Prokurator Generalny zapowiada złożenie wniosku o kontrolę konstytucyjności unijnego rozporządzenia ws. mechanizmu warunkowości do Trybunału Konstytucyjnego. Następnie składa do TK wniosek o kontrolę konstytucyjności rozumienia Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale jako wniosek o wydanie orzeczenia zakresowego. Czemu ma służyć taka akrobatyka? Co właściwie będzie kontrolował Trybunał?

Konferencja prasowa Prokuratora Generalnego

Ministerstwo Sprawiedliwości 23 grudnia 2021 roku zorganizowało konferencję prasową, na której minister Zbigniew Ziobro poinformował zebranych, że „kieruje do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia ws. mechanizmu wiążącego środki unijne z kwestią praworządności”.

Minister argumentował, że mechanizm warunkowości jest bardzo groźny, ponieważ „pozwala Komisji Europejskiej stosować przemoc ekonomiczną pod pozorem dbania o praworządność”, którym to terminem, według ministra, można określić zasadniczo wszystko. „Tak naprawdę spór toczy się o władzę i suwerenność” – tłumaczył Zbigniew Ziobro podczas konferencji. W czasie spotkania podkreślano, że ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności zaskarżonych rozwiązań byłoby istotne dla rządu bo pozwoliłoby m.in. na „podejmowanie decyzji dotyczących bezprawnych działań organów unijnych”.

Abstrahując od oceny argumentacji ministra, należy sobie zadać pytanie, czy TK powinien w ogóle zbadać zgodność norm Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – z Konstytucją. Ta kwestia wpisuje się w szerszy kontekst rozważań nad kontrolą konstytucyjności norm aktów prawa pochodnego Unii Europejskiej.

Jak wygląda możliwość badania prawa unijnego przez Trybunał Konstytucyjny?

Opisując sprawę skrótowo, prawo Unii Europejskiej można podzielić na dwie kategorie: prawo pierwotne („Traktaty”) i prawo pochodne (wtórne), czyli to wydawane przez instytucje europejskie. Możliwość kontroli zgodności unijnego prawa pierwotnego z Konstytucją, patrząc z punktu widzenia Trybunału Konstytucyjnego, nie powinna budzić kontrowersji (choć wydaje się, że takie wnioski powinny być ostatecznością). Zdolność kontrolowania norm zawartych w Traktatach (jako ratyfikowanych umowach międzynarodowych) z Konstytucją przez TK wynika z art. 188 pkt 1 Konstytucji, co Trybunał potwierdzał kilkukrotnie w swoim orzecznictwie (zob. sprawy K 18/04, K 32/09). W stosunku do norm prawa pochodnego, TK wyłączał możliwość kontroli ich zgodności z Konstytucją (zob. sprawy U 6/08 i K 31/13). W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. Trybunał treściwie wskazuje dlaczego:

Brak wskazania w enumeratywnym katalogu zawartym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji wtórnego prawa UE jako przedmiotu kontroli konstytucyjnej, uniemożliwia Trybunałowi orzekanie w sprawie jego zgodności z Konstytucją.

Sprawa nie jest jednak aż tak prosta. W 2011 roku, w sprawie Sk 45/09, TK zdecydował się przeprowadzić kontrolę rozporządzenia Rady (WE) z Konstytucją. Trzeba zaznaczyć, że ta sprawa była badana w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej, która, poza art. 188 pkt 5 Konstytucji, ma swoją osobną podstawę prawną (art. 79 ust. 1 Konstytucji). W powyższym przepisie, zupełnie inaczej niż w art. 188, nie wskazano w sposób precyzyjny katalogu aktów, których kontrola może podlegać kognicji (rozpoznaniu) Trybunału Konstytucyjnego; jest w nim mowa jedynie o możliwości kontroli „innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego [skarżącego- KNK] wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.”. Zdaniem Trybunału takie ujęcie przepisu pozwala w wypadku wniesienia skargi konstytucyjnej dopuścić kontrolę norm prawa pochodnego UE z Konstytucją. Warto jednak podkreślić, że w tym samym wyroku TK wyraźnie wskazuje, że możliwość kontroli norm unijnego prawa pochodnego jest bardzo ograniczona, a w przypadku trybu abstrakcyjnej kontroli norm zakres rozpoznawania Trybunału jest wyczerpująco określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.

Kontrowersji nie budzi też fakt, że TK nie ma kompetencji do kontroli zgodności norm aktów prawa pochodnego z normami aktów prawa pierwotnego („Traktatami”), gdyż taką możliwość ma wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TK potwierdzał to w swoim orzecznictwie (zob. wyroki w sprawach K 31/13 i K 33/12).

Podsumowując, na gruncie obecnego stanu prawnego należy uznać, że kontrola norm aktów prawa pochodnego Unii Europejskiej dopuszczalna jest w trybie skargi konstytucyjnej. Niedopuszczalne jest kontrolowanie przez TK norm prawa pochodnego UE z Konstytucją w trybie kontroli abstrakcyjnej oraz prawa pochodnego z prawem pierwotnym.

Kwestia dopuszczalności objęcia kontrolą TK norm aktów prawa pochodnego UE w trybie pytań prawnych (art. 193 Konstytucji RP) nie została rozstrzygnięta przez TK i pozostaje przedmiotem sporu w doktrynie (zob. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243 red. M.Safjan, L. Bosek, art. 193, Nb 52).

Prokurator Generalny, jest uprawniony do składania wniosków do TK w trybie kontroli abstrakcyjnej (art. 191 Konstytucji RP), zatem nie może na gruncie obecnego stanu prawnego „kierować do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia ws. mechanizmu wiążącego środki unijne z kwestią praworządności”. Czy zatem zapowiedź z konferencji można uznać jedynie za zwrot retoryczny?

Zastosowanie „taktyki świnki morskiej”

Z informacji podanych na stronie Trybunału (sprawa. K 1/22) wynika, że minister przemyślał swoje zamiary i wbrew własnym zapowiedziom, nie złożył wniosku o kontrolę unijnego rozporządzenia, a wniosek o zbadanie zgodności art. 322 ust. 1 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w zakresie, w jakim stanowi podstawę przekazania Parlamentowi i Radzie uprawnienia do:

– przyjęcia zasad finansowych określających kryteria naruszenia zasad państwa prawnego oraz warunki przyznawania środków budżetowych państwu członkowskiemu Unii Europejskiej w zależności od wyniku oceny spełnienia wymogów państwa prawnego;

– przyznania Komisji Europejskiej kompetencji do oceny spełniania przez państwo członkowskie wymogów państwa prawnego oraz, w sytuacji negatywnej oceny spełniania tych wymogów, do przyznania Komisji kompetencji do wskazywania środków ochrony budżetu Unii Europejskiej, a Radzie kompetencji do przyjęcia decyzji wykonawczej dotyczącej zastosowania środków ochrony tego budżetu.

Sprawa w Trybunale dalej dotyczy, zgodnie z zapowiedziami ministra, tzw. mechanizmu warunkowości. Jednak takie sformułowanie wniosku jest kontrowersyjne i każe zadać pytanie, czy, tak wyraźnie manifestowane, intencje wnioskodawcy są zgodne z tym, co zawiera wniosek. Jak, teoretycznie, można ten wniosek postrzegać? Może być to:

• wniosek o dokonanie przez TK interpretacji przepisu TFUE i w jej następstwie orzeczenie, że właściwa ich wykładnia nie zezwala na stosowanie mechanizmu warunkowości (na postawie art. 267 TFUE wyłączną kompetencję do interpretacji prawa pierwotnego i pochodnego UE ma Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej);
• wniosek o zbadanie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii z Konstytucją (jak wskazano wyżej, zbadanie zgodności norm aktu prawa pochodnego UE, w trybie kontroli abstrakcyjnej, nie jest możliwe).

Jak widać, żadna z tych opcji nie daje się zrealizować na gruncie obecnie obowiązującego prawa. Stosuje się zatem jeszcze inny mechanizm, będący swoistym połączeniem dwóch powyższych opcji przy jednoczesnym wykorzystaniu konstrukcji orzeczenia zakresowego (zbadania konstytucyjności zakresu zastosowania danej normy).

Nie wydaje się, by ten wniosek miał na celu zbadanie konstytucyjności normy w jej podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym zakresie zastosowania (zob. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 103.), a wykorzystana w nim formuła zakresowa ma za zadanie jedynie maskować wniosek o kontrolę konstytucyjności rozporządzenia unijnego (obejście art. 188 Konstytucji) lub wniosek o interpretację Traktatu (naruszenie art. 267 TFUE).

Dlaczego można wyciągnąć takie wnioski? Nie trzeba uciekać się do nieżyczliwych interpretacji, a wystarczy przeczytać wyżej przytaczany komunikat ws. wniosku do TK i sam wniosek Prokuratora Generalnego. W pierwszym dokumencie prokurator wprost twierdzi, że „kieruje do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia ws. mechanizmu wiążącego środki unijne z kwestią praworządności”. W samym wniosku można przeczytać:

Intencją Prokuratora Generalnego nie jest przy tym stwierdzenie niekonstytucyjności całego art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, lecz zakwestionowanie takiego rozumienia tego przepisu, z którego wynika że Parlament i Rada mogą określić w rozporządzeniu kryteria (przesłanki) oceny wykonania budżetu UE (…)

Można powiedzieć, że jest to wniosek wymagający interpretacji traktatu (ustalenia jednego ze sposobów jego rozumienia), de facto w celu skontrolowania konstytucyjności rozporządzenia unijnego. Ani jedno, ani drugie nie jest jednak wprost wyrażone we wniosku. Taki wniosek stanowi zastosowanie taktyki „świnki morskiej”. Ani to świnka, ani morska, ale przecież wygląda ładnie i nie ma po co drążyć tematu.

Tego typu „prawne podchody” nie są, oczywiście, niczym nowym i zapewne możliwe jest wskazanie argumentacji (choć nieprzekonującej), że właśnie taki sposób sformułowania wniosku i jego rozpatrywania jest właściwy. Przynosi to jednak, co najmniej dwie wyraźnie widoczne szkody:

1. Prawo konstytucyjne i prawo Unii Europejskiej, ze swej natury, pozostają ze sobą w dynamicznym dialogu. Czasem dochodzą do spójnych i konsekwentnych wniosków, czasem trwają w stanie „szorstkiej przyjaźni”. Jednak stosowanie forteli prawnych w celu rozwiązania niesnasek politycznych uniemożliwia prowadzenie powyższego dialogu na poważnie i może powodować chaos oraz niepewność prawa. Czy wzmocni to pozycję prawa konstytucyjnego wobec prawa Unii Europejskiej?

2. W tej sprawie wyraźnie dostrzegalne jest, że sens i treść wniosku różni się od „opakowania” prawnego. Rozpoznawanie tego typu wniosków pogłębia przekonanie, że TK nie realizuje zadań obiektywnej instytucji kontrolującej konstytucyjność prawa, a jest raczej graczem na scenie politycznej. Całkowicie burzy to postrzeganie pozycji ustrojowej i konstytucyjnej roli Trybunału. To wielka szkoda, bo właściwie działający i cieszący się autorytetem Trybunał pełni ważną rolę w debacie pomiędzy prawem unijnym i prawem konstytucyjnym.

Kacper Nowina-Konopka

Koordynator projektu „Studencki Raport Konstytucyjny”. Student prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim, proseminarzysta w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ, członek Koła Naukowego Prawa Konstytucyjnego TBSP UJ i Komisji Naukowej Samorządu Studentów WPiA UJ. Autor w portalach szczepimysie.pl oraz klubjagiellonski.pl. Członek Krakowskiego Stowarzyszenia Mówców. Koordynator XIX edycji projektu „Krakowska Szkoła Debaty”.

konstytucyjny.pl

Zdjęcie ilustrujące: Autor: Lindner D. Źródło: Wikimedia Commons