1.

29 sierpnia br. kanclerz RFN Olaf Scholz wygłosił na Uniwersytecie Karola w Pradze przemówienie, w którym przedłożył szereg propozycji dotyczących reformy ustrojowej Unii Europejskiej, m.in. składu kolegium Komisji Europejskiej, alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim, nowej formacji Rady UE (ministrów obrony). Przede wszystkim jednak kanclerz Scholz, odwołując się do konsekwencji agresji reżimu Putina na Ukrainę oraz strategii rozszerzenia Unii (docelowo nawet 36 państw członkowskich – państwa Bałkanów Zachodnich, Ukraina, Mołdawia i Gruzja) sprecyzował postulat umocnienia efektywności procesu decyzyjnego w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, polegający na rezygnacji z jednomyślności w Radzie Europejskiej i Radzie na rzecz podejmowania decyzji większością kwalifikowaną. Uwzględniając dotychczasowy przebieg dyskusji, w tym wstrzemięźliwe stanowisko szeregu państw wobec takiego postulatu (funkcjonariusze PiS traktują taką propozycje bez mała jako wyraz szerzącego się w UE „imperializmu niemieckiego”), kanclerz Scholz podkreślił, że jego realizacja powinna przebiegać stopniowo, przy wykorzystaniu zawartych już w traktatach unijnych procedur, choć na pewnym etapie nie wykluczył możliwości rewizji traktatów.

2.

Jest to niezmiernie interesujący aspekt propozycji kanclerzy Scholza, bowiem jej radykalny (uproszczony) wariant, pojawiający się z reguły w dotychczasowej debacie (większość kwalifikowana w Radzie, wprowadzona na mocy traktatu rewizyjnego) skłaniała do równie radykalnych odpowiedzi, odrzucających taką propozycję. Między innymi tej sprawie poświęcony był „list otwarty” Eugeniusza Smolara do niemieckiej minister spraw zagranicznych Annaleny Baerbock (opublikowany 18 sierpnia w Gazecie Wyborczej). Eugeniusz Smolar zastrzegł wpierw, że odmawia „przyjęcia nacjonalistyczno-suwerenistycznej perspektywy PiS oraz kompleksów liderów i zwolenników tej partii wobec zachodniej Europy”, odrzuca „założenia i sposób prowadzenia nieskutecznej polityki zagranicznej, wymierzonej w Niemcy, Francję czy w Brukselę, i z niepokojem obserwuje jej konsekwencje, prowadzące do osłabienia pozycji i możliwości działania Polski.”. W częściach listu otwartego, dotyczących postulatu (zawartego w wypowiedziach minister Annaleny Baerbock) dotyczącego rezygnacji z jednomyślności w WPZiB podkreślił, że wpierw musi zostać rozwiązany „problem zaufania i wiarygodności”, a zgłaszanie tak radykalnej propozycji wobec poważnych różnic (których wojna w Ukrainie nie osłabiła) w stanowiskach państw członkowskich przyniesie więcej szkody niż pożytku. Poza tym jest to postulat – jego zdaniem – nierealistyczny, ponieważ wymagałby rewizji traktatów stanowiących podstawę UE, a tego znacząca część państw członkowskich nie chce. W świetle sprecyzowanej propozycji kanclerza Scholza należy jednak na ten problem spojrzeć chyba nieco inaczej, tym bardziej że unijne traktaty zapewniają w obszarze WPZiB państwom członkowskim znaczną swobodę, a podniesienie efektywności działania Unii, wobec obecnych okoliczności politycznych, jest więcej niż pożądane.

3.

Przypomnimy wpierw istotę problemu. Podejmowanie przez Radę (w skład której wchodzą przedstawiciele państw członkowskich – ministrowie) decyzji większością kwalifikowaną oznacza (według systemu ustanowionego na mocy Traktatu z Lizbony), że aby decyzję podjąć opowiedzieć się na jej rzecz musi taka liczba państw, które reprezentują co najmniej 65% potencjału demograficznego Unii i która stanowi co najmniej 55% członków Rady (obecnie 15). W dziedzinie WPZiB ten drugi test jest bardziej wymagający – musi to być co najmniej 72% członków Rady (obecnie 19). W uproszczeniu – test demograficzny gwarantuje pozycję państw dużych, test liczby państw – państw mniejszych. Natomiast aby zbudować tzw. mniejszość blokującą, czyli nie dopuścić do podjęcia decyzji, należy nie tylko zgromadzić grupę państw reprezentującą więcej niż 35% potencjału demograficznego Unii lub odpowiednią liczbę państw, ale również – w przypadku testu demograficznego – muszą to być co najmniej cztery państwa. Powyższe, stosunkowo skomplikowane testy mają istotny sens: zapewniają one wyważenie interesów w unijnym procesie decyzyjnym państw małych, średnich i dużych; ograniczają też możliwość zdominowania procesu decyzyjnego przez państwa największe – zwłaszcza przez Niemcy (przede wszystkim przy blokowaniu decyzji). Pamiętajmy również o tym, że nie przypadkowo ograniczono liczbę deputowanych do Parlamentu Europejskiego, przypadających na Niemcy (do 96). Parlament jest bowiem co do zasady współ-legislatorem w procedurach, w których Rada decyduje większością kwalifikowaną. Najważniejsza natomiast jest istota procedury, w której Rada decyduje większości kwalifikowaną: chodzi nie o przegłosowanie lub zablokowanie, lecz o wypracowanie kompromisu akceptowanego przez wszystkie państwa. W praktyce do głosowań w Radzie dochodzi niezmiernie rzadko, a decyzje podejmowane są po wypracowaniu kompromisu za zgodą wszystkich państw. Z tego względu znaczenie tej procedury stale rosło w procesie integracji europejskiej (wraz ze wzrostem liczby państw oraz poszerzaniem kompetencji UE), inaczej bowiem nie byłoby możliwe „pogłębianie” tego procesu, przede wszystkim liberalizacji w ramach swobód rynku wewnętrznego. Obecnie (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony) zasadą w Unii Europejskiej jest podejmowanie przez Radę decyzji większością kwalifikowaną. Wyjątki, sprawy szczególnie „wrażliwe” z punktu widzenia państw, muszą być wyraźnie zastrzeżone w traktatach. Do takich wyjątków należą „sprawy zagraniczne”.

4.

Sprawy te objęte są polityką unijną – Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB) i – w jej ramach – Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Co do zasady w obu tych przypadkach podejmowanie decyzji zastrzeżone jest tylko dla Rady Europejskiej lub Rady, a podjęcie decyzji wymaga jednomyślności (czyli, każde państwo może zablokować podjęcie decyzji – ma prawo weta). Niemniej, jak wspomniano, w obszarze WPZiB (poza WPBiO) traktaty przewidują znaczną elastyczność. I tak określone są pewne dziedziny (decyzje nominacyjne, dotyczące realizacji uprzednio podjętych jednomyślnie decyzji), w których Rada decyduje większością kwalifikowaną, w przypadku wymogu jednomyślności sprzeciw jednego z państw nie musi prowadzić do zablokowania przyjęcia decyzji (tzw. konstruktywne wstrzymanie się od głosu). Najistotniejsza jednak jest tzw. procedura kładki (zawarte w ust. 3 art. 31 Traktatu o UE) – Rada Europejska (szefowie państw lub rządów) może zadecydować (jednomyślnie), aby Rada podejmowała decyzje większością kwalifikowaną tam, gdzie Traktat przewiduje jednomyślność. Dla umocnienia elastyczności procedury decyzyjnej w obszarze WPZiB nie jest więc konieczna rewizja traktatów (co jest obecnie w istocie mało realistyczne) – wystarczy jednomyślna decyzja Rady Europejskiej. Przy czym decyzja taka może dotyczyć jedynie pewnych obszarów – w obecnej sytuacji zwłaszcza podejmowania decyzji w sprawie nałożenia przez Unię sankcji (inne decyzje podejmowane w obszarze WPZiB dotyczą m.in. określania działań jakie powinny być podejmowane przez Unię, w tym działań operacyjnych, precyzowania stanowisk w określonych sprawach, jakie powinny być prezentowane przez państwa na arenie międzynarodowej).

5.

W obszarze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony natomiast traktaty unijne przewidują wyłącznie jednomyślność w Radzie (procedura kładki jest wyraźnie wyłączona – ust. 4 art. 31 TUE). Niemniej i w tym obszarze traktaty przewidują pewną elastyczność: możliwe jest powierzenie „misji” WPZiB (m.in. wspólnych działań rozbrojeniowych, misji humanitarnych, wojskowego doradztwa i wsparcia, zapobiegania konfliktom i utrzymania pokoju, misji zbrojnych służących zarządzaniu kryzysowemu, w tym przywracaniu pokoju i operacje stabilizacji po zakończeniu konfliktów) jedynie grupie państw członkowskich (art. 44 TUE); możliwe jest ustanowienie „stałej współpracy strukturalnej” w przypadku „misji” bardziej wymagających, gdy jedynie grupa państw spełnia odpowiednie wymagania (w sprawie ustanowienia takiej formy współpracy decyduje Rada UE większością kwalifikowaną).

Najistotniejsze jest jednak to, że decyzje zmierzające do ustanowienia w ramach UE „wspólnej obrony” nie wymagają rewizji traktatów: decyzje takie podejmowane są jednomyślnie przez Radę Europejską (na najwyższym szczeblu politycznym), a następnie muszą być poddane w państwach członkowskich quasi procedurze ratyfikacyjnej. Procedura taka nie jest „łatwa”, ale – jak wspomniałem – rewizji traktatów nie wymaga.

***

Wniosek nawiązujący do powyższych, już zawartych w obowiązujących traktatach unijnych procedur, byłby następujący: wprowadzone do traktatów (na mocy Traktatu z Lizbony) przepisy dotyczące WPZiB, w tym WPBiO stanowią dobrą podstawę do spójnego działania Unii i jej państw członkowskich w środowisku międzynarodowym. Niestety nie zostały one do tej pory przez państwa wykorzystane w tym celu, mimo że Komisja Europejska w przeszłości przedkładała propozycje uruchomienia procedury kładki i przejścia do podejmowania przez Radę decyzji większością kwalifikowaną w takich sprawach jak właśnie nakładanie sankcji, określanie stanowiska UE w kwestiach ochrony praw człowieka na forum Rady Praw Człowieka w ONZ, czy w sprawie cywilnych misji UE na obszarach postkryzysowych). Stopniowe odchodzenie w obszarze WPZiB od jednomyślności na rzecz podejmowania przez Radę decyzji większością kwalifikowaną nie wymaga rewizji traktatów, której państwa są obecnie niechętne i która trwałaby wiele lat. Wystarczy wola polityczna i wykorzystanie istniejących możliwości.

Jan Barcz

Rada Konferencja Ambasadorów RP, Team Europe
(1 września 2022 r.)

Autor: prof. dr hab., kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, dyplomata, w latach 1995–2000 ambasador Polski w Austrii.