nie przedstawił dostatecznie swojego stanowiska co do ewentualnej konstytucyjności przepisów, które zostały poddane kontroli TK. Wręcz przeciwnie – w odbiorze zewnętrznym sędzia ten ma już ugruntowane i wyraźnie przedstawione opinii publicznej swoje stanowisko w tym przedmiocie, a dodatkowo – jest jasne, że sprawa dotyczy go osobiście.

4. Nie można uznać, że sam fakt pozostawania organu z określonymi osobami czy instytucjami w sporze dotyczącym rozumienia zasad dostępu do informacji publicznej oznacza brak bezstronności osoby, która jest piastunem organu, do wypowiadania się czy orzekania w sprawach dotyczących informacji publicznej. Należy przypomnieć, że w tego typu sporach pozostają z reguły wszystkie organy dysponujące informacjami publicznymi, w tym Naczelny Sąd Administracyjny czy RPO. Przykładowo, nie można kwestionować bezstronności sądów administracyjnych, które orzekają w sprawach dostępu do informacji publicznej (czy poszczególnych sędziów tych sądów), z tego powodu, że sądy administracyjne (czy sędziowie piastujący w tych sądach stanowiska kierownicze) – działając jako organy administracji zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej – mogą w swojej działalności reprezentować określony sposób rozumienia przepisów o dostępie do informacji publicznej.

5. Ocena prawidłowości postępowania określonego organu w sprawach indywidualnych związanych z dostępem do informacji publicznej jest dokonywana w przewidzianych prawem procedurach (skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub na decyzję o odmowie udzielenia informacji). Postępowanie w sprawie wyłączenia sędziego nie jest właściwym trybem dokonywania takiej oceny. Legalność działań czy zaniechań administracji podlega kontroli sądów administracyjnych, a nie TK w postępowaniu wyłączeniowym. W tym miejscu trzeba odnotować, że w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa TK w okresie piastowania tego urzędu przez p. Sędzię Julię Przyłębską zapadają różne orzeczenia – zarówno takie kwestionujące przyjęty sposób rozumienia przepisów o dostępie do informacji, jak również orzeczenia oddalające skargi (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 584/21; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 238/19).

Rzecznik pomija, że niektóre sprawy mogą dotyczyć sędziów osobiście zaś fakt, że sprawy dotyczące oświadczeń majątkowych są w toku rozpoznania przez sądy administracyjne (żadne orzeczenie o ile wiem nie jest prawomocne), oznacza, że potencjalny wyrok TK może mieć wpływ na te sprawy.

Istnieje zatem uzasadnione ryzyko, że niektórzy sędziowie TK mogą być osobiście zainteresowani takim ukształtowaniem wyroku aby potwierdzał on korzystny dla nich kierunek tj. jak najdalsze ograniczenie działania prawa do informacji publicznej o osobach pełniących funkcję publiczną w odniesieniu do informacji należących do strefy ich prywatności i danych osobowych (zob. np.  pkt 2 wniosku w sprawie K 1/21).

6. Należy dodać, że Prezes TK Julia Przyłębska orzekała już w sprawach dotyczących informacji publicznej, w tym jako sprawozdawca w sprawie zakończonej wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 (wyrokiem tym stwierdzono zgodność z Konstytucją art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego). W tej sprawie żaden uczestnik postępowania, w tym RPO, nie dostrzegał wątpliwości co do bezstronności sędziego.

Podczas rozpoznawania sprawie SK 27/14, w przeciwieństwie do K 1/21, nie było informacji, aby Prezes TK mogła być osobiście zainteresowana w wydaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Sytuacja ta uległa zmianie w 2021/2022 r. (w kontekście problemów wynikających z K 1/21) za sprawą problemu jawności oświadczeń majątkowych sędziów TK, w tym Prezes TK, jej aktywności jako organu administracji publicznej w newralgicznych dla prywatności sędziów TK sprawach (odmowa udostępnienia oświadczeń, nadawanie im klauzul niejawności), spraw w toku przed sądami administracyjnymi oraz jej wywiadów na temat zagrożeń dla prywatności, jakie nosi udostępnienie oświadczeń majątkowych sędziów TK na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

7. Prawo do wystąpienia przez sędziego z wnioskiem o objęcie oświadczenia majątkowego klauzulą „zastrzeżone” wynika z ustawy, tj. z art. 87 par. 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do sędziów TK, co wynika z art. 19 ustawy o statusie sędziów TK (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 612/21). Jest to uprawnienie związane z przysługującym sędziemu konstytucyjnym prawem do ochrony życia prywatnego. Nie można w związku z tym czynić zarzutu sędziemu – i na tej podstawie kwestionować jego bezstronności – z tego powodu, że korzysta z przyznanych mu uprawnień. Trzeba dodać, że w sprawie o sygn. akt K 1/21 nie są kontrolowane przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych sędziów.

Rzecznik powołuje się na nieprawomocny wyrok WSA, który został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W innym wyroku WSA (II SAB/Wa 175/22) orzekł, że taka ocena może być przeprowadzona jedynie w ramach kontroli decyzji administracyjnej. W jeszcze innej sprawie, będącej w toku, badana jest dopiero legalność wydania decyzji w sprawie oświadczenia majątkowego jednego z sędziów TK. W sprawie wskazanej przez Rzecznika takiej decyzji nawet nie wydano. Nie zmienia to faktu, że do dziś konkretne przesłanki utajnienia oświadczeń majątkowych TK są opinii publicznej nieznane, co nie buduje zaufania do TK, także w kontekście sprawy K 1/21.

Sama możliwość prawna utajnienia oświadczeń majątkowych jest zresztą wysoce wątpliwa i budzi uzasadniony niepokój i sprzeciw nie tylko prawników ale dużej części naszego społeczeństwa, wobec jednoznacznej treści art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

8. Z przedstawionych wyżej przyczyn nie zachodzą podstawy do przedstawienia przez RPO wniosków o wyłączenie sędziów TK – członków składu orzekającego w sprawie o sygn. akt K 1/21.

Z powyższej analizy wynika, że argumentacja Rzecznika jest zupełnie nieadekwatna do problemu, jaki zaistniał na tle sprawy K 1/21. Można wręcz odnieść wrażenie, że Rzecznik najpierw podjął (z niewiadomych względów) decyzję o niewystępowaniu z wnioskiem o wyłączenie sędziego (sędziów) TK w omawianej sprawie, a dopiero później, wobec pytań ze strony mediów, podjął się próby znalezienia jakiegoś wytłumaczenia swojego stanowiska. Niestety dalece nieprzekonującego i nieprzynoszącego zaszczytu jego autorowi. Czyżby zasada: nikt nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua) już nie obowiązywała ?

Opisana sytuacja jest tym bardziej niepokojąca, że Rzecznik jest zapewne jedynym uczestnikiem postępowania, który w ogóle rozważał złożenie takiego wniosku. Bez odpowiedniej inicjatywy Rzecznika Trybunał Konstytucyjny przejdzie na omawianym zagadnieniem do porządku dziennego. Nie oznacza to jednak, że problem ten nie powróci, chociażby w sprawach przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Przypomnieć należy, że prawo do otrzymywania informacji będących przedmiotem zainteresowania publicznego jest chronione także art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. np. wyrok z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie TASZ przeciwko Węgrom dotyczący zresztą tamtejszego sądu konstytucyjnego). Przypomnieć również wypada, że obecnie przed ETPC zawisło już szereg spraw, w których zarzuca się m.in. brak bezstronności obecnych sędziów TK w rozpoznawanych przez nich sprawach i zarzuty te zostały już formalnie zakomunikowane Polsce (zob. np. skargi: nr 3801/21 w sprawie A.L.-B. przeciwko Polsce, nr 3639/21 w sprawie K.C. przeciwko Polsce, nr 1819/21 w sprawie K.B. przeciwko Polsce).

Czy zatem wyrok w sprawie K 1/21 stanie się kolejnym, który będzie podważany za niedochowanie standardów wynikających z Konwencji?

Można mieć nadzieję, że RPO, organ tak zasłużony dla umacniania zasad państwa prawnego, podejmie jednak próbę zapobieżenia wydaniu wyroku TK ograniczającego konstytucyjne prawa jednostek, a także podjęciu rozstrzygnięcia ETPC o naruszeniu przez Polskę EKPC.

Stefan Drzazga jr.