Ewa Łętowska: Protesty wyborcze a ważność wyborów – znaki zapytania

5
(2)

1. Warunkiem koniecznym (choć niewystarczającym) demokracji są wolne, periodycznie przeprowadzane wybory1. Co do tego panuje jednomyślna zgoda prawoznawców i politologów; także przy pomiarach i rankingach praktyki istnienie „wolnych wyborów” jest warunkiem fundamentalnym2. Jednak lapidarność powszechnie akceptowanej formuły nie przekłada się na jej jednoznaczność. Wolność jest w wysokim stopniu relatywna. I jest stopniowalna. A z kolei ocena, czy prawo konstruujące dany system wyborczy i czy konkretne wybory wytrzymają test odporności, zagrożonej przez „złe” czy tylko niesprawne prawo albo/i przez błędy czy manipulacje towarzyszące wyborom – zależy przede wszystkim od stopnia wyśrubowania oczekiwań oceniającego i kryteriów, jakie będzie stosował przy ocenie.

2

Literatura – zwłaszcza dzieła prawnicze, mające niejaką skłonność do utożsamiania deklaracji prawa (Sollen) z rzeczywistością (Sein) – dopatrują się w instytucji wyborów wielu pozytywnych cech, zresztą nie zawsze dających się maksymalizować, ponieważ nie w pełni dają się one ze sobą pogodzić3. Niektórzy wymieniają tu aż kilkanaście chwalebnych funkcji i celów4. Wśród nich przewija się myśl, że wybory mają ujawniać i urzeczywistniać sprawczość jednostki jako cząstki suwerena. Wybory cieszą się zatem opinią instytucji umacniającej (lepiej ostrożniej: „mogącej umocnić”) demokratyzm i partycypację, zarówno w wymiarze społecznym, jak i jednostkowym. Są więc uznawane za ważną gwarancję wolności wyborów i zarazem konstytucyjny, obywatelski ekwipunek obywatela-wyborcy5. O wyborach mówi się więc niejako „jednym tchem” zarówno jako o zjawisku społecznym, politycznym i ustrojowym, jak i o instrumencie umożliwiającym jednostkom realizację własnego, jednostkowego udziału w życiu społeczeństwa. Tym sposobem ważność wyborów (jako takich) i ważność protestów wyborczych (gwarancja wyborczej sprawczości jednostki6) pozostają ze sobą w związku.

3

Niewątpliwie ogólnie pozytywny obraz instytucji wyborów jako instytucji umacniającej demokrację i partycypacyjną samorealizację wyborców, doznaje zakłóceń. W kwestii wolności i rzetelności wyborów diabeł tkwi w szczegółach, czasem technicznych, czasem trudno mierzalnych. Wyznaczanie okręgów, zasady prowadzenia kampanii wyborczej, systemy przeliczania głosów na mandaty i wiele innych kwestii, mających zresztą ogromną literaturę – od dawna gaszą nadmiar wiary w realność wolności wyborów i sprawczości jednostki w niej uczestniczącej.

Dla polskiego dyskursu prawniczego znamienne jest pomieszanie tego, co realne i potencjalne oraz tego, co sytuacyjne i abstrakcyjne. Takie rozróżnienie (mocno akcentowane w prawie europejskim) pozwala lepiej identyfikować tak niedoskonałości regulacji prawnej (która jest potencjalna i abstrakcyjna), jak i niedostatki praktyki (realnej i sytuacyjnej). To chroni oceniającego po pierwsze, przed naiwnym optymizmem i łatwowiernością wobec manipulacji. Częstym zabiegiem manipulantów jest bowiem powołanie się na tekst prawa w sytuacji, gdy trzeba odeprzeć zarzut dotyczący naruszającej to prawo praktyki7. Po drugie, wspomniane rozróżnienie chroni przed jałowością optymalizacji prawa, sprowadzonej do operacji na tekstach, bez refleksji nad instytucjonalnymi uwarunkowaniami zachowania aktorów życia prawnego8.

4

Niniejsze opracowanie sygnalizuje problem związany z niedostatecznie może nie tyle nie dostrzeganą, ile słabo akcentowaną fasadowością protestów wyborczych. Jako instytucja prawna protesty bowiem wiele obiecują9, ale przynoszą mniej, niż się oczekuje i nie na miarę nadziei z nimi wiązanych. Zamiast legitymizować wybory i podnosić u wyborców poczucie sprawczości – drażnią hipokryzją. Ma ona swe źródło nie tyle może w dwuznaczności sformułowania przesłanek zasadności protestu (regulacja jest bowiem zasadniczo jasna), ile roli wyznaczanej protestowi w mechanizmie decydowania o ważności wyborów jako takich. Oczekiwania społeczne wobec protestów (jako wyrazu kontrolnej partycypacji obywateli w zakresie wyborów) kształtują się na podstawie tego, co obiecują szeroko ujęte przesłanki ważności wyborów i regulacja Kodeksu Wyborczego, mówiąca o wymaganiach stawianych wyborom, chwalona przez piśmiennictwo za możliwości, jakie tu stwarzają abstrakcyjne i potencjalne teksty prawa. Natomiast stoi to w rozdźwięku z tym, co wynika z trzeźwej lektury ustawowych przesłanek protestu, dwuetapowego ujęcia mechanizmu kontroli sprawowanej w sprawach wyborczych przez SN i praktyki jego orzecznictwa.

5

To, że analiza kwestii ważności wyborów nieuchronnie prowadzi do problemu protestów – jest zrozumiałe. Głosowanie będące kulminacją wyborów jest sumą pojedynczych głosów. Stwierdzenie „ważności” wyborów musi więc korelować z protestami dotyczącymi zarzutów formułowanych w skali jednostkowej. Znajduje to uzasadnienie w uczynieniu protestu składnikiem normatywnego mechanizmu walidacji wyborów. Konstytucja w art. 101 i 129 obie te kwestie traktuje z tego punktu widzenia łącznie. Podobnie zresztą jak Kodeks wyborczy (art. 241 – art. 244, art. 321 – art. 324) regulujący ów mechanizm w szczegółach. Organem orzekającym zarówno o zasadności protestów, jak i ważności wyborów jest ten sam organ (Sąd Najwyższy). Zaś uchwałę walidacyjną podejmuje on w drugim etapie postępowania, m.in. „na podstawie opinii wydanych w wyniku rozpoznania protestów” (art. 244 § 1 KWyb. – przy wyborach parlamentarnych) lub „po rozpoznaniu protestów” (art. 324 § 1 KWyb. – przy wyborach prezydenckich). Charakterystyczne jest jednak to, że o ile przesłanki oceny dla uchwały walidacyjnej są ujęte szeroko10, mając dotyczyć „wyborów” jako całego procesu poprzedzającego i towarzyszącego głosowaniu, o tyle przesłanki protestu wyborczego są formułowane wąsko (co do fragmentu całej procedury wyborczej) i, co więcej, nad wyraz elastycznie. To umożliwia SN relatywizację ocen, ewentualnie ujawnialną i korygowalną na podstawie periodycznych badań orzecznictwa (i dotyczącego protestów i ważności wyborów) w wielu cyklach wyborczych11 . Przypomnę, że zarzuty protestów mogą odnosić się tylko do przestępstw przeciw wyborom (co stanowi katalog zamknięty czynów karalnych) i naruszenia przepisów kodeksu (co jest wprawdzie pojęciem szerokim) ale tylko „dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów” (fragment końcowy całej procedury wyborczej), a nadto (kolejne bardzo kłopotliwe dowodowo ograniczenia) „mającego wpływ” na wynik wyborów. Zwłaszcza ten ostatni wymóg daje ogromny margines oceny organowi oceniającemu protesty. Zakres swobody decyzyjnej sądu powiększa dodatkowo zobowiązanie go do wyrażenia oceny, czy „przestępstwo przeciw wyborom lub naruszenie przepisów kodeksu miało wpływ na wynik wyborów” (art. 242 § 2 in fine, art. 323 § 2 in fine K.Wyb.).

Zauważmy: verba legis nie mówią „mogło mieć”, lecz że zarzucane uchybienie „miało” wpływ na wynik wyborów. To oznacza znacząco wyższy stopień prawdopodobieństwa i podwyższoną czasochłonność analizy. Wykazanie okoliczności wskazujących na zaistnienie/ prawdopodobieństwo przestępstwa jest przesłanką „wahliwą” – z punktu widzenia jednolitości i stabilności orzekania. Jednocześnie dla SN orzekającego o ważności wyborów ocena tego, co stało się z protestami, jest – obok sprawozdania PKW – eksponowana jako podstawowy czynnik oceny ważności wyborów jako całości. I rzeczywiście, w uchwałach SN dotyczących ważności wyborów (parlamentarnych i prezydenckich) kwestie dotyczące protestów zajmują centralne miejsce. Odpowiada to tradycji sądowego dyskursu: jest to sytuacyjny składnik oceny, mierzalny ilościowo, wyszczególniony w repertoriach, wcześniej przez SN (przynajmniej teoretycznie12) jednostkowo przeanalizowany i opisany w ramach dwuetapowej procedury (etap wstępnej kwalifikacji na protesty bez biegu/protesty wymagające rozpatrzenia; etap rozpatrzenia merytorycznego protestów wstępnie zakwalifikowanych). To decyduje o stosunkowo łatwym przedstawieniu tego fragmentu procesu wyborczego w uzasadnieniu uchwały stwierdzającej ważność wyborów.

Podobnie łatwo jest sądowi uwzględnić sprawozdanie PKW – ponieważ istnieje już (i to na piśmie) „substrat materialny”, do którego można się odnieść. Orzekanie o ważności wyborów wymaga jednak) wzięcia pod uwagę (i przyznaje to sam Sąd Najwyższy orzekając w kwestii wyborów prezydenckich z 2020 r.13) „wszelkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla ważności wyborów, również tych, które nie mogły być przedmiotem zarzutów protestu wyborczego. Przedmiot oceny wymagany przy stwierdzaniu ważności wyborów jako takich jest bowiem znacznie szerszy14, niż stosunkowo wąsko ujęty zakres zarzutów uzasadniających protest (art. 82 Kodeksu Wyborczego). Co więcej, pierwszy etap postępowania przed SN toczy się pod ciśnieniem czasu. Sędziowie przy tym wiedza, że będą jeszcze orzekali o całości wyborów, i to na podstawie szerszego zestawu przesłanek, niż w wypadku oceny protestów. To dodatkowo skłania sąd do działania (ujęcie przesłanek protestu tego nie wyklucza, a wręcz umożliwia, zaś presja czasu – nakłania) pozostającego pod wpływem stereotypu znanego ze szkoleń aplikanckich jako cyniczne spylandum est, a co bardziej elegancko może przybrać postać pseudoparemii in dubio contra iudicii activitatem15. Posłuszeństwo tej zasadzie jest jednym ze znamion formalizacji postępowania, szkodzącej społecznej legitymizacji trzeciej władzy.

W pierwszym etapie postępowania wyborczego Istnieje duża presja czasu na uporanie się z rozpatrzeniem znacznej liczby protestów przed ogłoszeniem ważności wyborów. Już nie wspomnę o trudnościach, jakie dla sędziów stwarza konieczność wyrażenia opinii o zasadności (zgłaszanych w protestach) zarzutach popełnienia przestępstwa. Jeżeli się na dodatek weźmie pod uwagę, że konsekwencją uznania protestu uznanego za mający wpływ na wynik wyborów jest powtórzenie wyborów, natomiast uznanie protestu za zasadny, lecz bez wpływu na wynik ostateczny – spowoduje czysto werbalnie wyrażoną satysfakcję protestującego – nie może dziwić, że protesty rozpatrywane, i to pozytywnie – stanowią nikły odsetek protestów zgłaszanych. Wszystko bowiem w regulacji kwestii protestów (brak transparencji przesłanek, margines swobody przyznany rozpatrującemu protesty, wykorzystanie naturalnej skłonności sądu do oportunistycznego orzekania przeciw wnioskowi, trudności dowodowe w kwestii ustalenia wpływu uchybienia na wynik wyborów) skłania sąd do pozostawienia protestu bez biegu lub uznania go za niezasadny. Sąd opiniujący/rozpatrujący protesty – może z tej swobody korzystać – lub nie. Obserwacja praktyki skłania do poglądu – iż rzeczywiście korzysta.

6

Z tego punktu widzenia na szczególną uwagę zasługuje kwestia udziału mediów w kampanii wyborczej – zagadnienia, którego doniosłość dla wyborów jest oczywista i doceniana16 i które to kwestia jest oddzielnie normowana w art. art. 252-254, 284-285, 347 – 348 K. Wyb. Tymczasem w kontraście do protestów nawet te kwestie, które Kodeks wyborczy wskazuje jako elementy wyborów sensu largo (sprawy finansowania kampanii czy wspomniany wpływ kampanii medialnej w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych) jest niezwykle trudno – jak na istniejące standardy sądowe – poddać wszechstronnej analizie sądowej i opisowi ewaluacyjnemu w uchwale o ważności wyborów. A wszak i w tych kwestiach powinna się zrealizować równość i powszechność dla czynnych i biernych aktorów wyborów, ponieważ fundamentalne cechy prawa wyborczego powinny być brane pod uwagę przy ocenie wszystkich uchybień wyborczych, prowadzących do uchwały walidacyjnej17.

7

Uzasadnienia uchwał SN o ważności wyborów ujawniają więc charakterystyczną niesymetryczność analizy i oceny. W szczególności nie wskazują metody i analizy prowadzących do holistycznej, finalnej oceny ważności wyborów. To co było przedmiotem protestów i sprawozdania PKW – jest podane czytelnie i drobiazgowo (ponieważ jest przeniesieniem ocen dokonanych już wcześniej, w innych postępowaniach – sądowe postępowanie „protestowe” i postępowanie w PKW). To, co powinno być „dodane” w uchwale walidacyjnej – na etapie jej powstawania – jest natomiast zdawkowe i niesytuacyjne.

Dostęp do mediów i jego wykorzystanie niezwykle często (jak można oceniać zarówno z informacji medialnych, jak i badań empirycznych18) bywa przedmiotem protestów. Jednakże – z racji wąskiego ujęcia przesłanek (spotęgowanego praktyką sądową19) – pozostaje bez rozpoznania na etapie „postępowania protestowego” i wszystkie oficjalne czynniki (Prokurator Generalny, PKW) nie dostrzegają w tej sytuacji niczego niepokojącego20. Orzekając w ten sposób SN jest – co prawda formalnie – w porządku, jednakowoż nie umacnia w ten sposób wiary ani w efektywność protestu jako gwarancji obywatelskiego wpływu na optymalizację procesu wyborczego (pozostawienie „bez biegu” oznacza brak zainteresowania, co chyba w tym wypadku jest gorsze, niż uznanie niezasadności protestu), ani nie przekonuje o własnej uważności jako strażnika rzetelności wyborów. Charakterystyczny jest tu sposób, w jaki SN traktuje problem w uzasadnieniu uchwały walidacyjnej.

8

W ostatniej uchwale SN (wybory prezydenckie z 2020 r. 21) kwestia dostępu do mediów ogranicza się do akapitu, powtarzającego abstrakcyjne i potencjalne założenia wpływu mediów na zachowania wyborcze. Nierówny dostęp kandydatów do środków masowego przekazu nie wpływa na ważność wyborów, dopóki zapewniony jest nieskrępowany (prawnie i faktycznie) pluralizm mediów. d Najwyższy zwraca uwagę, że dobrą praktyką odnoszącą się do procesu wyborczego powinno być neutralne podejście władz publicznych do kampanii wyborczej. Kampania powinna być relacjonowana we wszystkich mediach, zwłaszcza publicznych, w sposób rzetelny. Sygnalizowane w przestrzeni publicznej i w protestach wyborczych naruszenia tych standardów nie przybrały jednak postaci, w której ograniczona zostałaby możliwość wolnego wyboru.

Tej werbalnej deklaracji nie towarzyszyło wyjaśnienie sensu gładkiej formuły o „nieskrępowanym (prawnie i faktycznie) pluralizmie mediów”. Co decyduje o istnieniu „pluralizmu” i o jego „nieskrępowaniu”? Nie podjęto przecież choćby próby jakieś subsumcji „sygnalizowanych w przestrzeni publicznej i w protestach wyborczych” naruszeń standardów rzetelności, którą SN uważałby za odpowiednią lub wystarczającą. Nawet nie uważano za właściwe napisać, czego dotyczyły zastrzeżenia tam sygnalizowane (przypomnę, że w takim wypadku chodziło o protesty pozostawione bez rozpoznania). Co więc sygnalizowano Sądowi Najwyższemu? Jak to SN oceniał? Co było przedmiotem oceny? Czy brano pod uwagę stale i na bieżąco przecież monitorowanie mediów publicznych22 przez godne zaufania NGO’s? (Chodzi przy tym o monitoringi prowadzone stale, można do nich sięgnąć nawet w tak krótkim czasie, jaki ma SN na przygotowanie uchwały walidacyjnej; a nadto niektóre uchybienia powtarzają się w monitoringach dotyczących poprzednich wyborów). Czy SN dostrzega konsekwencje faktu, że media publiczne mają wyraźnie sformułowane ustawowe obowiązki (w Kodeksie Wyborczym) dotyczące uczestnictwa w kampanii wyborczej? Obowiązków zaś takich nie mają media niepubliczne, prywatne, partyjne. Dlatego odniesienie (o czym się mówi w cytowanym fragmencie uzasadnienia uchwały) do zgeneralizowanego obowiązku profesjonalnej „rzetelności” wszystkich mediów, oznacza – wbrew wymaganiom prawa wyborczego – obniżenie wymagań wobec mediów publicznych. Poza tym sam fakt „pluralizmu mediów” wymagałby ujawnienia akceptowalnych przez SN kryteriów oceny. Co bowiem ma stanowić o minimalnym standardzie: czy prosty fakt istnienia mediów niepublicznych? Czy ich efektywny udział (i jaki oraz jak mierzony ilościowo i jakościowo) w kampanii?

Rzetelność wyborów w zakresie dostępu do mediów zawsze była delikatnym problemem, na co zwracano uwagę np. w kolejnych raportach misji obserwacyjnych OECD23. Z jednej bowiem strony sprawy te nie stwarzają podstawy do skutecznego zarzutu w ramach indywidualnych protestów. Z tej przyczyny – jak to wyżej wskazano – nie są one przedmiotem dokładniejszej analizy w pierwszym etapie wyborczego postępowania SN. A jednak – co przyznaje sam SN – bywają tam podnoszone (stanowiąc nawet większość protestów24), a przecież są pozostawiane bez biegu. Czy zatem te „pozostawione bez biegu” (art. 82 K. Wyb.) protesty dotyczące prezentacji treści wyborczych w mediach w ogóle stają się w jakiś sposób przedmiotem uwagi SN na etapie orzekania o ważności wyborów? Skoro – z drugiej strony – Konstytucja zobowiązuje SN do uwzględniania szerokiego spektrum przyczyn wadliwości wyborów. A sam SN przyznaje, że to protesty właśnie są źródłem sygnalizacji nieprawidłowości dotyczących mediów. Skoro tak, to skąd jednocześnie SN wie, nie badając ich, że „nie przybrały jednak postaci, w której ograniczona zostałaby możliwość wolnego wyboru” (cytowany fragment uchwały walidacyjnej)? A jeżeli badał – to w ramach którego etapu procedury kontrolnej? I jakimi instrumentami?

Formuła uchwały walidacyjnej, mówiąc o wpływie mediów na wybory, odnosi się w tym wypadku do wymienianego expressis verbis przez Kodeks Wyborczy, ważnego elementu procedury wyborczej sensu largo i ważnej gwarancji rzetelności wyborów. Jednocześnie, z uwagi na postępowanie z zarzutami, pozostawia niemiłe uczucie formalnego pozbycia się problemu: pasztet przygotowany wedle receptury „pół konia, pół zająca” nie przekonuje o realnie równym parytecie składników.

9

Inaczej niż w Polsce, zarówno prawo unijne (i TSUE), jak i system ochrony praw człowieka (Konwencja i ETPC), odróżnia to, co potencjalne i abstrakcyjne od tego, co realne i konkretne: dlatego nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia prawa unijnego wyjaśnienie, że normowanie jest w porządku, a zachodzi li-tylko wadliwość praktyki, albo że nie ma naruszenia praw człowieka, skoro przepisy owe prawa honorują, a zawodzi standard ich stosowania. Dla naruszenia czy to prawa UE, czy EKPC (Karty Praw Podstawowych) będzie decydował rzeczywisty standard ochronny. Ciekawe jednak, że TSUE odwołuje się jeszcze do innych kryteriów, niż teksty i praktyka (standard). W słynnym wyroku C-585/18, C-624/18, C-625/18 z 19.11.2019 r25 występuje wprost odwołanie do społecznego postrzegania wymiaru sprawiedliwości jako niezależnego i niezawisłego (pkt. 123, 134, 153 uzasadnienia) i do ważenia całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych, decydujących o osiągnięciu wymaganego standardu niezależności i niezawisłości (pkt 140, 142, 143, 152)26. Te same cechy skrytykowano jako prawnicze nowinkarstwo odwołujące się do niesprawdzalnych kryteriów27. Problem nie jest jednak nowy. Wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. powtarza myśl brytyjskiego sędziego, Lorda Gordona Hewarta: it is not merely of some importance, but is of fundamental importance that justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done28. Skuteczność prawa zawsze ma wymiar pozatekstowy. TSUE wymaga (określając wytyczne dla sądu krajowego29), aby te zasady i gwarancje in books i in action – utrwalały publicznie wiarę w ich istnienie i należyte i funkcjonowanie. Nie wystarcza zatem sam tekst; nie wystarcza standard efektywnej ochrony; wymaga się nadto wywoływania „stosownego odczucia społecznego”. To jest jednak zadanie już dla sądu krajowego, orzekającego po wypowiedzi TSUE. Dla sądu polskiego oznacza to obowiązek postawienia sobie pytania, do jakich danych, źródeł referencyjnych może i powinien się odwoływać, poszukując odpowiedzi (zgodnie z przedmiotem pytania prejudycjalnego w tej akurat sprawie) „jakie społeczne wrażenie w kwestiach wymiaru sprawiedliwości ukształtowało działanie nowej KRS i Izby Dyscyplinarnej SN”. W omawianym wypadku SN w uzasadnieniu Uchwały trzech Izb SN z 23.01.2020 r. (BSA I-4110-1/20)30 podjął to zadanie, odwołując się do publikacji medialnych i notoriów. Argumentem mogą tu być także oceny ekspertów (jeśli istniałyby w danej kwestii), badania empiryczne, itd. Istnieje tu wiele możliwości, co zarazem naraża na duży rozrzut ocen, zwłaszcza w dobie wielości dyskursów publicznych i „baniek informacyjnych”31. Po raz pierwszy jednak SN wyraźnie przełamał tu argumentację charakterystyczną dla formalistycznej formacji polskich sądów: abstrahowania od troski o społeczną legitymizację rozstrzygnięcia. Oznacza to wymagane przez TSUE unowocześnienie kryteriów, jakim powinien odpowiadać wymiar sprawiedliwości i konieczność uwzględniania (i wskazania w samym uzasadnieniu expressis verbis) „społecznego wrażenia” wyroku.

Wracając zatem do przedmiotu niniejszego artykułu: istnieje rozziew między oczekiwaniami jakie stwarza zarówno szczegółowość regulacji w Kodeksie Wyborczym co do prawidłowości wyborów, jak i zaoferowanie społeczeństwu uczestnictwa w tej procedurze kontrolnej dzięki protestom a ustawową regulacją korzystania z protestów i – zaostrzającym ów rozziew – mechanizmem oceny protestów i ważności wyborów (wyżej, pkt 8).

Rozziewu tego nie łagodzi praktyka SN w kwestiach wyborczych – jakże inna od bardziej nowoczesnego (choć wymuszonego przez TSUE) podejścia SN co do poszukiwania własnej legitymizacji w kwestiach odnoszących się do standardu niezawisłości sędziowskiej.

10

Tezą przewijająca się przez dotychczasowe rozważania była konstatacja, że istnieje rozdźwięk między oczekiwaniami społecznymi co do protestów wyborczych i tym, jak te protesty są uregulowane, a zwłaszcza jak funkcjonują w mechanizmie kontroli całości wyborów, „obsługiwanym” przez SN. Teza ta stoi w opozycji do jednolicie pozytywnego „piaru”, jakim się cieszy instytucja protestów w prawoznawstwie. Ta intuicyjna teza, mająca oparcie w wywodzie opartym na doświadczeniu i spekulacji myślowej, jak każde twierdzenie zmierzające do falsyfikacji zastanych poglądów, może być przedmiotem weryfikacji empirycznej.

Kwestie wyborcze stosunkowo często bywają przedmiotem takiej analizy. Sprzyja temu okoliczność, że periodycznie powtarzane wybory tworzą zamkniętą całość – wyznaczaną samym przebiegiem procesu wyborczego, pracami PKW, mierzalnością przekazów medialnych, dokumentacją finansową, liczbą składanych protestów, ich procesowym rozpoznaniem oraz uchwałą SN o ważności całości wyborów.

Częściej jednak takie empiryczne analizy dotyczą fragmentów procesu wyborczego. Monitoring samych wyborów przeprowadza regularnie np. Fundacja Batorego32, czy misje OSCE – ODIHR, oceniając efektywność prawnego reżimu (cele i funkcje regulacji). Problematyczna jest natomiast empiryczna ocena sprawności mechanizmu kreowanego przez dwuetapowość sądowej kontroli wyborów. Jeżeli zaś jakieś badania są prowadzone, to koncentrują się one na sądowym orzecznictwie merytorycznym (zazwyczaj kilkadziesiąt orzeczeń o protestach w czasie jednej kampanii). Ta grupa (zwłaszcza część obejmująca protesty uznane za niezasadne) może zresztą dostarczać wartościowych informacji o efektywności kontroli i stopniu jej formalizmu. Pomija się natomiast w badaniach empirycznych towarzyszących wyborom analizę protestów pozostawionych bez biegu, zapewne z uwagi na ich liczebność (w wyborach z 2020r. ponad 5 tys.) i wynikające stąd koszty. W ich wypadku nic nie da zresztą badanie treści samej formalnej decyzji sądu. Natomiast skonfrontowanie decyzji o pozostawieniu protestu bez biegu z treścią zarzutów33 pozwoliłoby na weryfikację, czy hipoteza o braku dostatecznej wrażliwości sądu w zakresie „stwarzania społecznego wrażenia” efektywności kontroli protestów – jest uzasadniona. Kolejną kwestią wymagającą analizy byłaby (to już na podstawie uchwały o ważności wyborów) gotowość SN w tym stadium do prawdziwie całościowej oceny procesu wyborczego, bez ograniczenia do „sprawozdawczo-statystycznej” relacji o rozpoznanych protestach i sprawozdaniu PKW. Analizy wymagałaby też wtedy perswazyjność (merytoryczna i językowa) uzasadnienia uchwały walidacyjnej.

Zanim takie badania zostałyby przeprowadzone, znaki zapytania – w tytule artykułu i w jego treści (pkt8) – uzasadniają ulokowanie artykułu w problematyce dylematów polskiego prawa wyborczego34.

Ewa Łętowska

1 Np. A. Przeworski, Dlaczego partie polityczne respektują wyniki wyborów? [w:] Demokracja i rządy prawa, red, J.M. Maravall, A. Przeworski, Warszawa 2010, s. 115-146.

2 Np. Index Democracy, badania prowadzone pod egidą pisma The Economist, obejmujące ocenę 60 czynników, decydujących o stanie demokracji, jako pierwszy i podstawowy czynnik wskazują właśnie kwestie wyborcze.

3 J. Raciborski, Antynomie konstytucyjnych wartości w polskim prawie wyborczym, „Studia Prawnicze” 2001, nr 1, s. 6 i n.; K. Skotnicki, Wpływ funkcji wyborów na prawo wyborcze i system wyborczy. Zarys problematyki, Przegląd Sejmowy Nr 2(79)/2007, s. 11 in.

4 K. Skotnicki, Wpływ funkcji wyborów… s. 11-13 i przytoczone tam piśmiennictwo.

5 Np. Ł. Buczkowski, Stwierdzanie ważności wybow parlamentarnych w myśl rozstrzygnięć Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP z 12 kwietnia 2001 r., Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 4/2010, s. 53-83; T. Gąsior, Analiza wybranych zagadnień teoretycznych dotyczących protestów wyborczych z perspektywy wyborów do Sejmu RP i Senatu RP w 2019 r., Monitor Prawniczy nr 16/2021.

6 M. Mistygacz, Protesty wyborcze i ważność wyborów, Studia Politologiczne, vol.22, 2011, s. 139-153. Inaczej rozkłada akcenty B. Banaszak, Protest wyborczy w wyborach parlamentarnych, Przegląd Sejmowy Nr 1(120)/2014, s. 49: „zagwarantowanie zgodnego z wolą wyborców składu organu przedstawicielskiego, ale także zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu wyborów i sankcjonowanie zachowań niezgodnych z przepisami prawa wyborczego. Organ dokonujący weryfikacji może kontrolować wszystkie stadia procesu wyborczego oraz prawidłowość ustalenia wyników wyborów pod kątem przestrzegania prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym. Celem weryfikacji nie jest natomiast orzekanie o naruszeniu podmiotowego prawa wyborczego poszczególnych wyborców ani o ważności poszczególnych głow.”

7 Identyczny zabieg erystyczny zastosował poseł Czarnek w dyskusji nad dopuszczalnością reasumpcji głosowania (11.8.2021 r.) w Sejmie, gdy sprawę dotycząca tego, czy sytuacja faktyczna uzasadnia stosowanie przepisu o reasumpcji dyskutant uznał za rozwiązaną odczytując na głos przepis art. 189 regulaminu sejmowego i akcentując fragment mówiący o możliwości reasumpcji.

8 Przed czym – w odniesieniu do wyborów – przestrzega trafnie J. Raciborski, Instytucjonalne uwarunkowania zachowań wyborczych, wykład, https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwjh_auY46HyAhVElosKHYTID_8QFnoECAYQAw&url=http%3A%2F%2Fwww.csw.umk.pl%2Fpobierz.php%3Fid%3D129&usg=AOvVaw2BV2ceHfeQMLg2_AbTA21N

9 T. Gąsior, Analiza wybranych… s. 1 „Protest wyborczy jest jedną z najważniejszych instytucji prawa wyborczego. Jej celem jest zagwarantowanie uczciwego i legalnego przebiegu procesu wyborczego legitymizującego wybrane w jego wyniku organy władzy. Ta instytucja prawa wyborczego powinna stanowić także swego rodzaju „hamulec” dla podmiotów odpowiedzialnych za stanowienie prawa wyborczego, jak i organizujących i przeprowadzających na jego podstawie wybory, przed jego łamaniem”

10 L. Garlicki, Komentarz do art. 101 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999; A. Ławniczak, Komentarz do art. 101 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Lex; J. Repel Komentarz do art. 101 Konstytucji RP [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć, Warszawa 1998; W. Skrzydło, Komentarz do art. 101 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. W. Skrzydło, Lex.

11 Badania tego typu nie są prowadzone. Wymagają bowiem badania korelacji między oceną protestów i opartą na nich oceną ważności wyborów, a następnie oceny porównawczej między tymi korelacjami w różnych wyborach.

12 W wyborach prezydenckich w 1997 r. wpłynęło ponad 500 tys. (w większości schematycznie ujętych) protestów wyborczych, zarzucających kandydatowi Aleksandrowi Kwaśniewskiemu podanie nieprawdy w kwestii wyksztalcenia. Z uwagi na liczbę protestów oceny zarzutów nie prowadzono w ramach indywidualnie traktowych spraw protestowych. Por. SN z 4.12. 1995, III SW 38/95.

13 I NSW 5890/20, z 3.8.2020 r.

14 L. Garlicki, Komentarz, s. 6, A. Rakowska-Trela, Postępowanie w sprawach z protestów wyborczych PiP nr 3/2010, s. 69; Ł. Buczkowski., Stwierdzenie ważności wyborów parlamentarnych i prezydenckich na gruncie kodeksu wyborczego [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnickiego, Warszawa 2011, s. 215. Wszyscy ci autorzy (z różną argumentacją) polemizują z nadmiernie – ich zdaniem- formalistyczną i wąską interpretacją sądową.

15 In dubio contra iudicii activitatem – niepisana reguła działania sądów w Polsce [w:] Dwadzieścia (XX) lat samorządu radców prawnych 1982-2002, red. J. Żuławski, Krajowa Rada Radców Prawnych, Warszawa 2002, s. 65-78

16 K. Skotnicki, Wpływ funkcji wyborów… s.15.

17 T. Gąsior, Analiza wybranych… s. 3.

18 T. Gąsior, Protesty wyborcze w wyborach do Sejmu RP i Senatu RP w 2019 r. – analiza przypadku Monitor Prawniczy nr 16/2021: „Zdecydowanie największą część wśród wniesionych protestów wyborczych stanowiły te, dotyczące zarzutu wykorzystywania mediów publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa do promowania wyłącznie jednego komitetu wyborczego, tj. komitetu rządzącej partii politycznej (aż 135 protestów)”.

19 B. Banaszak, jw. s.54: „W praktyce orzeczniczej SN jedynie w nielicznych przypadkach zarzuty podniesione w protestach wyborczych uznaje się za mające wpływ na wyniki wyborów i rodzące skutki przewidziane przez ustawodawcę. Niekiedy SN zajmuje stanowisko zbyt formalistyczne,…”

20 Por. T. Gąsior, Protesty wyborcze, „W protestach tych podnoszono, że osoby odpowiedzialne w TVP S.A. za przygotowanie oraz prezentację materiałów dotyczących kampanii wyborczej do Sejmu RP dopuściły się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w art. 249 pkt 2 KK, mającego wpływ na wynik wyborów, polegającego na przeszkadzaniu podstępem swobodnemu wykonywaniu prawa do głosowania przez faworyzowanie w mediach publicznych(….) jednego z komitetów wyborczych, przy jednoczesnym dyskredytowaniu innych komitetów wyborczych, ich kandydatów oraz propozycji programowych. (…) W protestach tych przywołano dostrzegające ten problem dwa stanowiska, tj.: opinię Szefa Misji Obserwacji Wyborów Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (….) a także stanowisko Towarzystwa Dziennikarskiego (…). Wnoszono jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w ich uzasadnieniu (np. artykułów medialnych, zapisów programów informacyjnych, dowodów z opinii biegłego w zakresie monitoringu aktywności mediów), a także o wyłączenie z orzekania w tych sprawach wszystkich sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, z uwagi na wątpliwości co do ich bezstronności w danej sprawie, a także niezawisłości (…). W stanowiskach wyrażonych w tych sprawach Prokurator Generalny stwierdził, że protesty należy pozostawić bez dalszego biegu, ponieważ wnoszący je nie sprostali obowiązkowi wskazania dowodów, na których oparli podnoszone zarzuty(….) Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła co do nich opinie, że działalność informacyjna nadawców radiowych i telewizyjnych oraz innych mediów, w tym również nadawców publicznych nie może być podstawą do złożenia protestu wyborczego, a zarzuty zawarte w nich nie wypełniają żadnej z przesłanek wywiedzenia protestu wyborczego określonych w art. 82 § 1 KWyb, w związku z czym, zdaniem PKW, protesty tego rodzaju nie spełniają wymogów formalnych przewidzianych dla tego typu skargi i powinny pozostać bez dalszego biegu (…)”

21 I NSW 5890/20, z 3.8.2020 r. (uzasadnienie).

22 Takie raporty sporządzał zesł Towarzystwa Dziennikarskiego w odniesieniu do wyborów prezydenckich 2020r. Monitoring dotyczył głównych wydań programów informacyjnych telewizji publicznej, telewizji Polsat i TVN oraz serwisów informacyjnych Programu I i III Polskiego Radia (PR) oraz RMF FM. „Celem monitoringu było sprawdzenie, jak TVP i Polskie Radio wywiązują się z obowiązku przestrzegania w swoich audycjach wymogów pluralizmu, bezstronności, wyważenia i niezależności (art.21.1 Ustawy o radiofonii i telewizji) oraz porównanie ich z dziennikami nadawców komercyjnych Faktami TVN i Wydarzeniami Telewizji Polsat oraz RMF FM. Monitoring prowadzony b przy wsparciu Funduszu Obywatelskiego, zarządzanego przez Fundację dla Polski, według metodologii wykorzystanej w poprzednich obserwacjach medialnych Towarzystwa Dziennikarskiego: we wrześniu-październiku 2019 r. (wybory do Sejmu i Senatu), w maju 2019 r. (wybory do Parlamentu Europejskiego, wslnie z Fundacją Batorego) i w październiku 2018 r. (wybory samorządowe, samodzielnie), rozwiniętej i uzupełnionej dla potrzeb obecnej obserwacji”.

23 Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) Rzeczpospolita Polska wybory parlamentarne 13 października 2019 Ktkoterminowa misja obserwacji wyborów ODIHR Sprawozdanie końcowe Warszawa

14 lutego 2020 s. 17-22; Misja specjalna obserwacji wybow ODIHR, Rzeczpospolita Polska wybory prezydenckie 28 czerwca i 12 lipca 2020 r., Sprawozdanie końcowe, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR), Warszawa 23 wrzesień 2020, s. 18-20. Zastanawia z jednej strony uporczywość obserwatorów wyborów powtarzających swe zastrzeżenia i brak przenikalności tych uwag dla sądowej rutyny postępowania w kwestii walidacji wyborów: „Uprzywilejowane traktowanie danego kandydata przez media publiczne należy uzn za niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych i należy mu odpowiednio przeciwdziałać”.

24 T. Gąsior, Protesty wyborcze.. jw.

25 TSUE C-585/18, C-624/18, C-625/18 z 19.11.2019 r., będący odpowiedzią na pytania prejudycjalne SN z 30.08.2018 r. (III PO 7/18).

26 Podkreślano to zresztą w komentarzach do tego wyroku I. Kamiński, w: Skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego dotyczących Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sadownictwa (debata w redakcji „Europejskiego Przeglądu Sądowego” w dniu 17.12.2019 r.), EPS nr 1/2020, s. 2. przez reprezentujących punkt widzenia zgodny ze stanowiskiem rządowym, iż TSUE w ogóle nie powinien podejmować kwestii wymiaru sprawiedliwości.

27 Por. W. Gontarski, Dlaczego wyrok Izby Pracy SN w sprawie KRS jest contra legem, Rzeczpospolita 27 grudnia 2019 r.; A. Stępkowski, Czekając na to, co orzeknie Luksemburg, Rzeczpospolita 14 listopada 2019 r., tenże, Europejskie kryteria niezawisłości sędziów a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, Dziennik Gazeta Prawna. Prawnik z 19 listopada 2019 r., (uwagi autora były formułowane jeszcze na podstawie opinii Rzecznika Generalnego).

28 To ważne, aby sprawiedliwość wymierzyć, ale fundamentalnie jest ważne, aby wszyscy byli pewni i nie mieli wątpliwości, że została ona wymierzona, Rex v. Sussex Justices, 9.Nov. 1923 KBR 1924, vol. I, s.259.

29 Pkt 123, 134, 153 uzasadnienia wyroku TSUE, z powołaniem na wcześniejsze judykaty podobnie ujmujące tę kwestię.

30 Orzeczenie TK z 21.04.2020 r., Kpt 2/20 zakwestionowało konstytucyjność tego orzeczenia początkując tym samym irredentę w zakresie powinności posłuszeństwa TSUE.

31 Nie bez przyczyny ten właśnie fragment uzasadnienia wyroku SN (z 5. 12. 2019 r., III PO 7/18) wydanego w następstwie realizacji tych dezyderatów TSUE, wzbudzał krytykę prawników reprezentujących przegrywającą stronę rządową – por. https://www.rp.pl/Opinie/312199948-Waldemar-Gontarski-Dlaczego-wyrok-SN-ws-KRS-i-Izby-Dyscyplinarnej-jest-contra-legem.html (dostęp 19.12.2019).

32 Kryterium takich monitoringów bywa właśnie umacnianie wrażenia sprawczości społecznej wyborców. Por. ocena monitoringu wyborów samorządowych z 2014 r., gdzie w zastosowano nieczytelny wzór „książeczek wyborczych” „Dr Anna Materska – Sosnowska, członkini zarządu Fundacji Batorego podkreśliła, że procedury wyborcze muszą być zrozumiałe dla ludzi, a o tym jak one wyglądają, nie powinni decydować wyłącznie prawnicy i urzędnicy. Dlatego kluczową sprawą jest powołanie przez KBW interdyscyplinarnej grupy roboczej, która pomoże wypracować nowe wzory materiałów wyborczych i informacyjnych. Dr hab. Katarzyna Kłosińska z Rady Języka Polskiego poddała analizie językowej komunikat dla wyborców, który jest umieszczany na kartach do głosowania.” https://www.batory.org.pl/masz-glos-masz-wybor/monitoring-wyborow/badanie-kart-wyborczych-z-wyborow-samorzadowych-w-2014/ (dostęp 14.8.21)

33 Jest to wykonalne, ponieważ treść protestów powinna znajdować się w aktach spraw w samym SN.

34 Dylematy Polskiego Prawa Wyborczego, red. J. Ciapała, A. Pyrzyńska, C.H.Beck, Warszawa 2021. Właściwie mogłabym moje opracowanie opatrzeć hasztagiem #MeToo.

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 5 / 5. Vote count: 2

No votes so far! Be the first to rate this post.

5 1 vote
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments