Dokonana niedawno nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. stała się przyczyną kryzysu dyplomatycznego między Polską a Izraelem. Im bardziej nasila się krytyka nowelizacji, tym bardziej przedstawiciele obozu władzy podkreślają, że ich wyłączną intencją było wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. W wyroku tym Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z zasadą państwa prawa. Nowelizatorzy deklarują, że chodzi im wyłącznie o obronę rządów prawa i Konstytucji.
Takie tłumaczenia padające z ust przedstawicieli „dobrej zmiany” brzmią, co najmniej podejrzanie. Tym bardziej, że wyrok ten był wcześniej przez niektórych z nich odsądzany od czci i wiary. Na łamach Naszego Dziennika senator Piotr Andrzejewski wskazywał w 2016 r., że wyrok został wydany po to, by petryfikować nieprawidłowości dokonane w trakcie tzw. dzikiej reprywatyzacji w Warszawie. Co miało sugerować, że Trybunał broni szemranych interesów i utrudnia walkę z patologiami.
Ocena rzeczywistych intencji nowelizacji k.p.a. wymaga odpowiedzi na dwa pytania: czego dotyczyła sprawa zawisła przez Trybunałem oraz w jaki sposób TK ją rozstrzygnął i co z tego wynika dla systemu prawa?
Sytuacja prawna i faktyczna powstająca na tle art. 156 § 2 k.p.a. była niezwykle złożona. Dotyczyła ona nieruchomości położonych w Warszawie, które uległy komunalizacji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tzw. dekret warszawski). W art. 7 ust. 1 dekretu przewidziano możliwość złożenia przez wywłaszczonego właściciela, w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W sprawie rozstrzyganej przez sąd administracyjny zadający pytanie do Trybunału wywłaszczony nie złożył w terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Następnie zwrócił się on do prezydenta m.st. Warszawy o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, dopełniając czynność, dla której termin był ustanowiony. Mocą decyzji prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 1948 r. (dalej: decyzja z 1948 r.) termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego został mu przywrócony. Przywrócenie terminu oraz jego skutki budziło wątpliwości konstytucyjne w roku 2015.
Termin został przywrócony po sześciu miesiącach, a więc z naruszeniem wskazanego przepisu dekretu. Powstało pytanie, jakie znaczenie ma tego rodzaju naruszenie prawa? Dopiero w połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku NSA rozstrzygnął, że termin ten nie podlega przywróceniu, więc decyzja wydana z jego naruszeniem jest nieważna – uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96. Ma to ogromne konsekwencje dla wszystkich, którzy z decyzji o przywróceniu terminu wywodzą swe prawa do nieruchomości. Decyzje są nieważne, a więc nie mogą być podstawą takich praw.
Opisany skrótowo stan faktyczny rodzi dwa pytania natury konstytucyjnej
Po pierwsze o zakres ochrony praw osób wywłaszczonych po wojnie oraz o zakres ochrony ich następców prawnych. Najpierw pozbawiono ich mienia i ustanowiono bardzo krótki termin do złożenia wniosku o tzw. własność czasową. Dotrzymanie terminu w powojennej rzeczywistości było dla wielu osób trudne, a czasami wręcz niemożliwe. Następnie organy państwa w kilkadziesiąt lat później uznały, że przyznanie własności czasowej z przekroczeniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a konsekwencje tego naruszenia powinien ponieść właściciel i jego następcy prawni. Gdzie w tym wszystkim jest ochrona zaufania obywatela do państwa?
Po drugie powstaje pytanie, jak ochrona zaufania ma się do zasady praworządności nakazującej działanie na podstawie i w granicach prawa? Skoro decyzja była nieważna, to czy nie należy dążyć do zniesienia skutków prawnych, które wywołała? Nawet, gdy skutki te byłyby niekorzystne dla wywłaszczonych dekretem warszawskim i niweczyły ich wysiłki o ochronę ich mienia? Czy zasadę praworządności stosować do komunistycznego prawa, którego treść wywołuje wątpliwości konstytucyjne? Odpowiedź na drugie pytanie wiąże się z dodatkową komplikacją. W sprawach reprywatyzacyjnych najczęściej stwierdzenie nieważności decyzji dokonywane jest w celu ochrony praw osób wywłaszczonych. W opisywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Stwierdzenie nieważności decyzji z lat czterdziestych może prowadzić do naruszenia praw nabytych i zasady zaufania obywatela do państwa. Pytanie: czy prawa te zostały nabyte słusznie?
Trybunał swe rozstrzygnięcie oparł na następujących argumentach:
– wydanie decyzji w 1946 r. z przekroczeniem terminu mogło zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa od 1980 roku, gdy przesłanka ta została wprowadzona do k.p.a. O kwalifikowaniu takich decyzji jako nieważnych przesądził NSA w 1996 r. Dowodzi to, że samo sformułowanie „rażące naruszenie prawa” nie jest terminem jednoznacznym, a kwalifikacja takich naruszeń może się zmieniać wraz z upływem czasu.
– Trwałość decyzji administracyjnej nie ma charakteru absolutnego. Ochrona zasady praworządności może podlegać ograniczeniom, gdy wywoływałaby negatywne skutki dla praw obywateli. Nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego.
– Zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania.
– Powyższa relacja jest bardziej złożona w sytuacji, gdy organ władzy publicznej, narusza prawo (zasadę praworządności), jednak jego decyzja wchodzi do obrotu, korzysta z cechy trwałości i kształtuje sytuację prawną (w szczególności przez długi okres).
– Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, w której warszawski WSA zadał Trybunałowi pytanie prawne.
Co z orzecznictwa TK wynika dla ustawodawcy?
Po pierwsze, że formalnie rozumiana zasada praworządności może kolidować z zasadą zaufania obywatela do państwa i nie zawsze będzie miała nad nią prymat. Dlatego Trybunał wskazał na konieczność zmiany art. 156 § 2 k.p.a. tak, by ograniczyć skutki czasowe decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Trybunał podkreślił, że jest to uzasadnione w szczególności, gdy na podstawie decyzji wydanej przez organ władzy publicznej kilkadziesiąt lat temu ktoś nabył prawo lub jego ekspektatywę.
Po drugie, Trybunał nie wskazał konkretnego sposobu zmiany przepisów. Zostawił ustawodawcy szeroki margines swobody. Wyrok z 12 maja 2015 r. TK wskazuje też organom stosującym prawo na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Dokonywanie takie wykładni powinno ograniczyć przypadki stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, gdy mogą one skutkować pozbawieniem praw nabytych wiele lat temu.
Po trzecie, wyrok TK z 12 maja 2015 r. został wydany w odpowiedzi na pytanie prawne sądu. Odpowiadając na pytanie sądu Trybunał koncentrował się na określonym wycinku problematyki reprywatyzacyjnej. Trzeba jednak pamiętać, że standardy konstytucyjne tej problematyki są wyznaczone wieloma innymi orzeczeniami Trybunału, orzeczeniami sądów międzynarodowych oraz doktryny. Przede wszystkim standardy te dotyczą zasady równości, pewności prawa oraz ochrony praw majątkowych.
Podstawowe założenie nowelizacji k.p.a. polegające na ograniczeniu czasu stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych do trzydziestu lat od daty ich doręczenia mieści się w ramach konstytucyjnych zakreślonych przez TK. Wątpliwości budzi natomiast sposób określenia przesłanek uzasadniających takie ograniczenie. Trybunał ograniczył je do sytuacji nabycia praw lub ich ekspektatyw. Nowelizacja katalog ten rozszerza.
Zasadnicze wątpliwości budzi przepis przejściowy przewidujący umorzenie toczących się już postępowań, gdy od daty doręczenia decyzji upłynęło już trzydzieści lat. Na niezgodność takiego rozwiązania z Konstytucją wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza ono „wyrzucenie do kosza” wielu spraw, w których obywatele od lat starają się o odzyskanie swego mienia. Starania te związane są z dużym nakładem sił i środków. O konstytucyjnej ochronie spraw w toku wypowiadał się wielokrotnie TK dokonując wykładni art. 2 Konstytucji. Na wątpliwości w obu kwestiach wskazywano już w procesie legislacyjnym.
Nowelizacja KPA: RPO rozważa wniosek do Trybunału Konstytucyjnego – GazetaPrawna.pl
Na tle nowelizacji k.p.a. jak bumerang wraca problem braku ustawy reprywatyzacyjnej. Brak ten powoduje, że w systemie prawnym mamy do czynienia z narastającymi napięciami między ochroną praw majątkowych osób, których mienie zostało znacjonalizowane po wojnie lub wywłaszczone pod rządami Konstytucji PRL, a prawami osób, które w zaufaniu do obowiązującego prawa dokonują obrotu kiedyś znacjonalizowanymi i wywłaszczonymi nieruchomościami.
Ustawowa reprywatyzacja objęła jedynie Kościół Katolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe. Rodzi to zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zasady równości i słuszne poczucie krzywdy u osób, które ustawową reprywatyzacją nie zostały objęte. Pozostaje im jedynie możliwość administracyjnego i sądowego dochodzenia swych praw w oparciu o wykazywanie naruszeń prawa obowiązującego w PRL. Możliwość taka jest jednak ograniczona, a ze względu na prawne komplikacje wymaga z reguły sporych nakładów finansowych.
Brak klarownych ustawowych zasad reprywatyzacji, w szczególności zasad określających ograniczenia w zwrocie mienia, jest też źródłem protestów byłych właścicieli w kraju i za granicą.
Niezależnie od tego czy intencją twórców nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. było rzeczywiście wykonanie wyroku TK z 12 maja 2015 r. czy też przyświecały im inne intencje, to z jednej strony wykroczyli poza standard konstytucyjny wskazany w tym wyroku, z drugiej pominęli standardy konstytucyjne wynikające z innych orzeczeń Trybunału.
Piotr Tuleja
[Autor, prof. dr hab, sędzia Trybunału w stanie spoczynku, był sprawozdawcą w składzie rozstrzygającym w 2015 r. sprawę o sygn. akt P 46/13 – przyp. Redakcji]
