Stanisław Biernat: Co się wydarzy u Julii Przyłębskiej 20 grudnia 2022 r. (albo i nie wydarzy)*

5
(2)

I

20 grudnia 2022 r. upłynie sześć lat zajmowania stanowiska prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej też: TK) przez Julię Przyłębską. Zachęca to rozważenia w niniejszym opracowaniu kwestii zakończenia jej kadencji na tym stanowisku. W poniższych rozważaniach nie będzie natomiast omawiana (choć jest pamiętana) wielokrotnie podnoszona okoliczność, że została ona powołana na to stanowisko niezgodnie z prawem, a w szczególności bez uchwały Zgromadzenia Ogólnego sędziów TK.

Na pytanie znanej dziennikarki specjalizującej się w problematyce prawnej red. Ewy Siedleckiej z tygodnika „Polityka” dotyczące końca kadencji prezesa TK Obsługa Medialna Trybunału Konstytucyjnego udzieliła następującej odpowiedzi:

„Odpowiadając na pytania Pani Redaktor uprzejmie informujemy, że:
– wybór aktualnie urzędującego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nastąpił na podstawie art. 20 i 21 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. poz. 2074; dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające). Zgodnie z art. 23 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające jej art. 20 i 21 weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej poz. 2074 został opublikowany 19 grudnia 2016 r., ustawa – Przepisy wprowadzające weszła zatem w życie z dniem 20 grudnia 2016 r. Aktualnie urzędujący Prezes TK został powołany 21 grudnia 2016 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), stanowiący o sześcioletniej kadencji Prezesa TK, wszedł w życie, wraz z większością jej przepisów, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy – Przepisy wprowadzające. Nastąpiło to zatem w dniu 3 stycznia 2021 r., w trakcie urzędowania obecnego Prezesa TK. Zatem art. 10 ust. 2 zostanie zastosowany po raz pierwszy względem kolejnego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W chwili wyboru obecnie urzędującego Prezesa TK przepisy nie określały kadencji tego urzędu, a zatem – tak jak w przypadku wszystkich poprzednich Prezesów – kadencja urzędującego Prezesa TK zakończy się z chwilą wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego.”

Wykładnia prawa dokonana przez Obsługę Medialną TK odzwierciedla zapewne pogląd samej prezes Trybunału. Powyższy wywód można streścić w jednym zdaniu: art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed
TK ,wyznaczający 6 letnią kadencję prezesa TK, nie znajduje zastosowania do J. Przyłębskiej.

II

Dla zweryfikowania trafności tego stanowiska należy dokonać starannej wykładni przepisów kilku ustaw, zwracając uwagę nie tylko na ich treść, ale także na to, kiedy wchodziły w życie, albo traciły moc obowiązującą.

1. Ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074), (powoływana dalej jako: ustawa – Przepisy wprowadzające), została ogłoszona w Dzienniku Ustaw 19 grudnia 2016 r.
Powołanie Julii Przyłębskiej na stanowisko Prezesa TK nastąpiło na podstawie art. 20 i 21 tej ustawy. Stosownie do art. 23 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, art. 20 i 21 tej ustawy wchodziły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia ustawy, tj. 20 grudnia 2016 r. Powołanie to na stanowisko miało miejsce 21 grudnia 2016 r., czyli w czasie obowiązywania ustawy – Przepisy wprowadzające.

2. Kolejnym przepisem, który należy tu uwzględnić, jest art. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do którego: „Traci moc ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157), (powoływana niżej jako: poprzednia ustawa o TK), z wyjątkiem art. 18 ust. 1, 4 i 5, które tracą moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2018 r. Utrata mocy poprzedniej ustawy o TK nastąpiła zatem zasadniczo 20 grudnia 2016r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do art. 23 pkt 1 tej ustawy.

Moc obowiązującą utracił z tym dniem również art. 16 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o TK. Był to jedyny przepis tej ustawy, który odnosił się do upływu kadencji urzędującego prezesa TK i był sformułowany w kontekście wyboru następnego prezesa: Zgromadzenie Ogólne w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału zwołuje się między 30 a 15 dniem przed upływem kadencji urzędującego prezesa lub wiceprezesa. W przypadku opróżnienia stanowiska prezesa lub wiceprezesa Trybunału wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni.

Należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującej ustawie o TK, a także w ustawach wcześniejszych: z 1997 r. i 2015 r., nie było przepisów określających długość kadencji prezesa TK. „Upływ kadencji urzędującego prezesa” następował zatem w dniu zakończenia 9. letniej kadencji sędziego, będącego prezesem TK. Zagadnienie to zostało poddane szczegółowej analizie w wyroku TK z 9 grudnia 2015 r, K 35/15, pkt III.8. Omawiane rozwiązanie prawne zostało przy tym uznane za zgodne z Konstytucją przez TK w wyroku z 3 grudnia 2015, K 34/15, pkt III.3.

Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów, poprzednio obowiązująca ustawa o TK utraciła moc obowiązującą przed dniem 21 grudnia 2016 r., czyli przed dniem wyboru J. Przyłębskiej na stanowisko prezesa Trybunału, a zatem w chwili objęcia przez nią tego stanowiska kadencja Prezesa TK nie była tą ustawą regulowana.

3. W obecnym stanie prawnym kwestię długości kadencji prezesa TK normuje art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), który brzmi: Kadencja Prezesa Trybunału trwa sześć lat. Przepis ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy – Przepisy wprowadzające, stosownie do art. 1 tej ustawy, czyli 3 stycznia 2017 r.

III

Z powyższej analizy przepisów ustawowych wynika, że w dniach od 21 grudnia 2016 r. do 2 stycznia 2017 r. w porządku prawnym nie było przepisów normujących koniec kadencji prezesa TK, ponieważ:
– właściwy przepis poprzedniej ustawy o TK utracił moc obowiązującą;
– właściwy przepis ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK znajdował się już w porządku prawnym, ale nie wszedł jeszcze w życie w wyniku vacatio legis.
Ową lukę w przepisach ustawowych należy ocenić krytycznie w kontekście zasad poprawnej legislacji. Przedstawiona sytuacja nie pociągnęła jednak za sobą żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w ciągu 13 dni na przełomie lat 2016 i 2017 nie wystąpił problem zakończenia kadencji prezesa TK.

IV

Przytoczone na wstępie stanowisko Obsługi Medialnej TK należy uznać za błędne, ponieważ zostało oparte na nieprawidłowym i niepełnym rozumowaniu.

Po pierwsze, chociaż nie zostało powiedziane wprost, stanowisko, stosownie do którego art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK statuujący 6 letnią kadencję prezesa TK, miałby nie znajdować zastosowania do zakończenia kadencji J. Przyłębskiej, zdaje się opierać na koncepcji ochrony praw nabytych. Tak chyba należy rozumieć argument, że powołany przepis wszedł w życie „w trakcie urzędowania obecnego Prezesa TK”. To stanowisko jest nie do utrzymania, bowiem w odniesieniu do warunków sprawowania publicznych funkcji konstytucyjnego organu państwa, nie można mówić o prawach nabytych.

Po drugie, odwołanie się w argumentacji Obsługi Medialnej TK na rzecz dłuższej kadencji J. Przyłębskiej do sposobów zakończenia kadencji „poprzednich Prezesów” pomija istotną okoliczność, że przepisy określające koniec kadencji wcześniejszych prezesów TK wynikały każdorazowo z konkretnych przepisów kolejnych ustaw o TK obowiązujących w dniu zakończenia poszczególnych kadencji. Natomiast, jak już była o tym mowa, w dniu powołania J. Przyłębskiej na stanowisko Prezesa TK, nie obowiązywała już poprzednia ustawa o TK normująca zakończenie kadencji prezesa, bowiem utraciła wcześniej moc obowiązującą. Nie wiadomo zatem, na jakiej zasadzie zakończenie kadencji J. Przyłębskiej miałoby następować „tak jak w przypadku wszystkich poprzednich Prezesów”. Powołanie się w argumentacji na przepisy nieobowiązujących już ustaw nie ma żadnego normatywnego uzasadnienia, innymi słowy: trafia w próżnię.

Po trzecie, art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK określający 6 letnią kadencję prezesa TK jest przepisem o charakterze organizacyjno-proceduralnym. Zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni, tego typu przepis stosuje się bezpośrednio i wprost. Oznacza to, że w dniu jego wejścia w życie znajduje zastosowanie do wszystkich sytuacji i stanów faktycznych objętych jego hipotezą. Potwierdza to bogate orzecznictwo TK (por. wyrok z 8 listopada 2006 r., K 30/06; z 9 lipca 2009 r., K 31/08; z 7 marca 2012 r., K 3/10). W omawianym tu przypadku chodzi o sytuację, gdy dana osoba sprawuje urząd prezesa TK. Data początku kadencji prezesa nie ma natomiast w tym kontekście znaczenia. Wyjątkowe stosowanie poprzednio obowiązującej ustawy musiałoby wynikać z przepisów ustawy nowej, która jednak takiego rozwiązania nie przewiduje.

Po czwarte, za omawianym tu rozwiązaniem przemawia historia tworzenia ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. W uzasadnieniu projektu ustawy z 26 października 2016 r., wniesionego przez grupę posłów PiS, druk sejmowy nr 963, https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/8554E3131D10A999C12580590047A67F/%24File/963.pdf, na str. 7-8 wprowadzenie 6 letniej kadencji prezesa TK w art. 10 ust. 2 było motywowane wyraźnym zamiarem odejścia od wcześniejszego stanu prawnego. W uzasadnieniu projektu ustawy zostało przytoczone stanowisko zespołu ekspertów, którzy zauważyli, że długość kadencji prezesa TK mogła dotąd przekraczać najdłuższe kadencje występujące w Konstytucji. Twórcy projektu ustawy zgodzili się z krytyczną oceną takich rozwiązań ustawowych i wyjaśnili: „Proponowana długość kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK wpisuje się w standardy konstytucyjne i nie przekracza najdłuższych występujących w Konstytucji RP kadencji organów władzy publicznej (tj. 6 letnich).” Jest oczywiste, że intencją projektodawców nie mogła być aprobata dla odroczenia pierwszego zastosowania art. 10 ust. 2 nowej ustawy w praktyce o kilkanaście lat, tj. dopiero do zakończenia kadencji prezesa TK wybranego po upływie 9 letniej kadencji sędziowskiej J. Przyłębskiej. Przeczyłoby to jawnie zasadzie racjonalności działania ustawodawcy.

Po piąte, przyjętą powyżej konkluzję potwierdza charakter samej ustawy wprowadzającej. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w ustawie wprowadzającej zamieszcza się jedynie przepisy o wejściu w życie, przepisy zmieniające, uchylające oraz epizodyczne. Jedną z najważniejszych cech ustawy wprowadzającej jest zatem jej niesamodzielność. Oznacza to, że wykładnia jej przepisów musi być dokonywana w kontekście przepisów zawartych w ustawie głównej. Rozwiązania ustawy – Przepisy wprowadzające, odnoszące się do instytucji prezesa TK, zostały ograniczone wprost przez ustawodawcę w art. 20 i 21 tj. do samej procedury wyboru prezesa TK, co było spowodowane wakatem na tym stanowisku. Przyjmowanie, że Przepisy wprowadzające, w sposób pośredni wprowadziły rozwiązanie merytoryczne odnoszące się do kadencyjności Prezesa TK odmienne niż wynika to z ustawy głównej należy uznać za nie mające podstaw.

Po szóste, dla porządku należy przypomnieć, że przepisy wprowadzające 6 letnią kadencję prezesa TK zostały przyjęte i ogłoszone w Dzienniku Ustaw nie tylko przed dniem powołania J.Przyłębskiej na to stanowisko, ale również przed odbyciem się Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, które miało wyłonić kandydatów. Oznacza to, że zarówno osoby uczestniczące w Zgromadzeniu Ogólnym, Prezydent dokonujący aktu powołania, jak i sama Julia Przyłębska od samego początku działali, mając świadomość o przyjętej przez ustawodawcę i mającej znaleźć zastosowanie nowej konstrukcji 6 letniej kadencyjności tego organu. Tak więc, rozwiązanie przyjęte w art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK różni się wyraźnie od rozwiązania zastosowanego w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928). Ten ostatni przepis wygaszał trwające kadencje Prezesa oraz Wiceprezesa TK w trakcie pełnienia ich funkcji i został uznany za niekonstytucyjny przez TK w wyroku K 35/15.

W konkluzji należy stwierdzić, że [w stosunku] do Julii Przyłębskiej znajduje zastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. Jej kadencja na stanowisku prezesa będzie trwała 6 lat, czyli zakończy się 20 grudnia 2022 r.

V

Dobrze się stało, że problem ustalenia końca kadencji obecnej prezes TK i możliwych kontrowersji na tym tle ujawnił się już teraz, czyli ponad rok przed upływem okresu sześciu lat kierowania przez nią Trybunałem. Jest bowiem jeszcze sporo czasu na przedyskutowania tego zagadnienia. Inną kwestią jest natomiast to, czy wyegzekwowanie normy wyrażonej w art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK będzie łatwe, albo w ogóle możliwe w obecnych warunkach politycznych.

Jak wynika bowiem z przytoczonego stanowiska, Obsługa Medialna TK, a zapewne także sama prezes TK opowiadają się za inną wykładnią przepisów ustawowych. Oznacza to, że J. Przyłębska zamierza zajmować stanowisko prezesa TK do końca swojej kadencji sędziowskiej, tj. do 9 grudnia 2024 r.

Powstaje w tym stanie rzeczy pytanie, czy i jakie są sposoby, a z drugiej strony zagrożenia, dla wyegzekwowania przestrzegania omawianego przepisu i przeprowadzenia we właściwym czasie wyborów nowego prezesa TK. Obawa w tym względzie wynika z powszechnego w ostatnich sześciu latach stanu naruszania konstytucji i ustaw przez różne organy państwowe wraz z nienadającymi się do zaakceptowania uzasadnieniami niekonstytucyjnych czy nielegalnych działań lub zaniechań, albo w ogóle bez uzasadnień.

VI

Warto więc pokrótce rozważyć kilka potencjalnych możliwości:

Po pierwsze, J. Przyłębska, jako osoba bezpośrednio zainteresowana, może zmienić pogląd wyrażony w przedstawionym wyżej stanowisku Obsługi Medialnej TK i zaakceptować zakończenie swojej kadencji w dniu 20 grudnia 2022 r. Można się jednak obawiać, że tego nie zrobi. Obawa ta opiera się fakcie, że w czasie kierowania TK wielokrotnie naruszała prawo. Tak więc może zignorować zakończenie kadencji, i pełnić swoją funkcję nadal, albo przynajmniej próbować to czynić.

Po drugie (i najważniejsze!), sędziowie TK, którzy stosownie do ustawy wybierają kandydatów na prezesa TK w związku z końcem kadencji poprzedniego prezesa, mogliby wymusić przeprowadzenie wyborów w końcu 2022 r. Niestety, jak dotąd większość sędziów TK biernie poddaje się sposobowi funkcjonowania Trybunału z naruszaniem przepisów prawa oraz uczestniczy w wydawaniu orzeczeń budzących wiele zastrzeżeń konstytucyjnych. Można więc mieć wątpliwości, czy zgromadzenie ogólne sędziów byłoby zdolne do przeciwstawienia się J. Przyłębskiej i zainicjowania oraz przeprowadzenia wbrew jej woli procedury wybrania nowego prezesa. Z drugiej strony, sędziowie TK, którzy walnie przyczynili się do dramatycznej utraty prestiżu instytucji, w której funkcjonują, mieliby szansę zachowania się tym razem zgodnie z prawem. Ponadto, mogą po prostu mieć dość osoby kierującej Trybunałem przez sześć lat.

Po trzecie, prezydent, jako organ mający z mocy Konstytucji kompetencję do powołania prezesa TK, mógłby przedstawić Zgromadzeniu Ogólnemu swoje stanowisko co do sposobu interpretacji przepisów dotyczących końca kadencji prezesa TK. Stanowisko to byłoby prawnie niewiążące.

Należałoby sobie życzyć takiego rozwoju wydarzeń. Trzeba jednak mieć w pamięci, że prezydent powołał obecną prezes TK niezgodnie z ustawą, odmawiał przyjęcia ślubowania od prawidłowo wybranych sędziów TK, natomiast przyjął pospiesznie ślubowanie od osób wybranych na zajęte już miejsca sędziowskie (o godz. 1.30 w nocy) uzasadniając to podjętą kilka godzin wcześniej „decyzją polityczną”.

Po czwarte, trudno byłoby liczyć na przynoszącą konkretne efekty w omawianej materii aktywność organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Organy te nie mają kompetencji w dziedzinie powoływania prezesa TK. Działania Sejmu i Senatu mogłyby ewentualnie przybrać postać aktów niewiążących prawnie.

Po piąte, Rzecznik Praw Obywatelskich mógłby przedstawić prezydentowi ocenę dotyczącą końca kadencji prezesa TK widząc w tym zagrożenie dla zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. Ocena RPO nie jest wiążąca prawnie.

Po szóste, ocena skutków prawnych działań J. Przyłębskiej po upływie 6 letniej kadencji Prezesa TK mogłaby być poddana analizie przez uczestników postępowań przed Trybunałem. Prawdopodobne byłoby pogłębienie chaosu proceduralnego spowodowanego decyzjami prezesa, np. wyznaczanie składów orzekających, reakcja na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych itp. Problemy te dotknęłyby także oceny legitymacji Julii Przyłębskiej przy podejmowaniu decyzji z zakresu prawa pracy, dysponowania majątkiem TK, prawa cywilnego, w tym ważności udzielanych pełnomocnictw.

VII

W konkluzji można stwierdzić, że kolejne naruszenie prawa w Polsce w istotnej kwestii jest niestety realne i bliskie. Syndrom szatniarza z filmu „Miś” króluje w najlepsze!

To, czy kadencja Julii Przyłębskiej jako osoby kierującej Trybunałem Konstytucyjnym zakończy się w grudniu 2022 r. jest interesujące także z innego, ogólniejszego i w istocie najważniejszego względu. Będzie to mianowicie prognostyk co do tego, jak być może zachowają się obecnie rządzący w Polsce w razie niekorzystnych dla nich wyników najbliższych wyborów parlamentarnych.

Stanisław Biernat

Autor, Prof. dr hab. (Uniwersytet Jagielloński), jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Był wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego w latach 2010-2017

*Od Redakcji: Artykuł prof. Biernata w skróconej wersji opublikowany został przez dziennik „Rzeczpospolita” 

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 5 / 5. Vote count: 2

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 votes
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments