Komunikat prasowy Trybunału Sprawiedliwości z omówieniem wyroku w sprawie C-791/19
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 15 lipca 2021 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów – Państwo prawne – Niezawisłość sędziowska – Skuteczna ochrona prawna w dziedzinach objętych prawem Unii – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Uznawanie treści orzeczeń sądowych za przewinienia dyscyplinarne – Niezawisłe sądy dyscyplinarne ustanowione na mocy ustawy – Dochowanie rozsądnego terminu i poszanowanie prawa do obrony w postępowaniach dyscyplinarnych – Artykuł 267 TFUE – Ograniczenie uprawnienia i obowiązku sądów krajowych w zakresie zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
W sprawie C‑791/19
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 25 października 2019 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali początkowo K. Banks, S.L. Kalėda i H. Krämer, a następnie K. Banks, S.L. Kalėda i P.J.O. Van Nuffel, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierana przez:
Królestwo Belgii, które reprezentowały C. Pochet, M. Jacobs i L. Van den Broeck, w charakterze pełnomocników,
Królestwo Danii, które reprezentowali początkowo M. Wolff, M. Jespersen i J. Nymann‑Lindegren, a następnie M. Wolff i J. Nymann‑Lindegren, w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów, które reprezentowali M.K. Bulterman i J. Langer, w charakterze pełnomocników,
Republikę Finlandii, którą reprezentowały M. Pere i H. Leppo, w charakterze pełnomocników,
Królestwo Szwecji, które reprezentowały C. Meyer-Seitz, H. Shev, A. Falk, J. Lundberg i H. Eklinder, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, którą reprezentowali B. Majczyna, D. Kupczak, S. Żyrek, A. Dalkowska i A. Gołaszewska, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, A. Arabadjiev, A. Prechal (sprawozdawczyni), M. Vilaras, M. Ilešič, A. Kumin i N. Wahl, prezesi izb, T. von Danwitz, C. Toader, K. Jürimäe, C. Lycourgos, N. Jääskinen, I. Ziemele i J. Passer, sędziowie,
rzecznik generalny: E. Tanchev,
sekretarz: M. Aleksejev, kierownik wydziału,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 grudnia 2020 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 maja 2021 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:
– dopuszczając, aby w przypadku sędziów sądów powszechnych treść orzeczeń sądowych mogła być kwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne [art. 107 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2001 Nr 98 poz. 1070), w brzmieniu wynikającym z kolejnych zmian opublikowanych w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 2019 r. (poz. 52, 55, 60, 125, 1469 i 1495) (zwanej dalej „p.u.s.p.”) oraz art. 97 §§ 1 i 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. 2018 poz. 5; tekst jednolity opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 2019 r. (poz. 825) (zwanej dalej „nową ustawą o Sądzie Najwyższym”)];
– nie zapewniając niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (Polska) (zwanej dalej „Izbą Dyscyplinarną”), do której właściwości należy kontrola decyzji wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych wobec sędziów [art. 3 pkt 5, art. 27 i art. 73 § 1 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126 poz. 714), zmienionej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 3) (zwanej dalej „ustawą o KRS”)];
– przyznając Prezesowi kierującemu pracą Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego prawo do dyskrecjonalnego wyznaczania właściwego sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji w sprawach sędziów sądów powszechnych (art. 110 § 3 i art. 114 § 7 p.u.s.p.), a tym samym nie zapewniając, aby sprawę dyscyplinarną rozstrzygał sąd „ustanowiony na mocy ustawy”; oraz
– przyznając Ministrowi Sprawiedliwości kompetencję do powołania Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości (art. 112b p.u.s.p.), a tym samym nie zapewniając, aby sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych zostały rozpoznane w rozsądnym terminie, a także przewidując, że czynności związane z wyznaczeniem obrońcy oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują biegu postępowania dyscyplinarnego (art. 113a p.u.s.p.) oraz że sąd dyscyplinarny prowadzi postępowanie pomimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego sędziego lub jego obrońcy (art. 115a § 3 p.u.s.p.), a tym samym nie zapewniając prawa do obrony obwinionych sędziów sądów powszechnych,
Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE,
a także że:
dopuszczając, aby prawo sądów do kierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym było ograniczone przez możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 267 akapity drugi i trzeci TFUE.
Ramy prawne
Prawo Unii
Traktaty UE i FUE
2 Artykuł 2 TUE ma następujące brzmienie:
„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.
3 Artykuł 19 ust. 1 TUE stanowi:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.
Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:
a) o wykładni traktatów;
b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.
W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.
W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.
[…]”.
Karta praw podstawowych
5 Tytuł VI Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), opatrzony nagłówkiem „Wymiar sprawiedliwości”, obejmuje między innymi art. 47, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, który stanowi:
„Każdy, kogo [czyje] prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy […].
[…]”.
Prawo polskie
Konstytucja
6 Na mocy art. 179 Konstytucji sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zwanego dalej „Prezydentem RP”), na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (Polska) (zwanej dalej „KRS”), na czas nieoznaczony.
7 Artykuł 187 Konstytucji stanowi:
„1. [KRS] składa się z:
1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej.
2) piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,
3) czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.
[…]
3. Kadencja wybranych członków [KRS] trwa cztery lata.
4. Ustrój, zakres działania i tryb pracy [KRS] oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa”.
Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym
8 Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym w pierwotnym brzmieniu weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2018 r. Na jej mocy utworzono w Sądzie Najwyższym dwie nowe izby, a mianowicie Izbę Dyscyplinarną, o której mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy, oraz Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.
9 Na podstawie art. 6 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym:
„§ 1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przedstawia właściwym organom uwagi o stwierdzonych nieprawidłowościach lub lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia praworządności, sprawiedliwości społecznej i spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 2. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej przedstawia właściwym organom uwagi o stwierdzonych nieprawidłowościach lub lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia sprawnego rozpoznawania spraw należących do właściwości tej izby lub ograniczenia liczby przewinień dyscyplinarnych”.
10 Zgodnie z art. 7 §§ 3 i 4 tej ustawy:
„§ 3. W zakresie wykonywania budżetu Sądu Najwyższego Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego przysługują uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
§ 4. W zakresie wykonywania budżetu Sądu Najwyższego związanego z funkcjonowaniem Izby Dyscyplinarnej uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych przysługują Prezesowi Sądu Najwyższego kierującemu pracą Izby Dyscyplinarnej”.
11 Artykuł 20 rzeczonej ustawy stanowi:
„W zakresie dotyczącym Izby Dyscyplinarnej oraz sędziów orzekających w Izbie Dyscyplinarnej uprawnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego określone w:
– art. 14 § 1 pkt 1, 4 i 7, art. 31 § 1, art. 35 § 2, art. 36 § 6, art. 40 § 1 i 4 i art. 51 § 7 i 14 – wykonuje Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej;
– art. 14 § 1 pkt 2 oraz art. 55 § 3 zdanie drugie – Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wykonuje w porozumieniu z Prezesem Sądu Najwyższego kierującym pracą Izby Dyscyplinarnej”.
12 Artykuł 27 § 1 wspomnianej ustawy przewiduje:
„Do właściwości Izby Dyscyplinarnej należą sprawy:
1) dyscyplinarne:
a) sędziów Sądu Najwyższego,
b) rozpatrywane przez Sąd Najwyższy w związku z postępowaniami dyscyplinarnymi prowadzonymi na podstawie ustaw:
[…]
– [p.u.s.p.] […],
[…]”.
13 Na podstawie art. 35 § 2 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym sędzia, za jego zgodą, może zostać przeniesiony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na stanowisko w innej izbie.
14 Artykuł 73 § 1 tej ustawy przewiduje:
„Sądami dyscyplinarnymi w sprawach dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego są:
1) w pierwszej instancji – Sąd Najwyższy w składzie 2 sędziów Izby Dyscyplinarnej i 1 ławnika Sądu Najwyższego;
2) w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie 3 sędziów Izby Dyscyplinarnej i 2 ławników Sądu Najwyższego”.
15 Artykuł 97 wspomnianej ustawy brzmi następująco:
„§ 1. Sąd Najwyższy, w przypadku stwierdzenia przy rozpoznawaniu sprawy oczywistej obrazy przepisów – niezależnie od innych uprawnień – wytyka uchybienie właściwemu sądowi. Przed wytknięciem uchybienia obowiązany jest pouczyć sędziego lub sędziów wchodzących w skład sądu orzekającego o możliwości złożenia na piśmie wyjaśnień w terminie 7 dni. Stwierdzenie i wytknięcie uchybienia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
[…]
§ 3. Sąd Najwyższy, w przypadku wytknięcia uchybienia, może zwrócić się z wnioskiem o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej do sądu dyscyplinarnego. Sądem dyscyplinarnym pierwszej instancji jest Sąd Najwyższy”.
16 Przepisy przejściowe nowej ustawy o Sądzie Najwyższym zawarte są między innymi w jej art. 131, który stanowi:
„Do dnia obsadzenia wszystkich stanowisk sędziów Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, sędziego z innej izby nie przenosi się na stanowisko w tej izbie”.
17 Artykuł 131 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym został zmieniony przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. 2018 poz. 847), która weszła w życie w dniu 9 maja 2018 r. W zmienionym brzmieniu artykuł ten stanowi, że:
„Sędziowie zajmujący w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stanowiska w innych izbach Sądu Najwyższego mogą zostać przeniesieni na stanowiska w Izbie Dyscyplinarnej. Do dnia obsadzenia po raz pierwszy wszystkich stanowisk sędziów Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, sędzia zajmujący stanowisko w innej izbie Sądu Najwyższego składa wniosek o przeniesienie na stanowisko w Izbie Dyscyplinarnej do [KRS], po uzyskaniu zgody Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej oraz izby, w której zajmuje stanowisko sędzia składający wniosek o przeniesienie. Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, do dnia obsadzenia po raz pierwszy wszystkich stanowisk w tej izbie, powołuje [Prezydent RP], na wniosek [KRS]”.
Prawo o ustroju sądów powszechnych
18 Artykuł 107 § 1 p.u.s.p. stanowi:
„Za przewinienia służbowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa i uchybienia godności urzędu (przewinienia dyscyplinarne)”.
19 Artykuł 110 §§ 1 i 3 tej ustawy brzmi następująco:
„§ 1. W sprawach dyscyplinarnych sędziów orzekają:
1) w pierwszej instancji:
a) sądy dyscyplinarne przy sądach apelacyjnych w składzie trzech sędziów,
b) Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów Izby Dyscyplinarnej i jednego ławnika Sądu Najwyższego w sprawach przewinień dyscyplinarnych wyczerpujących znamiona umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego lub umyślnych przestępstw skarbowych lub sprawach, w których Sąd Najwyższy zwrócił się z wnioskiem o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej wraz z wytknięciem uchybienia;
2) w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów Izby Dyscyplinarnej i jednego ławnika Sądu Najwyższego.
[…]
§ 3. Od rozpoznania spraw wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a jest wyłączony sąd dyscyplinarny, w okręgu którego pełni służbę sędzia objęty postępowaniem dyscyplinarnym. Sąd dyscyplinarny właściwy do rozpoznania sprawy wyznacza Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej na wniosek rzecznika dyscyplinarnego”.
20 Artykuł 112b omawianej ustawy stanowi:
„§ 1. Minister Sprawiedliwości może powołać Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości do prowadzenia określonej sprawy dotyczącej sędziego. Powołanie Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości wyłącza innego rzecznika od podejmowania czynności w sprawie.
§ 2. […] W uzasadnionych przypadkach, w szczególności śmierci lub przedłużającej się przeszkody w pełnieniu funkcji Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości, Minister Sprawiedliwości wyznacza w miejsce tej osoby innego sędziego, albo, w sprawie przewinienia dyscyplinarnego wyczerpującego znamiona umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, sędziego lub prokuratora.
§ 3. Rzecznik Dyscyplinarny Ministra Sprawiedliwości może wszcząć postępowanie na wniosek Ministra Sprawiedliwości albo wstąpić do toczącego się postępowania.
§ 4. Powołanie Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości jest równoznaczne z żądaniem podjęcia postępowania albo postępowania dyscyplinarnego.
§ 5. Funkcja Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości wygasa z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, umorzeniu postępowania dyscyplinarnego albo uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Wygaśnięcie funkcji Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości nie stoi na przeszkodzie ponownemu powołaniu przez Ministra Sprawiedliwości Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości w tej samej sprawie”.
21 Artykuł 113 §§ 2 i 3 wspomnianej ustawy stanowi:
„§ 2. Jeżeli obwiniony nie może brać udziału w postępowaniu przed sądem dyscyplinarnym z powodu choroby, prezes sądu dyscyplinarnego albo sąd dyscyplinarny wyznacza, na uzasadniony wniosek obwinionego, obrońcę z urzędu spośród adwokatów lub radców prawnych. We wniosku obwiniony jest obowiązany wykazać poprzez złożenie zaświadczenia wystawionego przez lekarza sądowego, że jego stan zdrowia uniemożliwia mu udział w postępowaniu dyscyplinarnym.
§ 3. W wyjątkowych przypadkach, gdy z okoliczności wynika, że niezłożenie wniosku nastąpiło z przyczyn niezależnych od obwinionego, obrońcę z urzędu można wyznaczyć bez wniosku, o którym mowa w § 2”.
22 Artykuł 113a p.u.s.p. stanowi:
„Czynności związane z wyznaczeniem obrońcy z urzędu oraz podjęciem przez niego obrony nie wstrzymują biegu postępowania”.
23 Zgodnie z art. 114 § 7 tej ustawy:
„Jednocześnie z doręczeniem zarzutów rzecznik dyscyplinarny zwraca się do Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej o wyznaczenie sądu dyscyplinarnego do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą Izby Dyscyplinarnej wyznacza ten sąd w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wniosku”.
24 Artykuł 115a § 3 wspomnianej ustawy stanowi:
„Sąd dyscyplinarny prowadzi postępowanie pomimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego lub jego obrońcy, chyba że sprzeciwia się temu dobro prowadzonego postępowania dyscyplinarnego”.
Ustawa o KRS
25 Zgodnie z art. 9a ustawy o KRS:
„1. Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków [KRS] na wspólną czteroletnią kadencję.
2. Dokonując wyboru, o którym mowa w ust. 1, Sejm, w miarę możliwości, uwzględnia potrzebę reprezentacji w [KRS] sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów.
3. Wspólna kadencja nowych członków [KRS] wybranych spośród sędziów rozpoczyna się z dniem następującym po dniu, w którym dokonano ich wyboru. Członkowie [KRS] poprzedniej kadencji pełnią swoje funkcje do dnia rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków [KRS]”.
26 Przepis przejściowy zawarty w art. 6 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 17 stycznia 2018 r., przewiduje:
„Mandat członków [KRS], o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 [Konstytucji], wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków [KRS], nie dłużej jednak niż przez 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że ustał wcześniej w związku z upływem kadencji”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
27 Uznawszy, że przyjmując nowe przepisy znajdujące zastosowanie do systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Sądu Najwyższego i sędziów sądów powszechnych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 267 akapity drugi i trzeci TFUE, Komisja, w dniu 3 kwietnia 2019 r., wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 1 czerwca 2019 r., w którym zakwestionowała zarzucane jej naruszenia prawa Unii.
28 W dniu 17 lipca 2019 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała stanowisko, że ustanowiony w ten sposób nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej narusza przywołane postanowienia prawa Unii. W konsekwencji Komisja wezwała Rzeczpospolitą Polską do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie miesiąca od jej doręczenia. W odpowiedzi z dnia 17 września 2019 r. Rzeczpospolita Polska stwierdziła, że zarzuty Komisji są bezzasadne.
29 Nie uznając tej odpowiedzi za przekonującą, Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.
Postępowanie przed Trybunałem
30 Odrębnym aktem, złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 25 października 2019 r., Komisja wystąpiła, na podstawie art. 133 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, z wnioskiem o rozpatrzenie niniejszej sprawy w trybie przyśpieszonym. Na poparcie tego wniosku Komisja wskazała, że sformułowane w jej skardze zarzuty dotyczące wprowadzonego w Polsce nowego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów opierają się na systemowych naruszeniach gwarancji wymaganych do zapewnienia niezawisłości sędziowskiej. Zdaniem Komisji za niezwłocznym rozpatrzeniem sprawy przemawiają względy pewności prawa, a tryb przyspieszony pozwoliłby na jak najszybsze rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących zgodności tego systemu z prawem Unii.
31 Artykuł 133 § 1 regulaminu postępowania stanowi, że na wniosek strony skarżącej albo strony pozwanej, jeżeli charakter sprawy wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia, prezes Trybunału może postanowić, po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony przeciwnej, sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, o rozpatrzeniu sprawy w trybie przyspieszonym, stanowiącym odstępstwo od przepisów tego regulaminu.
32 W tym względzie należy przypomnieć, że taki tryb przyspieszony jest instrumentem procesowym służącym zaradzeniu nadzwyczaj pilnej sytuacji. Z orzecznictwa Trybunału wynika przy tym również, że tryb przyspieszony może nie podlegać zastosowaniu, gdy delikatny i złożony charakter problemów prawnych, które rodzą się w związku z daną sprawą, jest trudny do pogodzenia z zastosowaniem takiego trybu, zwłaszcza gdy nie wydaje się właściwe skrócenie pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem (wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, zwany dalej „wyrokiem Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« i in., EU:C:2021:393, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W niniejszej sprawie prezes Trybunału, po zapoznaniu się ze stanowiskiem sędziego sprawozdawcy i rzecznika generalnego, postanowił, w dniu 26 listopada 2019 r., nie uwzględnić wniosku Komisji, o którym mowa w pkt 30 niniejszego wyroku.
34 O ile bowiem podnoszone w niniejszej skardze kwestie, które dotyczą podstawowych postanowień prawa Unii, mogą a priori mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu sądowniczego Unii, dla którego niezawisłość sądów krajowych ma kluczowe znaczenie, o tyle delikatny i złożony charakter tych kwestii, które ponadto wpisują się w ramy szeroko zakrojonej reformy wymiaru sprawiedliwości w Polsce, jest trudny do pogodzenia z zastosowaniem trybu przyspieszonego (zob. analogicznie wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 Mając jednak na uwadze przedmiot niniejszej skargi i charakter podnoszonych w niej kwestii, prezes Trybunału, w dniu 26 listopada 2019 r., zdecydował na podstawie art. 53 § 3 regulaminu postępowania o rozpoznaniu tej sprawy w pierwszej kolejności.
36 Ponadto odrębnym aktem, złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 23 stycznia 2020 r., Komisja wystąpiła także z wnioskiem o zastosowanie na podstawie art. 279 TFUE oraz art. 160 § 2 regulaminu postępowania środków tymczasowych mających na celu nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej, by do czasu wydania orzeczenia Trybunału rozstrzygającego sprawę co do istoty:
– zawiesiła stosowanie przepisów art. 3 pkt 5, art. 27 i art. 73 § 1 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, stanowiących podstawę właściwości Izby Dyscyplinarnej w sprawach dyscyplinarnych sędziów zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji;
– powstrzymała się od przekazania spraw zawisłych przed Izbą Dyscyplinarną do rozpoznania przez skład, który nie spełnia wymogów niezależności wskazanych w szczególności w wyroku Trybunału z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, zwanego dalej „wyrokiem A.K. i in.”, EU:C:2019:982); oraz
– powiadomiła Komisję, nie później niż w ciągu miesiąca od doręczenia postanowienia Trybunału zarządzającego wnioskowane środki tymczasowe o wszystkich środkach, które przyjęła w celu pełnego zastosowania się do tego postanowienia.
37 Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska (C‑791/19 R, EU:C:2020:277) Trybunał przychylił się do wniosku Komisji o zastosowanie środków tymczasowych do czasu wydania ostatecznego wyroku w niniejszej sprawie.
38 Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 11, 19 i 20 lutego 2020 r. Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
39 Po przeprowadzeniu pisemnego etapu postępowania, w którego toku Rzeczpospolita Polska złożyła odpowiedź na skargę, a następnie – w odpowiedzi na wniesioną przez Komisję replikę – duplikę, a także odpowiedzi na uwagi interwenienta przedstawione przez pięć interweniujących państw członkowskich wskazanych w punkcie powyżej, wystąpienia ustne stron zostały wysłuchane podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 1 grudnia 2020 r. Rzecznik generalny przedstawił swoją opinię w dniu 6 maja 2021 r., w którym to dniu został w związku z tym zakończony ustny etap postępowania.
40 Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 10 czerwca 2021 r. Rzeczpospolita Polska wniosła o otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo. Na poparcie tego wniosku wskazała ona zasadniczo, że nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, która jej zdaniem ukazuje ponadto, że okoliczności niniejszej sprawy nie zostały wystarczająco wyjaśnione.
41 W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz regulamin postępowania przed Trybunałem nie dają stronom możliwości przedkładania uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Po drugie, na podstawie art. 252 akapit drugi TFUE rzecznik generalny przedstawia publicznie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnioną opinię w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagają jego zaangażowania. Trybunał nie jest związany ani tą opinią, ani uzasadnieniem, w oparciu o które rzecznik generalny dochodzi do zawartych w opinii wniosków. W konsekwencji okoliczność, że jedna ze stron nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, bez względu na to, jakie kwestie poruszono w tej opinii, nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo (wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Trybunał może jednak, zgodnie z art. 83 regulaminu postępowania, w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione.
44 W niniejszym wypadku Trybunał stwierdza jednak, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, że wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej w następstwie pisemnego etapu postępowania oraz przeprowadzonej przed nim rozprawy dysponuje wszystkimi informacjami koniecznymi do wydania wyroku. W tych okolicznościach nie zachodzi potrzeba otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo.
W przedmiocie skargi
45 Na poparcie skargi Komisja podnosi pięć zarzutów, z których cztery pierwsze dotyczą naruszeń art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zaś piąty oparty jest na naruszeniu art. 267 akapity drugi i trzeci TFUE.
W przedmiocie czterech pierwszych zarzutów, dotyczących naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
W przedmiocie zastosowania i zakresu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
– Argumentacja stron
46 Komisja podnosi, że wbrew temu, co utrzymywała Rzeczpospolita Polska w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wspomniane postanowienie zobowiązuje bowiem państwa członkowskie do zagwarantowania, by organy krajowe, które mogą orzekać jako „sądy” w rozumieniu prawa Unii w kwestiach dotyczących stosowania lub wykładni tego prawa, co ma miejsce w przypadku polskich sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, spełniały wymogi właściwe dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, w tym wymogi związane z niezawisłością i bezstronnością tych organów.
47 Owe wymogi niezawisłości i bezstronności wymagają w szczególności, by istniały przepisy pozwalające na wykluczenie w przekonaniu jednostek wszelkiej uzasadnionej wątpliwości co do niepodatności tych organów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów. W tym kontekście, jak wskazuje Komisja, niezawisłość sądownictwa dotyczy nie tylko wykonywania funkcji sądowniczych w konkretnych sprawach, lecz także organizacji sądownictwa oraz tego, czy dany organ stwarza gwarancje właściwe dla zapewnienia „widocznych oznak niezależności”, pozwalających na utrzymanie zaufania, jakie powinny wzbudzać sądy w społeczeństwie demokratycznym.
48 W tym celu konieczne jest w szczególności, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, aby system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przewidywał niezbędne gwarancje pozwalające uniknąć wszelkiego ryzyka wykorzystywania takiego systemu jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Powyższe wymaga ustanowienia norm określających zarówno zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i konkretne mające zastosowanie kary, które przewidują udział niezależnego organu, zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 karty praw podstawowych, w tym prawo do obrony, oraz które przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych na drodze sądowej.
49 W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska twierdzi między innymi, że art. 47 i 48 karty praw podstawowych nie znajdują zastosowania w sprawach dyscyplinarnych dotyczących sędziów krajowych także z uwagi na to, że nie ma tu miejsca stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 tej karty. W szczególności jej zdaniem art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stanowi źródła prawa podstawowego do obrony ani też prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Owo państwo członkowskie stoi na stanowisku, że sprawy dyscyplinarne, prowadzone na podstawie kwestionowanych przez Komisję przepisów proceduralnych, mają charakter czysto wewnętrzny, zaś określając te procedury, władze polskie nie regulowały materii należącej do dziedzin objętych prawem Unii w rozumieniu tego postanowienia w związku z art. 5 TUE oraz art. 3 i 4 TFUE.
– Ocena Trybunału
50 Na wstępie należy przypomnieć, że Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 TUE, przestrzegają tych wartości i zobowiązują się je wspierać. W szczególności z art. 2 TUE wynika, że Unia opiera się na wartościach – takich jak państwo prawne – które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości. W tej kwestii należy wskazać, że wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi oraz w szczególności między ich sądami opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, a sprecyzowanych w tym artykule [zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 160 i przytoczone tam orzecznictwo].
51 Ponadto poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE jest warunkiem korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów wobec tego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie nie może zatem zmienić swego ustawodawstwa w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, której konkretny wyraz daje w szczególności art. 19 TUE. Państwa członkowskie są zatem obowiązane nie dopuścić do pogorszenia, w świetle tej wartości, swoich ustawodawstw w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, w tym poprzez powstrzymanie się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 63–65 i przytoczone tam orzecznictwo; a także wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 162).
52 Jak przewiduje art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia systemu środków odwoławczych i procedur zapewniających jednostkom poszanowanie ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwaną dalej „EKPC”), a obecnie potwierdzoną w art. 47 karty praw podstawowych (wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 190 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 Co się tyczy zakresu przedmiotowego stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, należy ponadto przypomnieć, że postanowienie to dotyczy „dziedzin objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych [wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; a także wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 192 i przytoczone tam orzecznictwo].
54 Na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE każde państwo członkowskie powinno zatem zapewnić w szczególności, by organy należące – jako „sądy” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii i mogące w związku z tym rozstrzygać w tym charakterze o stosowaniu lub wykładni prawa Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej [wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie), C‑824/18, zwany dalej „wyrokiem A.B. i in.”, EU:C:2021:153, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo].
55 Tymczasem bezsporne jest, że zarówno Sąd Najwyższy, a w szczególności wchodząca w skład tego sądu Izba Dyscyplinarna, jak i polskie sądy powszechne mogą w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią prawa Unii oraz że należą one – jako „sądy” w znaczeniu zdefiniowanym w tym prawie – do polskiego systemu środków odwoławczych „w dziedzinach objętych prawem Unii” w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a w związku z tym sądy te powinny spełniać wymogi skutecznej ochrony sądowej [wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 56; z dnia 5 listopada 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych), C‑192/18, EU:C:2019:924, pkt 104].
56 W tym względzie należy przypomnieć, że chociaż – na co wskazuje Rzeczpospolita Polska – organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE [wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 5 listopada 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych), C‑192/18, EU:C:2019:924, pkt 102].
57 Ponieważ art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, w dziedzinach objętych prawem Unii, skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu w szczególności art. 47 karty praw podstawowych, to ostatnie postanowienie powinno być należycie uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). W celu zagwarantowania, by organy, które mogą orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią prawa Unii, mogły same zapewniać taką skuteczną ochronę prawną, kluczowe jest zachowanie niezależności takich organów, co potwierdza art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych, w którym wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego wymieniono dostęp do „niezawisłego” sądu (wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 194 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
59 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymagane na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów (wyrok z dnia 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
60 W tym względzie ważne jest, by sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezawisłości. Normy mające zastosowanie do statusu sędziów i wykonywania przez nich obowiązków powinny pozwalać w szczególności na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów, i w ten sposób umożliwić zapobieżenie brakowi widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, który to brak mógłby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym (wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 197 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Jeżeli chodzi dokładniej o przepisy regulujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, wymóg niezawisłości wynikający z prawa Unii, a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zakłada, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że system ten będzie przewidywał niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. W tym względzie normy, które określają w szczególności zarówno zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i konkretnie mające zastosowanie kary, normy, które przewidują udział niezależnego organu zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 karty praw podstawowych, w tym prawo do obrony, oraz normy, które przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych na drodze sądowej, są podstawowymi gwarancjami służącymi zachowaniu niezależności wymiaru sprawiedliwości (wyrok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., pkt 198 i przytoczone tam orzecznictwo).
62 W świetle powyższego przepisy krajowe regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną, zakwestionowane przez Komisję w ramach czterech pierwszych zarzutów, mogą stanowić przedmiot kontroli pod kątem ich zgodności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a w związku z tym należy zbadać, czy podnoszone przez tę instytucję naruszenia tego postanowienia znajdują potwierdzenie.
W przedmiocie zarzutu drugiego
– Argumentacja stron
63 W ramach zarzutu drugiego, który należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, Komisja wnosi o stwierdzenie naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w zakresie, w jakim Izba Dyscyplinarna, która ma rozpoznawać zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym sprawy dyscyplinarne sędziów Sądu Najwyższego, a także – w zależności od przypadku – albo w postępowaniu odwoławczym, albo w pierwszej i w drugiej instancji sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych, nie zapewnia wymaganych gwarancji niezawisłości i bezstronności.
64 O ile, ogólnie rzecz biorąc, w opinii Komisji udział organu wykonawczego w procesie powoływania sędziów nie będzie sam w sobie wpływał ich niezależność czy bezstronność, o tyle w niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, że zbieg i jednoczesne wprowadzenie w Polsce różnych reform ustawodawczych doprowadziły do dyskontynuacji systemowej, która nie pozwala na zachowanie widocznych oznak niezawisłości i bezstronności sądownictwa oraz na utrzymanie zaufania, jakie sądy powinny budzić w społeczeństwie demokratycznym, ani też na wykluczenie w przekonaniu jednostek wszelkiej uzasadnionej wątpliwości co do niepodatności Izby Dyscyplinarnej na czynniki zewnętrzne oraz jej neutralności względem ścierających się przed nią interesów.
65 Wskazana dyskontynuacja wynika z szeregu czynników, w tym także z faktu, że Izba Dyscyplinarna, której powierzono między innymi właściwość w sprawach dyscyplinarnej sędziów, została utworzona w ramach Sądu Najwyższego od podstaw i uzyskała duży stopień samodzielności organizacyjnej i finansowej, który nie przysługuje innym izbom tego sądu, jak również z faktu, że bez widocznego uzasadnienia i na zasadzie odstępstwa od obowiązujących ogólnie reguł przewidziano, iż stanowiska w tej nowej izbie będą mogły zostać obsadzone wyłącznie w drodze powołania przez Prezydenta RP na wniosek KRS nowych sędziów, nie zaś w drodze przeniesienia sędziów zasiadających już w innych izbach Sądu Najwyższego.
66 Zdaniem Komisji istotne w tym kontekście jest również to, że bezpośrednio przed powołaniem tych nowych sędziów do Izby Dyscyplinarnej całkowicie odnowiono skład KRS – skracając trwającą kadencję ówczesnych członków tego organu – na podstawie nowych przepisów, którymi uregulowano sposób wyboru 15 członków KRS będących sędziami poprzez wprowadzenie zapisu, że w przyszłości wybór ten będzie dokonywany nie przez samych sędziów, jak to miało miejsce wcześniej, lecz przez Sejm. W następstwie tych zmian 23 z 25 członków, których liczy KRS, jest obecnie powoływanych przez władze ustawodawczą lub wykonawczą albo reprezentuje te władze, co powoduje upolitycznienie tego organu, a w konsekwencji wzrost wpływu wspomnianych władz na proces powoływania sędziów Izby Dyscyplinarnej, co było w szczególności podkreślane zarówno przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo (zwaną dalej „Komisją Wenecką”) w jej opinii nr 904/2017 [CDL(2017)031] z dnia 11 grudnia 2017 r., jak i przez Grupę Państw przeciwko Korupcji (GRECO) w jej raporcie ad hoc dotyczącym Polski z dnia 23 marca 2018 r.
67 W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska twierdzi, że zarówno procedura powoływania członków Izby Dyscyplinarnej, która jest zresztą podobna do procedury obowiązującej w innych państwach członkowskich, jak i inne gwarancje, jakimi członkowie ci są objęci po powołaniu, pozwalają na zagwarantowanie niezależności tej izby.
68 Warunki, jakie muszą spełniać kandydaci na sędziów Sądu Najwyższego, zostały bowiem określone w sposób wyczerpujący w prawie krajowym, a procedura nominacyjna wiąże się z przeprowadzeniem przez KRS, po opublikowaniu obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziego, postępowania selekcyjnego, na podstawie którego organ ten formułuje wniosek o powołanie wyłonionych kandydatów, stanowiący podstawę do wręczenia aktu powołania przez Prezydenta RP, który nie jest związany wnioskiem KRS.
69 Ponadto nowy skład KRS nie różni się specjalnie od składu krajowych rad sądowniczych ustanowionych w niektórych innych państwach członkowskich i wzmacnia demokratyczną legitymizację, a także zapewnia większą reprezentatywność polskiego sądownictwa.
70 Wreszcie niezawisłość sędziów Izby Dyscyplinarnej po ich powołaniu wynika zdaniem tego państwa członkowskiego z rozbudowanego systemu gwarancji, w szczególności związanych z powołaniem sędziów na czas nieoznaczony, ich nieusuwalnością, objęciem ich immunitetem, obowiązkiem zachowania przez nich apolityczności, daleko posuniętym zakazem podejmowania przez nich dodatkowego zatrudnienia, a także szczególnie wysokim wynagrodzeniem. Co się tyczy dużego stopnia autonomii organizacyjnej, finansowej i orzeczniczej, jaką cieszy się Izba Dyscyplinarna, pozwala ona na wzmocnienie niezależności tego organu poprzez uchronienie jej członków przed ryzykiem związanym ze stosunkiem strukturalnej podległości służbowej lub z kolegialnością, w przypadku gdy mają oni rozpoznawać sprawy dyscyplinarne sędziów innych izb Sądu Najwyższego.
71 Ponadto o niezależności Izby Dyscyplinarnej od polskiej władzy wykonawczej świadczy także dorobek orzeczniczy tej izby, który ukazuje w szczególności, że na osiemnaście odwołań Ministra Sprawiedliwości od wyroków sądów dyscyplinarnych pierwszej instancji wydanych w sprawach sędziów zaskarżone wyroki w siedmiu sprawach zostały utrzymane w mocy, w pięciu sprawach zostały zmienione przez wymierzenie surowszych kar dyscyplinarnych, w dwóch sprawach Izba Dyscyplinarna zmieniła wyroki, którymi odstąpiono od wymierzenia kary dyscyplinarnej, poprzez wymierzenie kar dyscyplinarnych, w dwóch sprawach zmieniła ona wyroki uniewinniające na wyroki stwierdzające popełnienie przewinienia z odstąpieniem od wymierzenia kary dyscyplinarnej, w jednej sprawie wyrok został uchylony, a postępowanie dyscyplinarne umorzone z powodu śmierci obwinionej sędzi, a w jednej sprawie izba ta zmieniła wyrok poprzez odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie uznania popełnionego czynu za przewinienie dyscyplinarne lub wykroczenie mniejszej wagi.
72 W replice Komisja podnosi, że wyrok A.K. i in., wydany po wniesieniu niniejszej skargi, potwierdził w międzyczasie zasadność niniejszego zarzutu.
73 Jest tak też w przypadku wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18) i postanowień z dnia 15 stycznia 2020 r. (III PO 8/18 i III PO 9/18), w których Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) (Polska), będący sądem odsyłającym w sprawach w postępowaniu głównym stanowiącym podłoże wyroku A.K. i in., uznał, kierując się wskazówkami zawartymi w tym ostatnim wyroku, że KRS w obecnym składzie nie jest organem niezależnym od polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej, a Izba Dyscyplinarna nie jest „sądem” w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych, art. 6 EKPC i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W orzeczeniach tych Sąd Najwyższy wskazał w szczególności, poza czynnikami wymienionymi już w pkt 65 niniejszego wyroku, że po pierwsze, Izba Dyscyplinarna stała się wyłącznie właściwa w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczących sędziów Sądu Najwyższego oraz spraw z zakresu przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, czyli w obszarach, w których uprzednio były właściwe sądy powszechne; po drugie, w wyniku różnych kolejnych zmian ustawy o KRS możliwości zaskarżenia uchwał KRS przez niewybranego kandydata zostały znacznie ograniczone w trakcie procedury powoływania odnośnych sędziów; po trzecie, na sędziów do Izby Dyscyplinarnej powołano osoby, których związki z polską władzą ustawodawczą lub wykonawczą są silne; oraz po czwarte, działania Izby Dyscyplinarnej po jej utworzeniu były między innymi ukierunkowane na działania zmierzające do cofnięcia pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału w sprawach zakończonych wyrokiem A.K. i in.
74 Ustalenia poczynione we wspomnianych orzeczeniach zostały następnie powtórzone w uchwale z dnia 23 stycznia 2020 r., przyjętej przez Sąd Najwyższy w składzie połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, której nadano moc zasady prawnej.
75 Ponadto Komisja wskazuje, że sędziowie Izby Dyscyplinarnej znajdują się w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do sędziów innych izb Sądu Najwyższego. Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r. (III PO 7/18) wynika również, że obciążenie Izby Dyscyplinarnej pracą jest znacznie mniejsze niż w przypadku innych izb tego sądu, chociaż – jak podniosła Rzeczpospolita Polska w odpowiedzi na skargę – członkowie Izby Dyscyplinarnej otrzymują wynagrodzenie o ok. 40% wyższe niż wynagrodzenie sędziów innych izb Sądu Najwyższego.
76 Co się tyczy przywoływanych przez Rzeczpospolitą Polską gwarancji mających chronić sędziów Izby Dyscyplinarnej po ich powołaniu, z wniosków płynących z wyroku A.K. i in. wynika, że niezależnie od istnienia tych gwarancji należy upewnić się – w drodze całościowej analizy przepisów krajowych dotyczących utworzenia danego organu i określających w szczególności przysługującą mu właściwość, jego skład oraz warunki i zasady powoływania zasiadających w nim sędziów – że te poszczególne elementy nie mogą prowadzić do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani.
77 W duplice Rzeczpospolita Polska podnosi, że ze skargi Komisji wynika, iż zarzut drugi dotyczy oceny prawnej przepisów krajowych będących przedmiotem niniejszej skargi, a nie ustalenia okoliczności faktycznych. Tymczasem elementy dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej, które zgodnie z wyrokiem A.K. i in. miał zbadać sąd odsyłający w sprawach w postępowaniach głównych stanowiących podłoże tamtego wyroku, nie mają żadnego związku z oceną abstrakcyjnej zgodności przepisów prawa polskiego z prawem Unii, lecz dotyczą stanu faktycznego. Wobec tego orzeczenia wydane przez Sąd Najwyższy w następstwie wyroku A.K. i in. są pozbawione znaczenia dla celów oceny uchybienia zarzucanego temu państwu członkowskiemu w ramach niniejszej skargi. Z kolei uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r. nie dotyczy właściwości Izby Dyscyplinarnej, a ponadto została uznana za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny (Polska) wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2020 r.
78 Wreszcie Rzeczpospolita Polska przedstawiła w załączniku do swojej dupliki dokumentację liczącą około 2300 stron, zawierającą pełny przegląd orzeczeń Izby Dyscyplinarnej, które utwierdzają to państwo członkowskie w przekonaniu, że wspomniany organ orzeka w sposób w pełni bezstronny i niezawisły. Z porównawczego zestawienia orzeczeń wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych wszczętych z odwołania Ministra Sprawiedliwości w latach 2017–2019, które to zestawienie również stanowi załącznik do dupliki, wynika jej zdaniem, że o ile w latach 2017 i 2018 Wydział Karny Sądu Najwyższego uwzględnił 6 z 14 odwołań Ministra Sprawiedliwości, o tyle w latach 2018 i 2019 Izba Dyscyplinarna uwzględniła 17 z 44 takich odwołań, co odzwierciedla równoważne proporcje.
79 Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji uważają ze swej strony, że wnioski zawarte w wyroku A.K. i in. wskazują na to, iż Izba Dyscyplinarna nie spełnia wynikających z prawa Unii wymogów bezstronności i niezawisłości. Zdaniem Królestwa Belgii potwierdzenia tego wniosku można ponadto dopatrzyć się w różnych instrumentach przyjętych w ramach organizacji międzynarodowych, takich jak Europejska karta o statusie sędziów i opinia Komisji Weneckiej nr 977/2019 z dnia 16 stycznia 2020 r. dotycząca zmian wprowadzonych w dniu 20 grudnia 2019 r. w szczególności i do p.u.s.p. oraz do nowej ustawy o Sądzie Najwyższym.
– Ocena Trybunału
80 Jak wynika z orzecznictwa Trybunału przypomnianego w pkt 61 niniejszego wyroku, na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE każde państwo członkowskie jest zobowiązane zapewnić, by system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów sądów krajowych należących do ustanowionego przez to państwo systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii przestrzegał zasady niezawisłości sędziowskiej, także poprzez zagwarantowanie, by orzeczenia wydawane w postępowaniach dyscyplinarnych wszczynanych wobec sędziów tych sądów podlegały kontroli organu, który sam spełnia wymogi nieodłącznie związane ze skuteczną ochroną sądową, w tym wymóg niezależności (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, C‑791/19 R, EU:C:2020:277, pkt 35).
81 Z art. 27 § 1, art. 73 § 1 i art. 97 § 3 nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, a także z art. 110 § 1 p.u.s.p. wynika, że orzeczenia dyscyplinarne, które mogą być wydawane w sprawach polskich sędziów, należą obecnie do właściwości Izby Dyscyplinarnej ustanowionej na mocy nowej ustawy o Sądzie Najwyższym. Izba ta orzeka w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym w sprawach dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, a także – w zależności od przypadku – albo w postępowaniu odwoławczym, albo w pierwszej i w drugiej instancji w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych. Z zasad przypomnianych w poprzednim punkcie wynika zatem, że na podstawie prawa Unii, a w szczególności art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, organ taki jak Izba Dyscyplinarna musi zapewniać wszelkie wymagane gwarancje co do swej niezawisłości i bezstronności.
82 Jak miał sposobność wyjaśnić w tym względzie Trybunał, już sama wizja wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które mogłoby doprowadzić do rozpoznania sprawy przez organ, co do którego niezależności brakuje gwarancji, może negatywnie wpłynąć na niezawisłość sędziów Sądu Najwyższego i sędziów sądów powszechnych (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, C‑791/19 R, EU:C:2020:277, pkt 90).
83 W tym zakresie należy w szczególności mieć na uwadze okoliczność, że sankcje dyscyplinarne mogą mieć poważne konsekwencje dla życia i kariery ukaranych sędziów. Kontrola sądowa, jak zauważył również Europejski Trybunał Praw Człowieka, powinna być zatem dostosowana do dyscyplinarnego charakteru rozpatrywanych orzeczeń. Kiedy państwo wszczyna postępowanie w takiej sprawie, stawką jest bowiem publiczne zaufanie do funkcjonowania i niezależności władzy sądowniczej, przy czym w demokratycznym państwie zaufanie to jest gwarantem samego istnienia państwa prawnego (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 196; a także z dnia 9 marca 2021 r. w sprawie Eminağaoğlu przeciwko Turcji, CE:ECHR:2021:0309JUD007652112, § 97).
84 W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi w istocie, że z uwagi na szczególny kontekst, w jakim doszło do utworzenia Izby Dyscyplinarnej, niektóre jej cechy oraz proces, który doprowadził do powołania zasiadających w niej sędziów, wspomniany organ nie spełnia wymogów niezawisłości i bezstronności wymaganych na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
85 W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że – jak podkreślili Komisja i interwenienci – w wyroku A.K. i in. Trybunał rozpatrywał już wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sąd Najwyższy (Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), który dotyczył w szczególności kwestii, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że organ taki jak Izba Dyscyplinarna spełnia wymogi dotyczące niezawisłości i bezstronności, o których mowa w art. 47 karty praw podstawowych.
86 Jak wynika z sentencji wyroku A.K. i in., Trybunał orzekł w tym względzie, że organ nie stanowi niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu tego postanowienia, jeżeli obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony, jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Tego rodzaju wątpliwości mogą bowiem prowadzić do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności owego organu, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w tych jednostkach w społeczeństwie demokratycznym.
87 Otóż, jak wynika z pkt 52 i 57 niniejszego wyroku, przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE konieczne jest należyte uwzględnienie art. 47 karty praw podstawowych.
88 W celu ustalenia, czy Izba Dyscyplinarna jako organ sprawujący kontrolę nad orzeczeniami wydawanymi w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko sędziom mogącym orzekać o wykładni i stosowaniu prawa Unii spełnia ustanowiony w prawie Unii wymóg niezawisłości i bezstronności, należy na wstępie przypomnieć, że – jak podniosła Komisja – utworzenie wspomnianej izby na mocy nowej ustawy o Sądzie Najwyższym nastąpiło w szerszym kontekście poważnych reform dotyczących organizacji sądownictwa w Polsce, w tym w szczególności reform wynikających z przyjęcia nowej ustawy o Są