Inwigilowany obywatel złożył skargę konstytucyjną na niemożność zaskarżenia zgody sądu na takie działania policji. Brak tego uprawnienia jest niezgodny z konstytucyjnymi standardami: z prawem do sądu, do zaskarżalności oraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania – ocenia RPO, który przyłączył się do tej sprawy w TK. Dlatego po zakończeniu kontroli operacyjnej obywatel powinien być o niej informowany, z czym wiązałoby się prawo do zażalenia na pierwotną zgodę sądu. W relacji ze służbami specjalnymi obywatel jest  bowiem na nieporównywalnie słabszej pozycji. A niejawna inwigilacja może przyczyniać się do arbitralnych działań służb.

Trybunał (sygn. akt SK 60/21) umorzył postępowanie. Uznał m.in., że brak możliwości wniesienia przez osobę poddaną kontroli operacyjnej zażalenia na jej zarządzenie stanowi tzw. zaniechanie prawodawcze, które nie podlega ocenie TK

Zdanie odrębne do decyzji pięcioosobowego składu złożyli Piotr Pszczółkowski i Jakub Stelina

Rzecznik Praw Obywatelskich od dawna wskazuje na konieczność odpowiedniego uregulowania praw obywateli w relacji ze służbami specjalnymi. Obywatel nie może bowiem zaskarżyć do sądu ich niejawnych działań operacyjnych wobec siebie, jak podsłuch, podgląd, kontrola korespondencji, w tym elektronicznej.

Historia sprawy obywatela

Taki był przypadek obywatela, wobec którego w  2015 r. – na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o Policji  – zarządzono podsłuch na jego telefonie. Sąd Okręgowy w Warszawie podjął decyzję o kontynuowaniu kontroli operacyjnej na 3 miesiące (obejmowała ona przestępstwa z art. 258 k.k., 252 §1 k.k., art. 263 § 2 k.k. i 258 § 2 k.k.).

Potem sąd wydał jeszcze tzw. zgodę następczą na wykorzystanie w postępowaniu karnym dowodów przestępstwa innego niż objęte kontrolą. Na tak uzyskanych dowodach oparto uwzględniony wniosek o zastosowanie tymczasowego aresztowania oraz Europejskiego Nakazu Aresztowania.

Zażalenie obrońcy na te postanowienia sądu albo nie zostały przyjęte, albo pozostawione  bez rozpoznania. Sąd powołał się na przepisy przewidujące złożenie zażalenia w takich sprawach  jedynie przez Policję lub prokuratora, a nie obrońcę.

Potem Sąd Apelacyjny ostatecznie orzekł, że osobie, wobec której stosowano kontrolę operacyjną, nie przysługuje prawo do zaskarżenia orzeczenia I instancji o jej zastosowaniu.

Wtedy obywatel złożył skargę konstytucyjną do TK na przepis ustawy o Policji w zakresie, w jakim nie przyznaje osobie, wobec której podjęto kontrolę operacyjną, prawa zażalenia na postanowienie sądu co do jej stosowania.

Wniosek RPO

RPO Marcin Wiącek zgłosił udział w tym postępowaniu TK (sygn. akt SK 60/21).  Wnosi o stwierdzenie, że:

• art. 19 ust. 20 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990 Nr 30, poz. 179 ze zm.) – w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje osobie, wobec której stosowana była kontrola operacyjna, prawa wniesienia zażalenia na postanowienie sądu w przedmiocie stosowania tej kontroli, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Argumentacja RPO

Zgodnie z przepisami kontrola operacyjna ma charakter niejawny i może polegać na:

• uzyskiwaniu i utrwalaniu treści rozmów prowadzonych przy użyciu środków technicznych, w tym za pomocą sieci telekomunikacyjnych;
• uzyskiwaniu i utrwalaniu obrazu lub dźwięku osób z pomieszczeń, środków transportu lub miejsc innych niż miejsca publiczne;
• uzyskiwaniu i utrwalaniu treści korespondencji, w tym korespondencji prowadzonej za pomocą środków komunikacji elektronicznej;
• uzyskiwaniu i utrwalaniu danych zawartych w informatycznych nośnikach danych, telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych, systemach informatycznych i teleinformatycznych;
• uzyskiwaniu dostępu i kontroli zawartości przesyłek.

Z jednej strony niejawność tych czynności determinuje ich skuteczność. Z drugiej zaś  ogranicza jednostce możliwość realizacji ochrony jej praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Obywatel nie wie bowiem, że organy państwa w nie ingerowały, śledząc go czy podsłuchując.

Co więcej – nie ma on też możliwości złożenia zażalenia na postanowienie sądu o zgodzie na kontrolę operacyjną. Taki stan prawny musi wzbudzać niepokój, bo sąd decyduje w istocie o zarządzeniu czynności, które wkraczają w podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Wątpliwości w tym zakresie wyrażano m.in. w literaturze przedmiotu.

Dlatego w przekonaniu RPO po zakończonej kontroli operacyjnej obywatel powinien mieć prawo do złożenia zażalenia na decyzję sądu. Z tym uprawnieniem wiąże się zarazem konieczność każdorazowego poinformowania obywatela o przeprowadzonych wobec niego czynnościach operacyjnych – po ich zakończeniu. Brak takiego uprawnienia jest zaś niezgodny z konstytucyjnymi standardami, zwłaszcza  z prawem do zaskarżalności i zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że już samo istnienie regulacji zezwalających na arbitralną inwigilację obywateli stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

RPO powołuje się na  wyroki ETPC (np. z 4.12.2015 r. w sprawie Zakharov przeciwko Rosji, z 12.01.2016 r. w sprawie Szabó i Vissy przeciwko Węgrom, z 25.05.2021 r. w sprawie Big Brother Watch and Others przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, z 25.05.2021 r. w sprawie Centrum För Rättvisa przeciwko Szwecji). Do skutecznego wniesienia skargi wystarczy już gromadzenie danych o jednostkach bez względu na to, w jaki sposób mają one być w przyszłości wykorzystane (wyrok ETPC z 4.05.2000 r. w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii).

W tym stanie rzeczy przepisy regulujące tę materię powinny zostać uznane za niezgodne z art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Jednostka powinna mieć zagwarantowane skuteczne środki kontroli zasadności i legalności stosowanych przez służby czynności operacyjnych. Jest to tym bardziej uzasadnione, że czynności te prowadzone są niejawnie, co może przyczyniać się do arbitralnych działań służb.

A w relacji łączącej obywatela i służby, to obywatel jest na nieporównywalnie słabszej pozycji. Ustawodawca w istocie rzeczy pozostawił jednostkę bez skutecznych narzędzi, mogących zagwarantować mu ochronę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym brak środków zaskarżenia w prezentowanej sprawie powoduje, że zaskarżony przepis  jest niezgodny z art. 45, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Co wynika z orzecznictwa TK 

Problematyka niejawnej obserwacji obywateli była przedmiotem wielu orzeczeń TK. W wyroku z 30 lipca 2014 r. (K 23/11) wskazał on na konieczne elementy ustawowej regulacji czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Uzasadnienie tego wyroku głosi: „Przede wszystkim ma istnieć obowiązek poinformowania jednostki o podjętych wobec niej działaniach operacyjno-rozpoznawczych oraz pozyskaniu informacji na jej temat, i to bez względu na to, czy były to osoby podejrzane o naruszenie prawa, czy osoby postronne, które przypadkowo stały się obiektem kontroli. Powiadomienie jednostki na etapie wykonywania działań operacyjno-rozpoznawczych i gromadzenia informacji, co oczywiste, narażałoby je na nieskuteczność. Dlatego ustawodawca powinien zagwarantować późniejsze poinformowanie o tym fakcie. Tego wymagania nie uchyla wprowadzenie innych, zastępczych rozwiązań, jak choćby pełnomocnika osoby kontrolowanej”.

Według TK zapewnienie informacji jest przesłanką skorzystania przez jednostki z wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji prawa jej dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Co do zasady wszystkie zgromadzone i przetwarzane przez władze publiczne dane o jednostce – choćby nawet nie tworzyły jednego zorganizowanego zbioru – powinny być jej udostępniane, jeżeli o to wystąpi. Warunkiem (i to podstawowym) skorzystania z prawa z art. 51 ust. 3 Konstytucji jest wiedza o gromadzeniu określonych danych i istnieniu ich zbioru.

Jak wskazywał TK, zaniechanie poinformowania o zebraniu informacji o jednostkach przez władze publiczne samo w sobie stanowi naruszenie art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. Skoro jednostka nie wie o zebraniu na jej temat określonych informacji – ponieważ dokonało się to w sposób niejawny, bez jej wiedzy i zgody – nie dysponuje możliwością uzyskania dostępu do nich i nie może żądać ich sprostowania lub usunięcia na warunkach określonych w art. 51 ust. 4 Konstytucji. 

Zdaniem TK obowiązek informacyjny w tym zakresie ma eliminować ryzyko niekontrolowanego tworzenia oraz utrzymywania zbiorów danych nieprzydatnych dla postępowań prowadzonych przez organy państwa, lecz potencjalnie wartościowych z punktu widzenia przyszłych, bliżej nieokreślonych czynności.

Na koniec RPO podkreśla, że w raporcie z 2019 r. pt. „Osiodłać Pegaza” autorzy (w tym ówczesny RPO Adam Bodnar) wnosili, by zarządzeniu kontroli operacyjnej towarzyszył obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby, wobec której ją zarządzono. Powinien on być – co do zasady – realizowany po 12 miesiącach od zakończenia kontroli.

Autorzy przywołali przykład Niemiec, gdzie opóźnienie o 12 miesięcy obowiązku informacyjnego „jest rozsądnym kompromisem pomiędzy koniecznością sprawnego działania służb a realizacją praw jednostki”. Inne możliwe rozwiązanie to „odsunięcie realizacji obowiązku informacyjnego lub jego uchylenie na skutek decyzji sądu, podejmowanej na wniosek instytucji wnioskującej o zarządzenie kontroli operacyjnej”.

Postanowienie TK ze zdaniami odrębnymi (pełna treść w załączniku)

28 czerwca 2022 r. Trybunał stwierdził, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o trybie postępowania przed TK. Z przepisu tego wynika, że skarżący powinien wskazać w skardze nie tylko, która jego konstytucyjna wolność lub konstytucyjne prawo zostały naruszone oraz określić sposób tego naruszenia, ale również uzasadnić zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazanymi konstytucyjnymi wolnościami lub prawami, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Prawidłowe wykonanie tych obowiązków polega na przedstawieniu przez skarżącego takich argumentów, które uprawdopodobnią ewentualną niekonstytucyjność kwestionowanego przepisu.

Skarżący de facto nie przedstawił uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanej normy prawnej ze wskazanymi wzorcami kontroli, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Ogólne i hasłowe stwierdzenie przez skarżącego, że zakwestionowany przepis narusza jego prawo do sądu, prawo do zaskarżenia orzeczeń, prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez sąd oraz zamyka drogę dochodzenia naruszonych praw, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, zasadę proporcjonalności oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie spełnia tego wymogu.

Ponadto TK podtrzymał uwagi z postanowienia z 30 czerwca 2021 r. (sygn. K 32/15, OTK ZU A/2021, poz. 35), w zakresie zaskarżonego przepisu, w którym stwierdzono, że brak możliwości wniesienia przez osobę poddaną kontroli operacyjnej zażalenia na postanowienie o jej zarządzeniu stanowi zaniechanie prawodawcze.

Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ skarżący zakwestionował zaniechanie prawodawcze. Sejm nie przedstawił stanowiska.

rpo.gov.pl

28 czerwca 2022 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył sprawę. Do dzisiaj – sobota 3 września – Trybunał nie był w stanie formalnie opublikować (w Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – Zbiorze Urzędowym i w Internetowym Portalu Orzeczeń) ani postanowienia, ani uzasadnienia ze zdaniami odrębnymi. Poniżej, korzystając z odpisu wysłanego do RPO – publikujemy postanowienie z uzasadnieniem i dwoma zdaniami odrębnymi: Piotra Pszczółkowskiego i Jakuba Steliny.

Komentarz: Do czego służy Trybunał Konstytucyjny

Jak trafnie zauważył sędzia Piotr Pszczółkowski w swoim zdaniu odrębnym, Trybunał Konstytucyjny nie może przysparzać kłopotów legislacyjnych ustawodawcy. Powtórzmy za sędzią Pszczółkowskim:

Argument Trybunału (powtórzony za Prokuratorem Generalnym), że przyznanie racji skarżącemu w niniejszej sprawie musiałoby się wiązać z nowelizacją szeregu przepisów i nie ograniczyłoby się jedynie do uzupełnienia katalogu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie sądu okręgowego o zarządzeniu kontroli operacyjnej, nie powinien mieć znaczenia dla oceny dopuszczalności rozpoznania sprawy przez Trybunał. Fakt, że dany problem prawny podniesiony przez inicjatora postępowania przed Trybunałem ma charakter systemowy, nie dyskwalifikuje tego problemu jako przedmiotu kontroli trybunalskiej, lecz jest wręcz przeciwnie: tylko podkreśla doniosłość zagadnienia.

W swoim zdaniu odrębnym sędzia Jakub Stelina, rozwijając inne wątki, w jednym zgodził się z Piotrem Pszczółkowskim:

Uważam także, że Trybunał powinien orzec o niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją. Tylko bowiem takie rozstrzygnięcie sprawy SK 60/21 pozwoliłoby wyeliminować z systemu prawnego wadliwą normę, która nie przewiduje możliwości wniesienia zainteresowanemu obywatelowi odwołania od postanowienie sądu w przedmiocie stosowania wobec niego kontroli operacyjnej. W zdaniu odrębnym do postanowienia z dnia 28 czerwca 2022 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego Piotr Pszczółkowski przedstawił argumenty na poparcie takiego stanowiska, które w całości podzielam. […]  uzupełniająco pozwolę sobie na stwierdzenie, że jak każdy obywatel, który może być objęty kontrolą operacyjną (np. podsłuchem) wołałbym, aby decyzja sądu w tym przedmiocie mogła podlegać w przyszłości kontroli instancyjnej, nie tylko dlatego, że wymaga tego zasada demokratycznego państwa prawnego, ale także ze względu na ochronę praw obywatelskich.
Jeśli więc Trybunał uznał, że zachodzą przeszkody formalne w merytorycznym rozpoznaniu niniejszej sprawy[…] to mógł chociażby – w trybie art. 35 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym – zasygnalizować ustawodawcy wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej art. 19 ust. 20 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego po 2016 roku wskazuje rzeczywiście na to, że nie przysparza on pracy legislaturze, a raczej wręcz przeciwnie – usuwa niewygodne zagadnienia i dostarcza zarówno ustawodawcy, jak przede wszystkim rządowi argumentów w dziedzinie praw człowieka, praworządności i relacji z Unią Europejską, które z władzy zdejmują odpowiedzialność za czyny i zaniechania.

Przykładów tej praktyki jest w ostatnich latach aż nadto.

Piotr Rachtan