Narastające obecnie ataki polskich polityków na Niemcy zaczynają przybierać formę sterowanego amoku. Dla każdego obserwatora jasne jest jednak, że linia ta nie wzmacnia międzynarodowej pozycji Polski i nie przyczyni się do uzyskania bilionowych reparacji. Publikowanie kolejnych tomów o polskiej martyrologii nie zastąpi pomysłu na skuteczną politykę zagraniczną, nie skompensuje braku negocjatora ani nie zmieni losu i potrzeb nielicznych, żyjących jeszcze ofiar.

Bezmiar niemieckich zbrodni podczas drugiej wojny światowej, również w Polsce, nie podlega dyskusji, podobnie jak niemiecka odpowiedzialność polityczna i moralna¹. Najtrudniej jednak było w powojennej historii znaleźć odpowiednie formy prawnego rozliczenia tej odpowiedzialności. Nie bez wpływu na ten stan rzeczy pozostawał długotrwały podział kontynentu. Spraw tych jednak nie sposób rozwikłać przy pomocy zaklinań kuglarzy, zwłaszcza 77 lat po wojnie, 32 lata po zmianie ustroju w Polsce i po 7 latach od objęcia władzy przez „dobrą zmianę”.

Odnotujmy wreszcie, że publiczne wypowiedzi na temat reparacji charakteryzują się w przeważającej mierze brakiem wiedzy, niekompetencją i cynizmem, a dyskutanci posługują się często terminami, których nie rozumieją. Ponadto spektakl obecnych władz w obszarze reparacji charakteryzuje się od lat brakiem konkretnych, uwieńczonych nawet połowicznym sukcesem działań.

Tymczasem debata na temat reparacji ma już swoje miejsce w polskich publikacjach naukowych², podobnie jak niektóre inne sporne kwestie prawne w powojennych stosunkach polsko-niemieckich³, w tym dotyczące pracy przymusowej⁴. Jest to dobry podkład do dyskusji, wymaga jednak niestety pewnego wysiłku.

Poniższe uwagi mają skrótowo przybliżyć czytelnikom skomplikowane niekiedy pojęcia i wątki prawne omawianego problemu (pro memoria część I) oraz tło polityczne, w tym meandry obozu PiS w kampanii dotyczącej reparacji (pro memoria część II).

1. Pojęcie reparacji.

Pojęcia reparacji używa się często w sposób niejednolity. Pojawiają się takie terminy jak reparacje, naprawienie szkody, odszkodowanie, indemnizacja, restytucja, rekompensata, zadośćuczynienie, satysfakcja.

W systemach prawnych obowiązuje niekwestionowana zasada, że naruszenie prawa winno być naprawione. Za czyn niezgodny z prawem międzynarodowym, który można mu przypisać, państwo ponosi międzynarodowoprawną odpowiedzialność i jest ono wówczas zobowiązane do (ang./franc.) reparation/réparation, czyli do naprawienia szkody.

W kontekście konfliktów zbrojnych używa się najczęściej terminu reparacje wojenne. Pojęcie to ewoluuje historycznie, co widać na przykładzie różnych okresów pokonfliktowych, w tym zwłaszcza różnic po pierwszej i po drugiej wojnie światowej. Obowiązek naprawienia szkody figuruje w artykule 3 Konwencji haskiej IV (1907), który znalazł powtórzenie w Protokole dodatkowym I z 1977 r. (art. 91) do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczącym ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych.

Obowiązek naprawienia szkody nie jest jednak wystarczająco operacyjny i wymaga prawnego sprecyzowania określającego zakres i formę, a także czas i tryb dochodzenia roszczeń. Straty i szkody dotyczą zarówno państwa, jak i jego podmiotów (osoby fizyczne i prawne), przy czym państwo występuje w imieniu własnym i swoich podmiotów. Po zakończeniu konfliktu zbrojnego sprawy te są z reguły regulowane w traktacie pokoju lub innych umowach.

Poza kosztami wojny i naprawieniem szkód wojennych, przy ustalaniu reparacji uwzględnia się też międzynarodowy interes ogólny oraz aspekty sprawiedliwości. Powojenne rozliczenia mają zazwyczaj charakter ryczałtowy i międzypaństwowy biorąc pod uwagę okoliczności polityczne oraz możliwości gospodarcze i finansowe pokonanego państwa. W praktyce reparacje nigdy nie są równoważne z wyrządzonymi szkodami, a w przypadku totalnej wojny i ogromu zbrodni sprawiedliwość będzie zawsze niedoskonała.

Niezależnie od roszczeń międzypaństwowych mamy we współczesnej praktyce międzynarodowej do czynienia z przesunięciem akcentu na indywidualne roszczenia podmiotów prywatnych wobec państw odpowiedzialnych za zbrodnie wojenne lub zbrodnie przeciwko ludzkości (zbrodnie międzynarodowe).

W 1945 r., po przejęciu przez cztery mocarstwa władzy najwyższej w Niemczech⁵, państwo to nie przestało istnieć, jednak jego zdolność do czynności prawnych była ograniczona decyzjami czterech mocarstw, co wynikało z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności za wojnę. Podmiotem zobowiązanym do reparacji były Niemcy, a nie cztery mocarstwa, jednak te ostatnie określiły zakres i formę tej odpowiedzialności (w tym kwestię reparacji) w umowie poczdamskiej (1945) bez pytania Niemiec o zdanie.

2. Formy reparacji wojennych

Naprawienie szkody (reparation) jest terminem ogólnym przyjmującym formę odszkodowania (compensation), restytucji lub satysfakcji i odnoszącym się do państwa lub jego podmiotów (osób fizycznych i prawnych).

Odszkodowania są realizowane w formie finansowej lub w naturze (przejęcie majątku, dostawy towarów i usług) i wchodzą w rachubę jeśli niemożliwa jest restytucja, ale często obie formy pojawiają się łącznie. Restytucja dotyczy zwrotu własności (prywatnej lub publicznej), przywrócenia utraconych praw albo zwrotu zastępczego. Odnosi się ona do odzyskania identyfikowalnych dóbr (obiektów) zagrabionych przez okupanta. Ponadto pojawiają się w praktyce substytuty reparacji w postaci pomocy i współpracy gospodarczej i finansowej na preferencyjnych warunkach.

Reparacje odnoszą się do strat majątkowych i niemajątkowych poniesionych przez państwo w związku z konfliktem zbrojnym. Roszczenia państwa obejmują również szkody jego osób fizycznych i prawnych, co w typowym dla konfliktu zbrojnego wariancie dotyczy głównie strat majątkowych, np. utraty mienia ruchomego lub nieruchomego w wyniku działań militarnych, przerwania produkcji, grabieży mienia, przejęcia praw lub patentów bądź udziałów w spółce.

W Umowie poczdamskiej mocarstwa postanowiły, że roszczenia reparacyjne ZSRR będą zaspokojone przez zajęcia majątku w jego strefie okupacyjnej oraz z majątku zagranicznego Niemiec. ZSRR zobowiązał się w tej Umowie do zaspokojenia roszczeń reparacyjnych Polski ze swojej puli reparacji. Zaspokojenie roszczeń reparacyjnych USA, Wielkiej Brytanii i innych państw nastąpić miało z zachodnich stref okupacyjnych oraz majątku zagranicznego Niemiec. Umowa poczdamska nie określała wysokości (wartości finansowej) reparacji od Niemiec. Umowa ta nie zawierała również żadnych wskazówek dotyczących roszczeń indywidualnych osób fizycznych lub prawnych z tytułu zbrodni i prześladowań (podobnie rzecz się miała w traktatach pokoju z sojusznikami Niemiec (Włochami, Bułgarią, Rumunią i Węgrami, a także w przypadku Austrii).

Uzgodniona wstępnie podczas konferencji w Poczdamie formuła reparacji miała zatem charakter ramowy. Sprawa nie została szczegółowo i definitywnie uregulowana w oczekiwaniu na regulację pokojową (peace settlement) z Niemcami, do której nigdy nie doszło i nie dojdzie. Napięcia między mocarstwami spowodowały, że system poczdamski okazał się niekompletny. Ostatnim, wielostronnym akordem był Traktat o ostatecznej regulacji w odniesieniu do Niemiec z 12 września 1991 r. (Traktat „2+4”).

3. Czy roszczenia indywidualne są częścią reparacji wojennych?

3.1. Obowiązek naprawienia szkody w przypadku naruszeń prawa międzynarodowego nie jest kwestionowany, często jednak niejasna jest forma i zakres wynikających z konfliktu zbrojnego roszczeń oraz sposób ich dochodzenia.

Co się tyczy szkód indywidualnych można je podzielić na zwykłe (typowe) oraz szczególne. Szkody zwykłe (np. straty wynikające z działań wojskowych, grabieży i rabunków) mają z reguły charakter materialny i są częścią pakietu reparacyjnego, negocjowanego przez zwycięskie państwo z pokonanym przeciwnikiem, zwłaszcza w traktacie pokoju. Podmioty prywatne zaspokajane są wówczas za pośrednictwem państwa macierzystego, z reguły w sposób ryczałtowy.

W porównaniu z pierwszą druga wojna światowa różniła się zasadniczo pod względem skali szkód szczególnych wynikających ze zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości (ludobójstwo, obozy koncentracyjne, deportacje ludności, praca przymusowa, przymusowa prostytucja) oraz różnych form okrutnych prześladowań osobistych. W pierwszych powojennych regulacjach brakowało jednak jasności co do tego, czy wspomniane zbrodnie stanowią osobny tytuł dla indywidualnych odszkodowań.

3.2. Reparacje od Niemiec przewidziane w Umowie poczdamskiej miały wyłącznie postać świadczeń w naturze (demontaże obiektów przemysłowych, dostawy z produkcji bieżącej, zajęcie majątku zagranicznego) realizowanych według klucza stref okupacyjnych⁶. Innymi słowy Niemcy nie były zobowiązane przez cztery mocarstwa do wypłaty reparacji w formie pieniężnej.

W dotyczącej niemieckiego zadłużenia zagranicznego umowie londyńskiej (1953)⁷ między RFN a grupą ponad trzydziestu państw (bez udziału Związku Sowieckiego i Polski) nie wyodrębniono odszkodowań indywidualnych za zbrodnie. W jej art. 5 ust. 2 odroczono dochodzenie niektórych kategorii roszczeń do momentu regulacji pokojowej z Niemcami, lecz doktryna i orzecznictwo sądów RFN wyciągały w drodze interpretacji wniosek, że odroczenie to (mające na celu ochronę gospodarki i finansów państwa) obejmowało całość roszczeń wynikających z drugiej wojny światowej, w tym roszczenia indywidualne za niemieckie zbrodnie popełnione przez podmioty prywatne (np. przedsiębiorstwa korzystające z pracy przymusowej).

Dopiero w Układzie przejściowym (1952/1954)⁸ między RFN a trzema mocarstwami zachodnimi pojawiła się wyraźnie nowa kategoria, ponieważ w odrębnym rozdziale IV zobowiązano RFN do wypłaty odszkodowań (compensation) za narodowosocjalistyczne prześladowania. Z kolei rozdział VI poświęcono problematyce reparacji (reparation) i tylko tę kwestię odroczono do momentu zawarcia traktatu pokoju z Niemcami.

3.3. Mimo odroczenia kwestii reparacji (w formule poczdamskiej) do momentu regulacji pokojowej, sprawa ta pozostawała nadal w kompetencji czterech mocarstw (prawa i odpowiedzialność mocarstw za Niemcy jako całość)⁹. Z czasem na Zachodzie zaczęło się wykluwać przekonanie, że obciążanie Niemiec reparacjami stanowi potencjalne zagrożenie (odrodzenie się tendencji neofaszystowskich lub komunistycznych) i należy temu zapobiegać w drodze włączenia RFN w nowe struktury współpracy gospodarczej, politycznej i wojskowej. Wobec powyższego przewidziany w Umowie poczdamskiej proces pobierania reparacji z Niemiec (podzielonych do 1949 r. na cztery strefy okupacyjne) uległ stopniowemu wyhamowaniu.

Nie rozwiązywało to jednak nabrzmiałego problemu odszkodowań dla ofiar (zwłaszcza zagranicznych) niemieckich zbrodni. Początek lat 1950-tych przyniósł w tym względzie istotny zwrot: otóż problematyka reparacji będzie się odtąd ograniczać wyłącznie do pieniężnych odszkodowań indywidualnych za ciężkie naruszenia norm prawa międzynarodowego. Sprawę tych odszkodowań indywidualnych pozostawiono (z akceptacją mocarstw) w gestii RFN.

Kontrowersje co do zakresu i formy odszkodowań indywidualnych wynikały ze specyficznego splotu okoliczności prawnych i politycznych („zimna wojna”), a zwłaszcza z braku traktatu pokoju z Niemcami. W tym kontekście na początku lat 1950-tych narodziła się w RFN koncepcja Wiedergutmachung. Jest to specyficzna konstrukcja polityczno-prawna, która pozostając poza ramami (odroczonych) reparacji, dotyczy procedur i norm związanych z restytucją majątku i z wypłatą świadczeń indywidualnych dla ofiar narodowosocjalistycznych zbrodni i prześladowań, zarówno w RFN, jak i za granicą.

Dla świadczeń w ramach Wiedergutmachung nie było innej podstawy prawnej jak wynegocjowanie odrębnych umów z RFN lub uchwalenie ustawy w RFN. Porównując Wiedergutmachung i reparacje w formule poczdamskiej, w pierwszym przypadku mamy do czynienia z indywidualnymi świadczeniami pieniężnymi, natomiast w drugim chodziło o rozliczenie strat wojennych między państwami w formie niepieniężnej.

Realizując powyższą koncepcję RFN zawarła na przełomie lat 1950 i 1960 dwustronne umowy międzynarodowe z dwunastoma państwami zachodnimi (Globalabkommen), w których zobowiązała się do ryczałtowej wypłaty świadczeń finansowych dla ich obywateli – ofiar narodowosocjalistycznych zbrodni i prześladowań (nie były to jednak reparacje w znaczeniu poczdamskim, odroczone do momentu peace settlement ze zjednoczonymi Niemcami). W umowach tych wypłaty określa się jako świadczenia albo pomoc, świadomie unikając takich terminów jak reparacje lub odszkodowania. Łączna wysokość tych wypłat wyniosła prawie miliard DM. Pewną rolę odegrało ustawodawstwo RFN ograniczone jednak głównie do obywateli niemieckich¹⁰.

Wiedergutmachung było jednak politycznie selektywne, ponieważ wykluczało ofiary (w tym żydowskie) zamieszkałe w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. RFN odmawiała świadczeń indywidualnych dla obywateli polskich uzasadniając to między innymi brakiem konkretnej podstawy traktatowej, brakiem odpowiednich przepisów prawa niemieckiego, odłożeniem reparacji do momentu regulacji pokojowej z Niemcami jako całością lub zrzeczeniem się reparacji przez Polskę w 1953 r.

Dopiero na początku lat 1990-tych zjednoczone Niemcy dokonały wypłat ex gratia na rzecz powstałych w Polsce, Rosji, Ukrainie i Białorusi fundacji, za pośrednictwem których realizowano wypłaty świadczeń indywidualnych. Łączna ich suma wyniosła 1,5 miliarda DM, w tym 500 mln DM dla Fundacji „Polsko-niemieckie pojednanie”.

Kolejna faza wypłat indywidualnych miała miejsce w wyniku wielostronnych negocjacji zakończonych w Berlinie w dniu 17 lipca 2000 r. Dla ofiar żyjących wówczas w Polsce przeznaczono 1,812 miliardów DM. Sprostujmy na marginesie, że inicjatorem tych ostatnich rokowań kanclerz Gerhard Schroeder stał się nie z własnej woli, lecz pod międzynarodowym przymusem, w tym rządu premiera Jerzego Buzka.

Niemieckie wypłaty w ramach Wiedergutmachung trwają w różnych formach do dziś¹¹. Przeważająca większość tych świadczeń przeznaczona jest dla ofiar Holocaustu.

3.4. Zgodnie z doktryną i praktyką RFN pojęcie reparacji obejmuje szerokie spektrum wynikających z wojny roszczeń, w tym również indywidualne roszczenia ofiar niemieckich zbrodni i prześladowań. Stanowisko to odpowiadało bez wątpienia interesom finansowym i politycznym RFN. Jeśli jednak na początku lat 1950-tych doszło do odroczenia poczdamskich reparacji do czasu regulacji pokojowej z Niemcami jako całością, to winno to dotyczyć również wspomnianych roszczeń indywidualnych. Tymczasem niezależnie od odroczenia reparacji, a także przed i po zjednoczeniu, RFN wypłacała świadczenia indywidualne, mimo że miały one wchodzić w skład reparacji.

Wypłaty w ramach Wiedergutmachung dowodzą odrębności indywidualnych roszczeń odszkodowawczych za zbrodnie od poczdamskich reparacji. Nie ma jednak przeszkód, by takie odszkodowania traktować jako część szeroko pojętych reparacji i regulować w drodze umownej, również w traktatach pokoju, z udziałem i za pośrednictwem państw. Trzeba to jednak wyraźnie sformułować, w przeciwnym bowiem razie powstają niejasności.

4. Dochodzenie roszczeń indywidualnych

Druga istotna kwestia łączy się z pytaniem, czy i na jakiej podstawie prawnej ofiarom zbrodni międzynarodowych przysługują indywidualne roszczenia odszkodowawcze i jak można ich dochodzić? Czy roszczenia te należy opierać na konkretnych normach prawa międzynarodowego i czy można ich dochodzić wyłącznie za pośrednictwem państwa macierzystego ofiar?

Ogólna reguła zawarta w art. 3 Konwencji haskiej IV oraz w art. 91 Protokołu dodatkowego I z 1977 r. odnosi się do relacji między państwami. Brak w tych artykułach wskazania, że obejmują one indywidualne roszczenia za zbrodnie wojenne lub zbrodnie przeciwko ludzkości. Niezbędne są zatem konkretyzujące regulacje prawa międzynarodowego lub krajowego. Cechą sytuacji pokonfliktowych jest często brak takich norm (międzynarodowych lub krajowych).

Ten stan rzeczy można zasadnie krytykować. Jednostka rzadko ma dostęp do sądu międzynarodowego, a indywidualne dochodzenie roszczeń przeciwko państwu obcemu w płaszczyźnie międzynarodowej odbywa się z reguły z udziałem lub za pośrednictwem państwa macierzystego. W konsekwencji ofiary pozbawione są często środków i możliwości sądowego dochodzenia swoich roszczeń.

W płaszczyźnie międzynarodowej barierą utrudniającą lub uniemożliwiającą indywidualne dochodzenie roszczeń powstałych w wyniku konfliktu zbrojnego jest zazwyczaj brak traktatu pokoju lub innych regulacji umownych, a także brak w tych traktatach odpowiednio precyzyjnych odniesień do omawianych roszczeń.

W prawie krajowym mamy zazwyczaj do czynienia z immunitetem jurysdykcyjnym państwa obcego¹², czyli brakiem jurysdykcji sądu krajowego (sąd państwa macierzystego ofiar lub sąd państwa trzeciego) dla rozpatrzenia indywidualnych pozwów ofiar przeciwko innemu państwu za jego działania władcze (acta iure imperii). Immunitet jurysdykcyjny państwa uznaje się za zgodną z prawem międzynarodowym przeszkodę proceduralną w dostępie do sądu, co jednak nie przesądza o legalności lub nielegalności władczego działania państwa, ani też nie zwalnia z międzynarodowoprawnej odpowiedzialności i obowiązku naprawienia szkody.

Niektóre sądy krajowe uznają ponadto, że dochodzenie w stosunku do państwa obcego roszczeń indywidualnych powstałych w związku z konfliktem zbrojnym stanowi kwestię polityczną, dla której sąd krajowy nie jest właściwym forum (doktryny non justiciable political question; forum non conveniens; act of state doctrine).

Po konflikcie zbrojnym utrudnieniem w dochodzeniu indywidualnych roszczeń bywa traktatowa regulacja nakazująca uwzględniać możliwości finansowe i gospodarcze pokonanego państwa. Podobny skutek może mieć zrzeczenie się takich roszczeń przez państwo w imieniu podległych mu podmiotów.

Konkludując, indywidualne roszczenia odszkodowawcze z tytułu zbrodni międzynarodowych wymagają skonkretyzowanej regulacji prawnej (krajowej lub międzynarodowej). Potwierdza się tendencja, polegająca na wypłacie odszkodowań indywidualnych w odrębnym trybie. Utrwala się też preferencja dla rozliczania uznanych roszczeń indywidualnych za pośrednictwem instytucji pozarządowych (np. fundacje krajowe, organy międzynarodowe, organizacje pozarządowe)¹³.

5. Zrzeczenie się przez państwo roszczeń indywidualnych jego podmiotów

5.1. Po zakończeniu konfliktu państwa rezygnują często, jednostronnie lub wzajemnie, z roszczeń reparacyjnych. Chodzić tu może zarówno o roszczenia wynikające ze zwykłych szkód i strat wojennych, jak i o roszczenia indywidualne z tytułu zbrodni międzynarodowych.

Zrzeczenie w formie jednostronnego aktu państwa nie wymaga żadnej nadzwyczajnej formy (publikacji w dzienniku urzędowym, noty dyplomatycznej, ratyfikacji itp.) – wystarczy upublicznienie, choćby nawet w drodze radiowej lub prasowej, przez kompetentny organ państwa (jest to z reguły premier lub minister spraw zagranicznych). Jest to w prawie międzynarodowym wiedza elementarna, której nie przyswoili sobie przedstawiciele obecnych władz. Powoływanie się w tym kontekście na niesuwerenność Polski w 1953 r. albo teza, że właściwym organem miałaby być Rada Państwa a nie Rada Ministrów, nie ma w stosunkach i w prawie międzynarodowym żadnego znaczenia dla ważności i skuteczności zrzeczenia przez Polskę – co więcej ośmiesza obecne władze, zwłaszcza przedstawicieli MSZ.

Zrzeczenie się reparacji przez państwo nie jest w praktyce niczym nadzwyczajnym i wynika z przesłanek politycznych i/lub ekonomicznych. Wymaga ono jednak treściowego sprecyzowania (przedmiotowo i podmiotowo). Po pierwsze, zrzeczenie nie w każdym przypadku obejmuje wyraźnie roszczenia indywidualne, a jeśli nawet, to brakuje precyzji, czy dotyczy ono roszczeń indywidualnych z tytułu zbrodni i prześladowań. Po drugie, w kontekście ochrony praw ofiar pojawia się pytanie, czy i w jakim stopniu zrzeczenie takie jest dopuszczalne.

Poglądy na tę ostatnią kwestię są zróżnicowane. Wariant pierwszy polega na zrzeczeniu się przez państwo własnego prawa do działań w opiece dyplomatycznej, co jednak nie unicestwia istniejących nadal indywidualnych roszczeń jego podmiotów prywatnych, ponieważ nie są to roszczenia państwa. W wariancie drugim państwo zrzeka się roszczeń w imieniu własnym oraz w imieniu swoich obywateli przeciwko drugiemu państwu i jego obywatelom – wówczas z reguły (chociaż nie zawsze) rozlicza się z własnymi poszkodowanymi podmiotami.

W przypadku zrzeczenia się dochodzi do głosu uzasadniany pozaprawnie interes ogólny, niekiedy kosztem roszczeń indywidualnych (np. względy polityki zagranicznej, w tym bezpieczeństwa wojskowego i gospodarczego). W wyjątkowych sytuacjach ofiary zaskarżają jednak decyzję ich państwa macierzystego o zrzeczeniu się w ich imieniu roszczeń indywidualnych.

Zrzeczenie się przez państwo roszczeń jego podmiotów prawnych znajduje potwierdzenie w praktyce międzynarodowej i jest dopuszczalne. Zakres zrzeczenia winien być jednak precyzyjnie sformułowany, zwłaszcza w kontekście nie zawsze jasnego i jednoznacznego zakresu pojęcia reparacji.

5.2. Poza kontekstem polsko-niemieckim spory co do zakresu zrzeczenia się przez państwo pewnych roszczeń pojawiały się po 1945 r. także w relacjach niemiecko-włoskich, niemiecko-greckich lub koreańsko-japońskich.

Co do Polski, rząd PRL oświadczył 23 sierpnia 1953 r., że zrzeka się reparacji od Niemiec. W dokumencie tym czytamy:

„Biorąc pod uwagę, że Niemcy zadość uczyniły już w znacznym stopniu swym zobowiązaniom z tytułu odszkodowań [w oficjalnym tłumaczeniu na niemiecki: Reparationen] i że poprawa sytuacji gospodarczej Niemiec leży w interesie ich pokojowego rozwoju, Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej – pragnąc wnieść swój dalszy wkład w dzieło uregulowania problemu niemieckiego w duchu pokojowym i demokratycznym oraz zgodnie z interesami narodu polskiego i wszystkich pokój miłujących narodów – powziął decyzję o zrzeczeniu się z dniem 1 stycznia 1954 r. spłaty odszkodowań na rzecz Polski, wnosząc tym samym dalszy wkład do rozwiązania kwestii niemieckiej”¹⁴.

Przyczyny tego zrzeczenia miały charakter polityczny, podobnie jak w dniu poprzednim zrzeczenie się reparacji przez Związek Sowiecki¹⁵. Oba akty dotyczyły reparacji od Niemiec (nie od NRD, od której reparacje nie przysługiwały). W polsko-sowieckim Protokole z 1957 r. zobowiązania dotyczące dostaw reparacyjnych „z Niemiec” uznano za całkowicie wykonane¹⁶ (co wyklucza ewentualne roszczenia pod adresem Rosji). Również stan wojny PRL zakończyła formalnie „z Niemcami”¹⁷.

Przyznanie Polsce w Umowie poczdamskiej reparacji z puli i za pośrednictwem Związku Sowieckiego można oceniać krytycznie, zwłaszcza jeśli uwzględnić charakter relacji między obu państwami oraz obciążenie Polski dostawami węgla po zaniżonych cenach¹⁸. Ponadto wielkość i wartość reparacji sowieckich z Niemiec nie zostały precyzyjnie ustalone, co nie pozostało bez wpływu na udział Polski w puli ZSRR. Nie ulega jednak wątpliwości, że pewne reparacje w tych ramach Polska uzyskała¹⁹, a rozliczenie z ZSRR nastąpiło ostatecznie w umowie z 1957 r.²⁰

Polskie zrzeczenie z 1953 r. pozostaje bez wątpienia wiążące²¹ i nie może być skutecznie podważane ani w świetle prawa konstytucyjnego, ani w świetle prawa międzynarodowego. Rzeczywistym przedmiotem sporu pozostawał natomiast przez lata zakres tego zrzeczenia.

W niezmiennej opinii władz RFN polskie zrzeczenie objęło całość roszczeń wynikających z wojny. Zauważmy jednak, że w 1953 r. Polska nie zrzekła się roszczeń „w imieniu swych obywateli” lub „wszystkich roszczeń wynikających z wojny”, nie zastosowano też formuły o zrzeczeniu się roszczeń „wobec Niemiec oraz ich osób prawnych i fizycznych”. Poza oświadczeniem premiera Mateusza Morawieckiego w 2019 r.²², żaden polski rząd nie kwestionował ważności aktu zrzeczenia z 1953 r.

W konsekwentnej opinii władz polskich zrzeczenie to odnosiło się tylko do reparacji w formule poczdamskiej. Polska przez wiele lat domagała się natomiast od RFN wypłaty świadczeń indywidualnych. Starania ze strony władz PRL pozostały jednak bezowocne do momentu zjednoczenia Niemiec i zmiany ustrojowej w Polsce.

6. Zjednoczenie Niemiec a kwestia reparacji

Negocjacje nad Traktatem o ostatecznej regulacji w odniesieniu do Niemiec, podpisanym 12 września 1990 r. (Traktat „2+4”), oznaczały formalnie, że możliwy stał się powrót do przewidzianych w Poczdamie, lecz odroczonych reparacji. Nie doszło jednak do tego ze względu na stanowisko RFN, podzielane przez cztery mocarstwa, dla których pierwszoplanowym pozostawała rekonfiguracja Europy związana z ich prawami i odpowiedzialnością za Niemcy jako całość (zwłaszcza wobec niepewności co do rozwoju sytuacji w ZSRR). Inne państwa byłej koalicji alianckiej nie zażądały powrotu do tej kwestii, a w Traktacie „2+4” pominięto ją milczeniem.

6.1. Zrzeczenie reparacji powinno być co do zasady aktem wyraźnym. Milczenie mocarstw oraz brak protestów wobec przyjętej formuły „2+4” miało jednak istotne znaczenie prawne, ponieważ zaistniało w kontekście traktatu, który mógł tę kwestię uregulować.

Dopuszczalna wydaje się więc konstrukcja przyzwolenia (acquiescence), które nie zaistniało w próżni. Przyzwolenie to stwarza przeszkodę prawną, która nie pozwala państwu upominać się o coś, czemu przeczy jego poprzednie działanie albo zaniechanie (non venire contra factum proprium; estoppel). W konsekwencji powstało po stronie zjednoczonych Niemiec przekonanie, że powrót do kwestii reparacji jest prawnie bezprzedmiotowy. W świetle przyzwolenia lub cichej zgody (tacit agreement) państw byłej koalicji nie mogą one obecnie w dobrej wierze domagać się reparacji (formuła poczdamska) od Niemiec.

W prawie międzynarodowym obowiązuje zasada, że traktat nie stwarza praw lub obowiązków dla niebędącego jego stroną państwa trzeciego bez jego zgody (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Nie znaczy to jednak, że traktaty nie mogą wywoływać dla państw trzecich pewnych skutków prawnych (np. reżimy terytorialne). Kompletna odpowiedź wymaga między innymi wyjaśnienia, jaki był zakres pojęcia reparacji objętych milczącym zrzeczeniem oraz jaki był charakter kompetencji mocarstw.

Zgodnie z powojennymi regulacjami sprawa reparacji, granic Niemiec oraz praw i odpowiedzialności za Niemcy jako całość (w tym ich zjednoczenie) należała do kompetencji czterech mocarstw. Ich reprezentatywność dla całej alianckiej koalicji nie była kwestionowana ani w Poczdamie, ani podczas rokowań nad Traktatem „2+4”.

Traktat „2+4” dotyczący zjednoczenia Niemiec zawarto wprawdzie z udziałem dwóch państw niemieckich, jednak niezbędna była do tego zgoda czterech mocarstw. Ten stan rzeczy uznać należy za kontynuację przewidzianej w 1945 r. odpowiedzialności mocarstw w odniesieniu do Niemiec jako całości i w tym kontekście postrzegać milczącą akceptację pozostałych państw dla pominięcia kwestii reparacji.

Konkludując, kwestia reparacji w rozumieniu traktatu poczdamskiego straciła ostatecznie swoją aktualność z momentem wejścia w życie Traktatu „2+4”, czyli z momentem zjednoczenia Niemiec.

Z faktu, że Traktat „2+4” nie zawierał odniesień do reparacji, trudno wnioskować, że zamknął on definitywnie rozdział indywidualnych roszczeń ofiar niemieckich zbrodni. W okresie jednoczenia Niemiec przeważało przekonanie, że rokowań „2+4” nie należy obciążać omawianą kwestią i trzeba dążyć do rozwiązania pragmatycznego w formie dwustronnych porozumień z Niemcami.

Po zjednoczeniu Niemcy kontynuowały dawne świadczenia indywidualne i stworzyły podstawy prawne (dwustronne lub wielostronne) dla nowych (również w relacjach z Polską). Dla rządu USA i sądów amerykańskich problem roszczeń indywidualnych nie stanowił zamkniętego rozdziału, o czym Niemcy mogły się przekonać w przypadku umów z USA z lat 1992, 1995 i 2000.

6.2. Polska domagała się przez wiele lat odszkodowań indywidualnych dla jej obywateli – ofiar niemieckich zbrodni i prześladowań. To stanowisko potwierdziło się w okresie zjednoczenia Niemiec (począwszy od rozmowy Mazowiecki-Kohl, 14 listopada 1989 r.). Polska nie występowała natomiast z roszczeniami reparacyjnymi w rozumieniu poczdamskim.

Kanclerz Helmut Kohl powoływał się w latach 1989-1990 na Umowę londyńską i przypominał, że polskie zrzeczenie się reparacji w 1953 r. obejmowało całość wynikających z wojny roszczeń²³. Nie ma jednak powodów, dla których ustawodawca, sąd lub rząd niemiecki miałyby lepiej wiedzieć niż rząd polski, z czego ten ostatni zrezygnował. Przypomnijmy, że z Umowy londyńskiej (1953) nie płynęły dla Polski skutki prawne, ponieważ Polska (podobnie Związek Sowiecki) nie była jej stroną. Odnotujmy też, że przy negocjowaniu traktatu PRL-RFN z 1970 r., a także w okresie rokowań nad Traktatem „2+4” RFN domagała się potwierdzenia przez Polskę wspomnianego zrzeczenia²⁴.

Wobec powyższego trudno byłoby udowodnić, że na przełomie lat 1990/1991 powstało po stronie RFN bona fide wrażenie o rezygnacji przez Polskę z dochodzenia roszczeń indywidualnych. W okresie rokowań zjednoczeniowych kanclerz Helmut Kohl dostrzegł w końcu konieczność uregulowania tej kwestii, podkreślał on jednak, że świadczenia te mogą dotyczyć jedynie szczególnie ciężko poszkodowanych ofiar (tzw. Härtefälle) i mieć charakter ex gratia.

W uzasadnieniu swojej polityki w okresie 1989-1991 kanclerz przedstawiał utratę ziem wschodnich Rzeszy oraz granicę na Odrze i Nysie Łużyckiej jako cenę za zjednoczenie Niemiec, a nie jako wynik wojny. Nie brakowało w RFN głosów, że wobec „aneksji” wschodnich terytoriów Rzeszy Polska winna sama wypłacić odszkodowania dla ofiar narodowosocjalistycznych prześladowań.

Opinie te są wewnętrznie sprzeczne i mylą przyczyny ze skutkami. Otóż zgodnie ze stanowiskiem RFN uzyskane przez Polskę na mocy Umowy poczdamskiej terytoria miałyby być częścią reparacji, z których Polska winna była zaspokajać swoje wynikające z wojny roszczenia, w tym roszczenia ofiar narodowosocjalistycznych zbrodni i prześladowań, z drugiej zaś strony terytoria te i położony na nich majątek podlegać miały tylko tymczasowemu zarządowi Polski (brak tytułu suwerennego) do nieznanego momentu peace settlement ze zjednoczonymi Niemcami.

Tymczasem w Jałcie i w Poczdamie (1945) mocarstwa wskazywały wyraźnie, że zmiany granicy i rekompensata terytorialna Polski na Zachodzie wiąże się bezpośrednio z jej stratami terytorialnymi na Wschodzie (na korzyść ZSRR). W żadnym fragmencie ustaleń mocarstw w 1945 r. nie ma powiązania zmian terytorialnych z problematyką reparacji od Niemiec.

O ile jednak zmian terytorialnych nie sposób zaliczyć do reparacji, o tyle konfiskata na mocy decyzji poczdamskich mocarstw prywatnego majątku niemieckiego stanowiła środek nadzwyczajny i może wchodzić w skład reparacji. Uznał to Europejski Trybunał Praw Człowieka odrzucając w 2008 r. skargę obywateli RFN²⁵.

6.3. W polsko-niemieckim porozumieniu z 1991 r. dotyczącym wpłaty przez rząd RFN sumy 500 mln DM na rzecz utworzonej w Polsce fundacji stwierdza się wyraźnie: „Rząd Rzeczypospolitej Polskiej nie będzie dochodził dalszych roszczeń obywateli polskich, które mogłyby wynikać w związku z prześladowaniem nazistowskim. Oba Rządy są zgodne co do tego, że nie powinno to oznaczać ograniczenia praw obywateli obu Państw”²⁶.

Fragment ten oznacza, że indywidualne roszczenia z tytułu niemieckich zbrodni istniały w płaszczyźnie międzynarodowoprawnej niezależnie od polskiego zrzeczenia z 1953 r. zarówno przed, jak i po zjednoczeniu Niemiec. W porozumieniu tym rząd polski zrezygnował z wykonywania opieki dyplomatycznej w odniesieniu do tych roszczeń, a obie strony zgadzają się, że nie jest to równoznaczne z pozbawieniem obywateli ich praw. Gdyby miało być inaczej, czyli gdyby zjednoczenie Niemiec zamykało wszelkie wynikające z wojny roszczenia, to ten fragment umowy nie miałby sensu, a nie ma podstaw do domniemania, iż strony zamieściły w porozumieniu bezprzedmiotowe fragmenty²⁷.

Prawa, o których mowa wyżej w porozumieniu polsko-niemieckim z 1991 r., obywatele polscy (z pomocą polskiego rządu) zrealizowali w 2000 r. Zgodnie ze Wspólnym Oświadczeniem przyjętym w dniu 17 lipca 2000 r. na zakończenie wielostronnych negocjacji (z udziałem polskiego rządu), ustanowiona została Fundacja Federalna „Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość“. W tym Oświadczeniu ustalono również, że dla ofiar w Polsce przeznacza się 1.812 miliarda DM. Wypłaty tych odszkodowań dokonała w latach 2001-2006 Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. W tym samym roku, w wyniku dwustronnych rokowań, uzyskano również wpłatę rządu Austrii (42,7 mln euro)²⁸. O tych świadczeniach przedstawiciele „dobrej zmiany” chętnie i nieprzypadkowo zapominają.

6.4. W świetle powyższych uwag sprawa reparacji w formule poczdamskiej została zawieszona lub zamknięta na początku lat 1950-tych, co zostało ostatecznie potwierdzone w wyniku traktatu „2+4”. Niemieckie wypłaty indywidualne dla ofiar narodowosocjalistycznych prześladowań zostały w większości zakończone. Liczba żyjących ofiar maleje z każdym dniem. Dodajmy, że roszczenia indywidualne z tytułu prześladowań nie są dziedziczne. Beneficjenci niemieckich świadczeń za pośrednictwem Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” zrzekli się dalszych roszczeń²⁹. Świadczenia te wypłacane były lub są za pośrednictwem instytucji pozarządowych.

Nie ma obecnie podstawy prawnej, ani drogi sądowej (krajowej lub międzynarodowej), na której można by dziś dochodzić od RFN roszczeń w znaczeniu poczdamskim albo roszczeń indywidualnych.

Zakres i wysokość ewentualnych nowych świadczeń dla polskich ofiar narodowego socjalizmu zależy od porozumień konkretnych państw lub organizacji z Republiką Federalną Niemiec. Dopóki żyją ofiary nie należy wykluczać nowych tzw. pragmatycznych rozwiązań³⁰. Do tego potrzebne są jednak co najmniej dwie strony, odpowiedni klimat i profesjonalna dyplomacja.

* * *

Załącznik

Świadczenia przekazane przez RFN po 1991 r. dla polskich ofiar narodowosocjalistycznych prześladowań wyniosły około 2,5 miliardów euro. Na tę kwotę składają się – przede wszystkim – wpłaty na rzecz Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie (500 mln DM w latach 1991-1992 oraz 1,812 mld DM w latach 2001-2006), rozdzielone między poszkodowanych. Dodać do tego należy 42,7 mln euro przekazane ze strony Austrii.

Łącznie w latach 1992-2004 Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie” wypłaciła ofiarom nazizmu mieszkającym w Polsce świadczenia o charakterze pomocy humanitarnej w ramach tzw. wypłat podstawowych i dodatkowych na ogólną sumę przeszło 732 mln PLN³¹.

Świadczenia wypłacane przez Fundację nie były odszkodowaniem, lecz symboliczną pomocą humanitarną z Niemiec dla ofiar prześladowań hitlerowskich w Polsce.

Ogółem Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie“ przekazała świadczenia ze środków niemieckiej Fundacji „Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość“ (lata 2001-2006) dla blisko 484 tys. osób uprawnionych na kwotę ponad 3,5 mld PLN (975,5 mln EUR). Zgodnie z ustawą niemiecką wypłaty zostały zakończone 30 września 2006 roku.

Wśród 7 organizacji partnerskich FPNP (i Polska) uplasowała się na I miejscu pod względem liczby beneficjentów i na II miejscu co do wartości wypłaconych świadczeń (po Żydowskiej Konferencji Roszczeniowej); co trzeci beneficjent świadczeń niemieckich mieszka w Polsce, a co czwarte euro wypłacone w świecie przez Fundację Federalną „Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość” trafiło do Polski.

Wypłatami z funduszu austriackiego objęto łącznie 22.689 osób, którym FPNP wypłaciła ponad 155 mln PLN (42,7 mln EUR), o 2,7 mln EUR więcej, niż wynosił plafon polski).

Z połączonych środków własnych FPNP oraz Funduszu na Rzecz Ofiar Prześladowań Hitlerowskich (tzw. Fundusz Londyńskiego Złota) Fundacja wypłaciła w latach 2001-2005 ok. 93 mln zł.

W powyższym tekście korzystałem przede wszystkim z książki J. Barcz, J. Kranz, Reparacje od Niemiec po drugiej wojnie światowej w świetle prawa międzynarodowego. Aspekty prawa i praktyki, Warszawa 2019 – zawiera ona obszerne analizy i informacje dotyczące spraw reparacyjnych. Nietrudno zauważyć, że pracy tej nie uwzględniono w omawianym Raporcie.

Jerzy Kranz – profesor Akademii Leona Koźmińskiego, b. dyrektor departamentu prawnego i b. podsekretarz stanu w MSZ, b. ambasador w RFN; negocjator porozumień z RFN i Austrią z 2000 r. w sprawie świadczeń dla robotników przymusowych.