Wyrok z 9 marca 2016 r, K 47/15

W wyroku z 9 marca 2016 r. Trybunał ocenił ustawę zmieniającą ustawę o Trybunale Konstytucyjnym uchwaloną pod koniec grudnia 2015 r. i wchodzącą w życie z dniem ogłoszenia.

Trybunał wydał wyrok w pełnym składzie liczącym dwunastu sędziów, mimo że zgodnie z ustawą zmieniającą sprawa powinna była zostać rozpoznana w pełnym składzie liczącym co najmniej trzynastu sędziów. Trybunał wyszedł z założenia, że w każdych okolicznościach ma obowiązek wykonywać zadania i kompetencje przypisane mu w Konstytucji, i dlatego przyjął, że pełnym składem Trybunału w rozumieniu konstytucyjnym są wszyscy sędziowie mający zdolność orzekania w danej sprawie w dniu wydawania orzeczenia. Ze względu na nieodebranie przez Prezydenta ślubowania od trzech sędziów Trybunału sędziów mających zdolność orzekania było w dniu wydania wyroku tylko dwanaścioro i wszyscy oni wzięli udział w wydaniu wyroku, dlatego taki skład był składem pełnym w rozumieniu konstytucyjnym.

Zaskarżona ustawa zmieniająca ustawę o Trybunale weszła w życie z dniem ogłoszenia, a wśród przepisów przez nią zmienianych znalazły się przepisy regulujące postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności prawa przed Trybunałem. Za niedopuszczalną Trybunał uznał powstałą wskutek tego sytuację, w której te same przepisy miały być jednocześnie przedmiotem kontroli Trybunału oraz podstawą prawną czynności procesowych prowadzonych po to, aby te przepisy skontrolować. W takich nadzwyczajnych okolicznościach Trybunał został zmuszony do skorzystania z postanowienia Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji (art. 195 ust. 1). Dzięki temu Trybunał mógł w tej szczególnej sytuacji pominąć te spośród zaskarżonych przepisów ustawy o Trybunale, które były jednocześnie podstawą prawną czynności procesowych w procedurze kontroli ich konstytucyjności.

Wspomnianą ustawę zmieniającą Trybunał uznał w całości za niekonstytucyjną ze względu na naruszenie konstytucyjnych elementów trybu ustawodawczego (m.in. obowiązek rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach) oraz standardów poprawnego stanowienia prawa wynikających z Konstytucji. Niezależnie od powyższego Trybunał zakwestionował również poszczególne rozwiązania ustawy zmieniającej.

Jak zaznaczył Trybunał, zarówno zasada podziału i równowagi władz, jak i zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej od innych władz gwarantują mu – jako jednemu z organów władzy sądowniczej – wyłączność kompetencyjną w sferze orzekania. Sfera ta obejmuje m.in. treść i procedurę wydawania orzeczeń. Ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza w tę sferę wkraczać nie mogą. Ustawa badana przez Trybunał naruszyła ten zakaz konstytucyjny m.in. przez następujące uregulowania:

• obowiązek orzekania przez Trybunał w sprawach inicjowanych wnioskiem o kontrolę konstytucyjności prawa w pełnym składzie złożonym z co najmniej trzynastu sędziów,

• obowiązek rozpatrywania przez Trybunał spraw zainicjowanych wnioskami według kolejności ich wpływu bez uwzględnienia ich specyfiki i różnej rangi,

• zakaz przeprowadzania przez Trybunał rozpraw wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w wypadku spraw rozstrzyganych w pełnym składzie – wcześniej niż po upływie sześciu miesięcy,

• obowiązek rozpoznania przez Trybunał spraw w toku na podstawie zmienionych przepisów, a nie na podstawie przepisów dotychczasowych, skutkujący koniecznością m.in. ponownego wyznaczenia składów orzekających w sprawach w toku i rozpoznawania ich wszystkich od początku.

Trybunał przypomniał ponadto, że do sfery niezależności i odrębności Trybunału Konstytucyjnego od innych władz, chronionej Konstytucją, należy – poza orzekaniem – także m.in. odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału. Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego Trybunału powinno zatem być w całości prowadzone wewnątrz Trybunału; nie może ono przewidywać udziału organów władzy wykonawczej ani ustawodawczej w którejkolwiek z faz postępowania dyscyplinarnego lub w innej procedurze dotyczącej oceny postępowania sędziego Trybunału. Za niespełniające powyższych standardów konstytucyjnych Trybunał uznał m.in. przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału oraz kompetencji do złożenia wniosku w sprawie wszczęcia procedury złożenia sędziego Trybunału z urzędu. Trybunał przypomniał, że Prezydent i Minister Sprawiedliwości są organami władzy wykonawczej, których działalność prawotwórczą Trybunał kontroluje. Przyznanie im wymienionych wyżej kompetencji oddziaływałoby pośrednio na wykonywanie funkcji orzeczniczych przez Trybunał oraz uzależniało decyzję wobec sędziego Trybunału od organów spoza władzy sądowniczej i od czynników politycznych.

Z tych samych względów Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przyznania Sejmowi, a więc organowi władzy ustawodawczej, kompetencji do złożenia sędziego Trybunału z urzędu na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał przypomniał, że wyłączną kompetencją Sejmu wobec sędziów Trybunału wprost określoną w Konstytucji jest ich wybór.

Jak wyjaśnił Trybunał, regulacje dotyczące zasad jego organizacji i działania muszą uwzględniać specyfikę funkcji ustrojowej Trybunału oraz gwarantować efektywność wykonywania przez niego przyznanych mu kompetencji, tak by postępowanie przed Trybunałem prowadziło do wydania orzeczenia w rozsądnym terminie, zwłaszcza w sprawach dotyczących korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela oraz w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania organów władzy publicznej. Trybunał podkreślił przy tym, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest obniżanie dotychczasowego poziomu rzetelności i sprawności działania istniejących instytucji publicznych oraz przyjmowanie rozwiązań mających na celu spowolnienie działania instytucji publicznych lub uzależnienie tempa ich działania od przypadkowych okoliczności. Wobec tego Trybunał stwierdził niekonstytucyjność m.in.:

• obowiązku orzekania przez Trybunał w sprawach inicjowanych wnioskiem o kontrolę konstytucyjności prawa w pełnym składzie złożonym z co najmniej trzynastu sędziów,

• obowiązku rozpatrywania przez Trybunał spraw zainicjowanych wnioskami według kolejności wpływu spraw bez uwzględnienia ich specyfiki i różnej rangi,

• zakazu przeprowadzania przez Trybunał rozpraw wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w wypadku spraw rozstrzyganych w pełnym składzie – wcześniej niż po upływie sześciu miesięcy,

• obowiązku rozpoznania przez Trybunał spraw w toku na podstawie zmienionych przepisów, a nie na podstawie przepisów dotychczasowych, skutkującego koniecznością m.in. ponownego wyznaczenia składów orzekających w sprawach w toku i rozpoznawania ich wszystkich od początku, co przełożyłoby się na wydłużenie czasu postępowania przed Trybunałem.

Trybunał dodał, że powyższe rozwiązania, dysfunkcjonalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, złożyły się na mechanizm paraliżujący działalność Trybunału i w konsekwencji pozbawiający go zdolności orzekania.

Ponadto ze względu na naruszenie m.in. konstytucyjnego obowiązku zapewnienia rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych Trybunał stwierdził niekonstytucyjność m.in. wprowadzenia podwójnej kwalifikowanej większości koniecznej do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego (kworum – co najmniej trzynastu sędziów, głosowanie większością 2/3 głosów), gdyż utrudniało to, a w niektórych sytuacjach nawet uniemożliwiało Zgromadzeniu podjęcie uchwały, a jednocześnie było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W omawianym wyroku Trybunał stwierdził również niekonstytucyjność innych rozwiązań ustawy zmieniającej ustawę o Trybunale. Tytułem przykładu można wskazać przepis ustawy, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie miały zapada

większością 2/3 głosów. Trybunał stwierdził jego niekonstytucyjność, ponieważ Konstytucja w art. 190 ust. 5 wprost określa, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów. Jak objaśnił, w tym postanowieniu Konstytucji nie chodzi o jakąkolwiek większość, ale o tzw. zwykłą większość głosów.

Wyrok z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16

Drugim z zeszłorocznych wyroków Trybunału dotyczących kolejnych ustaw regulujących zasady jego organizacji i działania był wyrok z 11 sierpnia 2016 r. Odnosił się on do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 22 lipca 2016 r.

Przypomniawszy po raz kolejny, że do podstawowych zasad konstytucyjnych określających pozycję ustrojową Trybunału w systemie organów państwa zaliczają się zasada podziału i równowagi władz oraz zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej od innych władz, Trybunał stwierdził niekonstytucyjność m.in.:

• ponownego wprowadzenia obowiązku rozpatrywania przez Trybunał spraw zainicjowanych wnioskami według kolejności wpływu spraw bez uwzględnienia ich specyfiki i różnej rangi,

• uzależnienia możliwości rozpoznania sprawy przez Trybunał od obecności prawidłowo zawiadomionego Prokuratora Generalnego lub jego przedstawiciela, jeżeli ustawa przewiduje obowiązek uczestnictwa Prokuratora Generalnego (np. sprawy rozpoznawane w pełnym składzie), skutkującego możliwością bezterminowego wstrzymania rozpoznania sprawy przez Trybunał ze względu na czynności faktyczne Prokuratora Generalnego,

• nałożenia na Trybunał sztywnego, rocznego terminu od dnia wejścia w życie ustawy na rozpoznanie wszystkich spraw będących w toku zainicjowanych skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym, skutkującego zobowiązaniem Trybunału do rozpatrywania spraw w zbędnym pośpiechu, czego – jak podkreślił Trybunał – nie należy mylić z rozpatrywaniem spraw bez zbędnej zwłoki,

• wprowadzenia obowiązku zawieszenia przez Trybunał na sześć miesięcy wszystkich postępowań w sprawach zainicjowanych wnioskami,

• wprowadzenia podziału orzeczeń Trybunału na te, które zostaną ogłoszone w odpowiednim dzienniku urzędowym, i na te, które ogłoszone nie zostaną.

W omawianym wyroku Trybunał za niekonstytucyjne uznał również rozwiązania ustawowe naruszające zasadę niezawisłości sędziów Trybunału od wpływu pozostałych sędziów Trybunału. Chodziło o:

• obowiązek orzekania przez Trybunał w pełnym składzie w sprawach, w których wystąpi o to – bez konieczności uzasadnienia – trzech dowolnych sędziów w terminie określonym w ustawie,

• możliwość zgłoszenia przez grupę co najmniej czterech sędziów niewymagającego uzasadnienia sprzeciwu wobec zaproponowanego kierunku rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej w pełnym składzie, skutkującego odraczaniem kolejnych narad w tej sprawie.

Trybunał wyjaśnił, że obie powyższe regulacje odnosiły się do sfery sprawowania urzędu przez sędziego Trybunału – procesu rozpoznania sprawy i przeprowadzania czynności orzeczniczych. Pierwsza z nich umożliwiała arbitralną ingerencję w niezawisłość sędziów wyznaczonych do rozpoznania sprawy i ich kompetencję do oceny szczególnej zawiłości sprawy (sprawy szczególnie zawiłe miały być rozpoznawane w pełnym składzie), a druga dopuszczała arbitralną, pozamerytoryczną ingerencję grupy co najmniej czterech sędziów w niezawisłość sędziego sprawozdawcy, a przy tym była to ingerencja tak daleko idąca, że mogła ona pozbawiać tego sędziego możliwości przedstawienia argumentów za proponowanym rozstrzygnięciem.

W wyroku z 11 sierpnia 2016 r. Trybunał po raz kolejny przypomniał również o tym, że zasady organizacji i działania Trybunału muszą być kształtowane z poszanowaniem konstytucyjnego obowiązek zorganizowania instytucji publicznych w sposób zapewniający rzetelność i sprawność ich działania. Do rozwiązań badanej ustawy naruszających ten obowiązek, a przez to niekonstytucyjnych, Trybunał zaliczył m.in.:

• obowiązek orzekania przez Trybunał w pełnym składzie w sprawach, w których wystąpi o to – bez konieczności uzasadnienia – trzech dowolnych sędziów w terminie określonym w ustawie,

• możliwość zgłoszenia przez grupę co najmniej czterech sędziów niewymagającego uzasadnienia sprzeciwu wobec zaproponowanego kierunku rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej w pełnym składzie, skutkującego odraczaniem kolejnych narad w tej sprawie,

• ponownie wprowadzony obowiązek rozpatrywania przez Trybunał spraw zainicjowanych wnioskami według kolejności wpływu spraw bez uwzględnienia ich specyfiki i różnej rangi,

• uzależnienie możliwości rozpoznania sprawy przez Trybunał od obecności prawidłowo zawiadomionego Prokuratora Generalnego lub jego przedstawiciela, jeżeli ustawa przewiduje obowiązek uczestnictwa Prokuratora Generalnego (np. sprawy rozpoznawane w pełnym składzie), skutkujące możliwością bezterminowego wstrzymania rozpoznania sprawy przez Trybunał ze względu na czynności faktyczne Prokuratora Generalnego.

Wśród niekonstytucyjnych rozwiązań ustawy znalazły się również takie, których niekonstytucyjność wynikała z naruszenia konstytucyjnego obowiązku niezwłocznego ogłaszania w odpowiednich dziennikach urzędowych orzeczeń Trybunału. Chodzi o:

• wprowadzenie podziału orzeczeń Trybunału na te, które zostaną ogłoszone w odpowiednim dzienniku urzędowym, i na te, które ogłoszone nie zostaną,

• uzależnienie ogłaszania orzeczeń Trybunału w dzienniku urzędowym od skierowania przez Prezesa Trybunału wniosku do Prezesa Rady Ministrów, zakładające przyznanie temu ostatniemu kompetencji do weryfikacji prawidłowości orzeczeń Trybunału skierowanych do publikacji.

Trybunał podkreślił, że jego orzeczenia w sprawie kontroli konstytucyjności prawa są ostateczne bezwarunkowo, a Konstytucja nie przewiduje żadnych procedur weryfikacji treści orzeczeń Trybunału ani warunków formalnych ich wydania. Zaznaczył także, że organ ogłaszający orzeczenia Trybunału w dzienniku urzędowym nie ma żadnych kompetencji do ustalenia jego statusu prawnego, a jego funkcja ma charakter wyłącznie techniczny. Trybunał przypomniał, że wstrzymywanie bądź obstrukcja niezwłocznej publikacji orzeczenia Trybunału w dzienniku urzędowym jest oczywistym i kwalifikowanym naruszeniem Konstytucji.

W omawianym wyroku Trybunał stwierdził również niekonstytucyjność m.in. nałożenia na Prezesa Trybunału obowiązku włączenia do składów orzekających osób, które wobec Prezydenta złożyły ślubowanie sędziego Trybunału, ale do dnia wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2016 r. nie podjęły obowiązków sędziowskich, i przydzielenia tym osobom spraw. Jak wyjaśnił, wykonanie tego obowiązku przez Prezesa Trybunału prowadziłoby do faktycznego uniemożliwienia objęcia urzędu przez trzech sędziów Trybunału wybranych przez Sejm VII kadencji, od których Prezydent ciągle nie odebrał ślubowania, a tym samym skutkowałoby naruszeniem konstytucyjnych zasad wyboru sędziów Trybunału, objaśnionych przez Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2015 r. w sprawie K 34/15.

Wyrok z 7 listopada 2016 r., K 44/16

Ostatni z zeszłorocznych wyroków Trybunału odnoszących się do zasad organizacji i działania Trybunału – wyrok z 7 listopada 2016 r. – dotyczył zasad wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok został wydany przez Trybunał w składzie pięciu sędziów. Ze względu na okoliczności faktyczne niezależne od Trybunału (nieodebranie przez Prezydenta ślubowania od trzech sędziów Trybunału oraz odmowa wzięcia udziału w rozprawie i wydaniu orzeczenia przez troje innych sędziów Trybunału) Trybunał nie był w stanie wywiązać się z ustawowego obowiązku rozpoznania sprawy w pełnym składzie w liczbie sędziów nie niższej niż określona w ustawie (ówcześnie – jedenastu). Trybunał przyjął, że w takiej sytuacji może rozstrzygnąć sprawę w składzie mniejszym niż pełny, jeżeli jednocześnie stopień skomplikowania ocenianego problemu konstytucyjnego nie wymaga rozpoznania sprawy w pełnym składzie. Zamiast ustawowej regulacji szczególnej, nakazującej orzekanie o konstytucyjności ustawy o Trybunale w pełnym składzie, Trybunał zastosował więc regulację ogólną, nakazującą orzekanie o konstytucyjności pozostałych ustaw w składzie pięcioosobowym, i w takim właśnie składzie wydał wyrok.

Trybunał w wyroku objaśnił, że procedura wyłaniania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału składa się z dwóch etapów. Pierwszy to wybór kandydatów przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, drugi zaś to przedstawienie Prezydentowi przez Zgromadzenie Ogólne spośród tak wybranych sędziów kandydatów w rozumieniu konstytucyjnym na wskazane stanowiska. Podczas gdy pierwszy etap procedury jest zasadniczo regulowany przez ustawę i regulamin Trybunału, to drugi – przede wszystkim przez samą Konstytucję. Trybunał, objaśniając ten drugi etap, wskazał, że polega on na podjęciu przez Zgromadzenie Ogólne decyzji o przedstawieniu poszczególnych sędziów jako kandydatów w rozumieniu konstytucyjnym na stanowisko Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału. Trybunał zaznaczył, że kandydatem przedstawionym przez Zgromadzenie Ogólne (kandydatem w rozumieniu konstytucyjnym) może być wyłącznie taki sędzia, który uzyskał poparcie większości głosujących sędziów. Dzięki takiej regulacji sędziowie przedstawieni jako kandydaci w rozumieniu konstytucyjnym na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa Trybunału są osobami mającymi poparcie Zgromadzenia Ogólnego, a nie tylko poszczególnych grup sędziów lub wręcz pojedynczych sędziów. Jak dodał Trybunał, kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne (kandydatów w rozumieniu konstytucyjnym) musi być nie mniej niż dwóch, ale nie więcej niż trzech, gdyż wówczas procedura ich wyłaniania nie narusza konstytucyjnych zasad podziału i równowagi władz oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej od innych władz. Trybunał podkreślił ponadto, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest powołanie na stanowisko Prezesa albo Wiceprezesa Trybunału osoby, która nie ma w rozumieniu konstytucyjnym statusu urzędującego sędziego Trybunału.

11 grudnia 2017 r.