Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Michal Bobek w wydanej 8 lipca Opinii zaproponował Trybunałowi stanowisko w sprawie, zainicjowanej pytaniami prejudycjalnymi zadanymi TSUE przez dr. hab. Kamila Zaradkiewicza. Monitor opisał i skomentował te pytania w publikacji pt. „Kamila Zaradkiewicza heroiczna walka ze skutkami powołań na sędziów przez Radę Państwa PRL. 7 pytań do TSUE i jeden komentarz”

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 8 lipca 2021 r.(1)

Sprawa C‑132/20

BN,

DM,

EN

przeciwko

Getin Noble Bank S.A.

przy udziale:

Rzecznika Praw Obywatelskich

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sąd Najwyższy (Polska)]

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 267 TFUE – Pojęcie „sądu” – Pojęcie „sądu ustanowionego na mocy ustawy” – Niezawisłość sędziowska – Znaczenie pytań dla sprawy – Artykuł 19 ust. 1 TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Rodzaj oceny – Procedura powoływania sędziów krajowych – Środki lustracyjne – Nieusuwalność sędziów

I.      Wprowadzenie

1.        „Powieście wszystkich sędziów!” Jest to rada, która zapadła w pamięci prezesa czeskiego banku narodowego po rozmowie z jednym z angielskich filozofów i politologów, zapytanym o to, co należy zrobić w pierwszej kolejności po obaleniu reżimów komunistycznych, żeby doprowadzić do transformacji prawnej i sądowniczej w Europie Środkowo-Wschodniej(2).

2.        Czarny humor tej wypowiedzi we wspomnianej sytuacji zrozumieją najlepiej ci, którzy byli świadkami zakrojonych na szeroką skalę przemian społecznych w dawnym bloku komunistycznym. Osoby te łatwiej dostrzegą paradoksalność sceny, w jakiej grupa świeżo powołanych polityków, którzy dopiero mają stać się twarzą przyszłych przemian społecznych, gromadzi się wokół doradcy przybyłego chwilę wcześniej z Zachodu. Wszyscy niecierpliwie chcą się dowiedzieć, jaki jest cudowny środek, który należy zastosować w odniesieniu do prawa i sędziów. Jak można przeprowadzić (aksamitną) rewolucję także w  sądownictwie komunistycznym? Tymczasem jedyną radą, jaką uzyskują, jest cięta riposta. Nawet gdyby pozbawić tę wypowiedź jej konotacji z przemocą i potraktować ją po prostu jako sugestię całkowitej odbudowy kadr w sądownictwie, pozostaje ona w złożonej rzeczywistości europejskiego kraju w końcu XX wieku stojącego u progu pokojowej transformacji społecznej niczym więcej niż mało pomocnym żartem.

3.        „Zlustrować wszystkich sędziów!” Taka propozycja, z jaką wychodzi państwo członkowskie Unii Europejskiej blisko 30 lat później i około 16 lat po jego przystąpieniu do Unii daje raczej kłopotliwe poczucie déjà vu. Jednakże w odróżnieniu od osobistych rozważań byłego wysokiego urzędnika państwowego na temat dawnego okresu transformacji, przywołanych w celu zapewnienia bardziej zajmującego wstępu do artykułu w księdze jubileuszowej ku czci wybitnego sędziego, który uczestniczył w tamtych wydarzeniach, ta propozycja przeprowadzenia lustracji członków judykatury najwyraźniej nie jest przejawem czarnego humoru. Wydaje się, że jest to poważne pytanie o obecne i przyszłe podejście (przynajmniej niektórych sędziów) Sądu Najwyższego (Polska), będącego sądem odsyłającym w niniejszej sprawie.

4.        W niniejszej sprawie sąd odsyłający zastanawia się, czy okoliczności związane z pierwszym powołaniem do pełnienia urzędu sędziego państwa członkowskiego, w czasie gdy państwo to pozostawało pod rządami niedemokratycznego reżimu i przed przystąpieniem tego państwa do Unii, a także dalsze sprawowanie przez tego sędziego urzędu w ramach wymiaru sprawiedliwości tego państwa po upadku reżimu komunistycznego, mogą w chwili obecnej budzić wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności tego sędziego w rozumieniu art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych” lub „KPP”). W kolejnych pytaniach sąd ten zasadniczo rozszerza ten sam problem również na późniejsze powołania sędziowskie w Polsce, sugerując, że istniały inne kwestie proceduralne, które mogły mieć wpływ na te powołania. Wydaje się zatem, że sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy w imię gwarantowanej przez prawo Unii niezawisłości polskich sędziów może on rozpocząć, na etapie filtrowania skarg kasacyjnych do krajowego sądu najwyższego przeprowadzanie pośredniego procesu lustracji możliwie jak największej liczby polskich sędziów powołanych przed 2018 r.

5.        Niemniej w niniejszej sprawie kwestie te poprzedza poważny problem związany z dopuszczalnością. Postanowienie odsyłające w niniejszej sprawie zostało przedstawione przez sędziego, którego niedawne powołanie na stanowisko sędziowskie jest mocno kwestionowane. Podnoszone jest, że powołanie to było wadliwe i dokonane z rażącym naruszeniem prawa krajowego. Czy taki sędzia, który zasiada w Sądzie Najwyższym w składzie jednego sędziego i rozstrzyga o dopuszczalności skargi kasacyjnej wniesionej do tego sądu, jest „sądem” w znaczeniu autonomicznej definicji takiego organu w rozumieniu art. 267 TFUE?

II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

6.        Zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE „[p]aństwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

7.        Zgodnie z art. 267 TFUE jedynie „sąd” państwa członkowskiego może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

8.        Pod nagłówkiem „Wymiar sprawiedliwości” tytuł VI karty praw podstawowych obejmuje art. 47, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, który stanowi:

„Każdy, kogo [czyje] prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […]

[…]”.

9.        Artykuł 7 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich(3) stanowi:

„1.      Zarówno w interesie konsumentów, jak i konkurentów państwa członkowskie zapewnią stosowne i skuteczne środki mające na celu zapobieganie dalszemu stosowaniu nieuczciwych warunków w umowach zawieranych przez sprzedawców lub dostawców z konsumentami.

2.      Środki określone w ust. 1 obejmują postanowienia, według których osoby i organizacje mające uzasadniony interes na mocy prawa krajowego, związany z ochroną konsumentów, będą mogły wszcząć postępowanie zgodnie z właściwym prawem krajowym przed sądami lub przed organami administracyjnymi mającymi odpowiednie kwalifikacje do decydowania, czy warunki umowy sporządzone do celów ogólnego wykorzystania są nieuczciwe; co umożliwi powyższym osobom i organizacjom podjęcie stosownych i skutecznych środków w celu zapobieżenia dalszemu stosowaniu takich warunków”.

B.      Prawo krajowe

10.      W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający powołuje się na szereg przepisów prawa krajowego. Dla celów niniejszej opinii szczególne znaczenie mają następujące przepisy.

11.      Artykuł 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (zwanej dalej „k.p.c.”) stanowi, że nieważność postępowania zachodzi między innymi, „jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy”.

12.      Zgodnie z art. 398⁹ § 1 pkt 3 k.p.c. skarga kasacyjna zostaje przyjęta do rozpoznania, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.

13.      Zgodnie z art. 398¹³ k.p.c Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw. W granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

14.      W dniu 3 marca 2017 r. powodowie w postępowaniu głównym wnieśli do Sądu Okręgowego w Świdnicy (Polska) pozew przeciwko pozwanemu, Getin Noble Bank S.A. Powodowie domagali się zasądzenia od pozwanego na ich rzecz solidarnie kwoty 175 107,10 PLN (złotych polskich) wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty. W dniu 3 kwietnia 2008 r. strony zawarły umowę kredytu hipotecznego indeksowanego do waluty obcej (franków szwajcarskich, CHF). Powodowie powoływali się na nieuczciwy charakter zawartych w tej umowie warunków dotyczących mechanizmu indeksacji kredytu, a także tzw. klauzuli pakietowego ubezpieczenia na wypadek odmowy ustanowienia hipoteki przez trzy pierwsze miesiące kredytowania.

15.      Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Sąd Okręgowy w Świdnicy częściowo uwzględnił żądania powodów. Sąd ten uznał za niedozwolone klauzule umowne spornej umowy kredytowej, które dawały bankowi możliwość określania kursu franka szwajcarskiego w sposób dowolny i zasądził od pozwanego na rzecz powodów solidarnie kwotę 16 120,12 PLN z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

16.      Od powyższego wyroku strony wniosły apelacje do Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (Polska). Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sąd ten oddalił apelacje, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

17.      Od wyroku sądu apelacyjnego (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) powodowie wnieśli skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, przed którym toczy się obecnie postępowanie. Na obecnym etapie tego postępowania zadaniem sądu odsyłającego jest zbadanie dopuszczalności skargi.

18.      Sąd odsyłający zauważa, że na mocy art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić możliwość wszczęcia postępowania (przed sądami lub przed organami administracyjnymi) w celu ustalenia, czy warunki umowy są nieuczciwe. W Polsce ustawodawca krajowy przewidział w tym zakresie drogę sądową. W konsekwencji organ krajowy rozpoznający sprawy na podstawie dyrektywy 93/13 powinien, zdaniem sądu odsyłającego, spełniać ukształtowane w orzecznictwie Trybunału standardy unijne pozwalające uznać go za „sąd”.

19.      Sąd odsyłający wskazuje, że w składzie sądu, który wydał zaskarżony wyrok, zasiadali sędziowie, których niezawisłość mogłaby jego zdaniem zostać podana w wątpliwość. Trzech spośród tych sędziów (sędzia FO, sędzia GP i sędzia HK) zostało powołanych do pełnienia urzędu sędziego sądu apelacyjnego postanowieniami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zwanego dalej „Prezydentem RP”), odpowiednio, z dnia 23 stycznia 1998 r., z dnia 12 marca 2015 r. i z dnia 16 kwietnia 2012 r. Powołań tych dokonano na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, Polska, zwanej dalej „KRS”) w składach, które zostały następnie uznane przez Trybunał Konstytucyjny (Polska) za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny uznał w swym wyroku niezgodność z art. 187 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej „Konstytucją RP”) wykładni obowiązujących przepisów, zgodnie z którą kadencja członków KRS wybieranych spośród sędziów sądów powszechnych ma charakter indywidualny(4). Kolejny problem związany z tym systemem dotyczył, zdaniem sądu odsyłającego, uchwał KRS, które nie musiały być uzasadniane i nie podlegały zaskarżeniu.

20.      Ponadto sąd odsyłający wskazuje, że jeden z tych sędziów (sędzia FO) został powołany po raz pierwszy do pełnienia urzędu sędziego w czasach reżimu komunistycznego. Ówczesny sposób powoływania sędziów oraz rozwiązania dotyczące nadzoru i możliwości odwołania sędziego nie były zgodne – w ocenie sądu odsyłającego – ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Sąd odsyłający uważa także, że zmiany wprowadzone w prawie polskim po 1989 r. nie doprowadziły do ukształtowania skutecznych instrumentów ani weryfikacji, ani nominacji sędziowskich w okresie komunistycznym, ani ewentualnych przypadków naruszenia i sprzeniewierzenia się przez sędziów zasadzie niezawisłości.

21.      W tych okolicznościach sąd odsyłający zastanawia się, czy w świetle wydanego przez Trybunał wyroku A.K. i in. jest on zobowiązany do zbadania niezawisłości wyżej wymienionych sędziów, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, jakie standardy powinien on w tym względzie zastosować.

22.      W związku z powyższym, powziąwszy wątpliwości co do wykładni i stosowania wypracowanych w orzecznictwie Trybunału zasad dotyczących niezawisłości sądownictwa krajowego, Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 drugi akapit [TUE] w związku z art. 47 ust. 1 i 2 [KPP] i z art. 267 akapit trzeci TFUE oraz art. 38 KPP i art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy [93/13] należy interpretować w ten sposób, że jest sądem niezawisłym i bezstronnym oraz mającym odpowiednie kwalifikacje w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, organ, w którym zasiada osoba powołana po raz pierwszy lub kolejny (do sądu wyższej instancji) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego przez polityczny organ władzy wykonawczej państwa o totalitarnym, niedemokratycznym, komunistycznym systemie władzy (»Rada Państwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej«) na wniosek ministra sprawiedliwości tego państwa, w szczególności z uwagi na: 1) brak transparentności kryteriów powołania, 2) możliwość odwołania sędziego w każdym czasie, 3) brak udziału w procedurze nominacyjnej samorządu sędziowskiego ani 4) odpowiednich organów władzy publicznej ukształtowanych w demokratycznych wyborach, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym?

2)      Czy znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia określonego w punkcie 1 ma okoliczność, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego na kolejnych stanowiskach (w sądach wyższej instancji) mogło nastąpić z powodu uznania odpowiedniego okresu (stażu) pracy oraz na podstawie oceny pracy na stanowisku, na które osoba ta została powołana co najmniej po raz pierwszy przez polityczne organy, o których mowa w [pytaniu pierwszym] oraz na podstawie procedury w tym punkcie opisanej, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym?

3)      Czy znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia określonego w punkcie 1 ma okoliczność, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego na kolejnych stanowiskach (w sądach wyższej instancji, z wyjątkiem Sądu Najwyższego) nie było uzależnione od złożenia ślubowania sędziowskiego przestrzegania wartości społeczeństwa demokratycznego, a osoba powołana po raz pierwszy składała przyrzeczenie stania na straży ustroju politycznego państwa komunistycznego i tak zwanej »praworządności ludowej«, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym?

4)      Czy art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 drugi akapit TUE w związku z art. 47 ust. 1 i 2 KPP i z art. 267 akapit trzeci TFUE oraz art. 38 KPP i art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 należy interpretować w ten sposób, że jest sądem niezawisłym i bezstronnym oraz mającym odpowiednie kwalifikacje w rozumieniu prawa Unii Europejskiej organ, w którym zasiada osoba powołana po raz pierwszy lub kolejny (do sądu wyższej instancji) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego z rażącym naruszeniem przepisów konstytucyjnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, z uwagi na niezgodne z konstytucją państwa członkowskiego obsadzenie organu wyłaniającego tę osobę jako kandydata powołanego następnie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (Krajowej Rady Sądownictwa), co zostało stwierdzone przez sąd konstytucyjny państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a co w konsekwencji mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym?

5)      Czy art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 drugi akapit TUE w związku z art. 47 ust. 1 i 2 KPP i z art. 267 akapit trzeci TFUE oraz art. 38 KPP i art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 należy interpretować w ten sposób, że jest sądem niezawisłym i bezstronnym oraz mającym odpowiednie kwalifikacje w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, organ, w którym zasiada osoba powołana do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego po raz pierwszy lub kolejny (do sądu wyższej instancji) wyłoniona jako kandydat przedstawiony do powołania na ten urząd w postępowaniu przed organem oceniającym kandydatów (Krajową Radą Sądownictwa), jeżeli postępowanie to nie spełniało kryteriów jawności oraz transparentności reguł wyboru kandydatów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w społeczeństwie demokratycznym?

6)      Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi, art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 TUE w związku z art. 47 ust. 1 i 2 KPP, a także z art. 267 akapit trzeci TFUE oraz art. 38 KPP i art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 należy interpretować w ten sposób, że sąd ostatniej instancji państwa członkowskiego Unii Europejskiej (Sąd Najwyższy) dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej jako środka mającego na celu zapobieganie stałemu stosowaniu nieuczciwych warunków w umowach zawieranych przez sprzedawców i dostawców z konsumentami, obowiązany jest dokonać z urzędu na każdym etapie postępowania oceny, czy:

a)      spełnia kryteria niezawisłego i bezstronnego oraz mającego odpowiednie kwalifikacje w rozumieniu prawa Unii Europejskiej sąd, o którym mowa w punkcie 1 oraz w punkcie 4, bez względu na wpływ oceny kryteriów wskazanych w tych punktach na treść rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieuczciwego charakteru warunku umownego, a ponadto,

b)      postępowanie przed sądem, o którym mowa w punkcie 1 oraz w punkcie 4, jest ważne;

7)      Czy art. 2, art. 6 ust. 1 i 3 oraz art. 19 ust. 1 drugi akapit TUE w związku z art. 47 ust. 1 i 2 KPP i z art. 267 akapit trzeci TFUE oraz z art. 38 KPP i art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 93/13 należy interpretować w ten sposób, że na przeszkodzie stwierdzeniu braku niezależności sądu lub niezawisłości sędziego w nim zasiadającego z powodu okoliczności, o których mowa w punktach 1–5, zgodnie z prawem Unii Europejskiej, mogą stać przepisy konstytucyjne państwa członkowskiego Unii Europejskiej dotyczące ustroju sądów lub powoływania sędziów uniemożliwiające ocenę skuteczności powołania sędziego?”.

23.      W postanowieniu odsyłającym Sąd Najwyższy zwrócił się o rozpoznanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

24.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 8 lutego 2020 r. wniosek sądu odsyłającego o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym został oddalony.

25.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich (Polska, zwanego dalej „Rzecznikiem”), rząd polski oraz Komisję Europejską. Strony te zostały także wysłuchane na rozprawie, która odbyła się dnia 2 marca 2021 r.

IV.    Analiza

26.      W niniejszej sprawie sąd odsyłający podniósł szereg kwestii związanych z wykładnią art. 19 ust. 1 TUE (w związku z art. 2 TUE) i art. 47 karty praw podstawowych. Jego zdaniem niektórzy sędziowie, którzy uczestniczyli w wydaniu zaskarżonego wyroku, mogą, ze względu na procedurę nominacyjną, zgodnie z którą zostali po raz pierwszy powołani do pełnienia urzędu sędziego, nie spełniać wynikającego z tych postanowień wymogu niezawisłości.

27.      W intrygujący, niemal biblijny(5) sposób, Rzecznik i, w mniejszym stopniu, Komisja, kwestionują niezawisłość samego sędziego odsyłającego, który w tej sprawie orzeka w składzie jednego sędziego. W szczególności Rzecznik podnosi, że powołanie sędziego odsyłającego do pełnienia urzędu sędziego było obarczone rażącym naruszeniem prawa krajowego. W konsekwencji sędziego odsyłającego, jako że nie spełnia wymogu niezawisłości, nie można – zdaniem Rzecznika – uznać za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

28.      Wydaje się, że różne kwestie prawne, które są bezpośrednio (poprzez zadane pytania) lub pośrednio (poprzez zarzuty niedopuszczalności) poruszane w niniejszym postępowaniu, mają wspólny mianownik: niezawisłość sędziowską.

29.      W związku z tym rozpocznę niniejszą opinię od przedstawienia kilku uwag wstępnych na temat pojęcia „niezawisłości sędziowskiej” w porządku prawnym Unii (sekcja A). Następnie omówię argumenty dotyczące podnoszonej niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (sekcja B) i, stwierdziwszy jego dopuszczalność, przejdę na koniec do analizy zasadności pytań prejudycjalnych (sekcja C).

A.      Wymiary niezawisłości sędziowskiej: art. 267 TFUE, art. 47 karty praw podstawowych i art. 19 ust. 1 TUE

30.      Niezawisłość sędziowska jest bez wątpienia kluczowym elementem zasady „państwa prawnego”. Artykuł 2 TUE uznaje tę zasadę za jedną z wartości, na których opiera się Unia. Wymóg niezawisłości sędziowskiej jest również zapisany, chociaż w sposób dorozumiany, w co najmniej trzech innych postanowieniach prawa pierwotnego Unii: w art. 267 TFUE, art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych.

31.      Na wszystkie te trzy postanowienia powołano się w ramach niniejszego postępowania. Faktycznie, na pierwszy rzut oka wydają się one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. O ile taki stan rzeczy niewątpliwie nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu stosowaniu innych przepisów, w szczególności sektorowych przepisów prawa wtórnego obejmujących również przepisy poświęcone ochronie sądowej(6), a nawet instrumentów prawa wtórnego w sposób wyraźny odnoszących się do niezawisłości sędziowskiej(7), o tyle jasność co do wzajemnych powiązań między tymi trzema kluczowymi postanowieniami traktatowymi dotyczącymi niezawisłości sędziowskiej jest naprawdę istotna.

32.      Po pierwsze, niniejszy wniosek został złożony na podstawie art. 267 TFUE, który umożliwia wszystkim „sądom jednego z państw członkowskich” zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jednym z kryteriów ustalenia, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE, jest to, czy organ ten jest niezawisły. Oznacza to w istocie, że organ ten musi być chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków przy rozpatrywaniu przez nich sporów(8).

33.      Po drugie, wymóg niezawisłości sędziowskiej wynika również z art. 47 karty praw podstawowych, który ustanawia prawo podmiotowe każdej ze stron postępowania do skutecznego środka prawnego i rzetelnego procesu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dyrektywa 93/13, która w tej sprawie ma zastosowanie ratione materiae, przyznaje powodom w postępowaniu głównym prawo podmiotowe, co sprawia, że zastosowanie znajduje art. 47 karty praw podstawowych.

34.      Po trzecie, w stosunkowo niedawnym, ale już utrwalonym orzecznictwie Trybunał orzekł, że z przewidzianego w art. 19 ust. 1 TUE obowiązku państw członkowskich w zakresie ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii wynika, że należy zagwarantować niezależność każdego sądu krajowego, który może orzekać w tych dziedzinach. Jak podkreślił Trybunał gwarancja niezawisłości stanowi integralny element sądzenia(9). W tym względzie wystarczy wskazać, że organ krajowy, który wydał zaskarżony wyrok – Sąd Apelacyjny we Wrocławiu – bezsprzecznie jest sądem, który może orzekać w dziedzinach objętych prawem Unii.

35.      Ta „wielość” podstaw prawnych odnoszących się do zasady niezawisłości sędziowskiej odzwierciedla jej konstytucyjną doniosłość i przekrojowy charakter we wspólnocie opartej na rządach prawa. Jednakże może ona być również źródłem pewnych nieporozumień. Można się zastanawiać, czy postanowienia te przewidują różne rodzaje „niezawisłości sędziowskiej”, czego konsekwencją byłoby na przykład to, że sąd krajowy mógłby być niezawisły w rozumieniu jednego z tych postanowień, nie będąc wystarczająco niezawisłym w świetle innego z nich.

36.      Jak wyjaśniłem bardziej szczegółowo w mojej opinii w sprawie WB i in., tak nie jest: w prawie Unii istnieje tylko jedna zasada niezawisłości sędziowskiej(10). Niemniej jednak w zakresie, w jakim te trzy rozpatrywane postanowienia (art. 267 TFUE, art. 47 karty praw podstawowych i art. 19 ust. 1 TUE) różnią się pod względem funkcji i celu, rodzaj badania, jakie należy przeprowadzić na potrzeby weryfikacji poszanowania zasady niezawisłości sędziowskiej, może być odmienny. W szczególności zróżnicowane są intensywność kontroli Trybunału w zakresie przestrzegania tej zasady oraz próg ustalenia jej naruszenia(11).

37.      Artykuł 19 ust. 1 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie między innymi do „ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej”. Chodzi tu zatem o przepis poświęcony zasadniczo strukturalnym i systemowym elementom krajowych ram prawnych: na gruncie art. 19 ust. 1 TUE istotne jest, czy system sądowniczy państwa członkowskiego jest zgodny z zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 2 TUE. W tym kontekście uważam, że analiza Trybunału powinna uwzględnić przede wszystkim elementy dotyczące całościowej struktury instytucjonalnej i ustrojowej sądownictwa krajowego. Elementy odnoszące się do konkretnego przypadku mogą często wskazywać na szerszy problem, jednak same w sobie nie są rozstrzygające.

38.      Próg, którego przekroczenie wiąże się z naruszeniem tego postanowienia jest raczej wysoki. W rzeczywistości istotne jest, czy przedstawione Trybunałowi problemy mogą zagrozić prawidłowemu funkcjonowaniu krajowego systemu sądownictwa, osłabiając tym samym zdolność państwa członkowskiego do zapewnienia jednostkom wystarczających środków prawnych.

39.      Artykuł 19 ust. 1 TUE stanowi nadzwyczajny środek zaradczy stosowany w nadzwyczajnych sytuacjach. Jego celem nie jest wychwycenie wszystkich możliwych problemów, które mogą pojawić się w obszarze sądownictwa krajowego, a tym bardziej odosobnionych przypadków błędu w wykładni lub stosowaniu przepisów krajowych w skądinąd zdrowym i zgodnym z prawem Unii systemie prawnym. O naruszeniu art. 19 ust. 1 TUE można mówić jedynie w kontekście naruszeń o określonej wadze lub o charakterze systemowym, w przypadku których zapewnienie odpowiedniego rozwiązania w wewnętrznym systemie prawnym jest mało prawdopodobne.

40.      Artykuł 47 karty praw podstawowych jest natomiast postanowieniem wyrażającym prawo podmiotowe każdej ze stron postępowania do skutecznego środka prawnego i rzetelnego procesu, które wchodzi w grę tylko wtedy, gdy sprawa jest objęta zakresem stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 tej karty. Z tego punktu widzenia zweryfikowanie „niezawisłości” sądu w kontekście art. 47 karty praw podstawowych wymaga szczegółowej oceny wszystkich okoliczności właściwych danej sprawie. Kwestie odnoszące się do któregoś ze strukturalnych lub systemowych aspektów krajowego systemu sądownictwa będą miały w tym wypadku znaczenie tylko o tyle, o ile mogły mieć wpływ na konkretne postępowanie.

41.      Intensywność kontroli Trybunału w odniesieniu do niezawisłości danego organu sądowego jest w tym kontekście umiarkowana: nie wszystkie naruszenia prawa stanowią naruszenie art. 47 karty praw podstawowych. W tym zakresie wymagany jest pewien stopień wagi naruszenia. Jeżeli jednak wymagany stopień wagi naruszenia zostaje osiągnięty, okoliczność ta wystarcza do stwierdzenia naruszenia art. 47 karty praw podstawowych, ponieważ dla uwzględnienia prawa podmiotowego wynikającego z prawa Unii nie jest konieczne spełnienie żadnego innego warunku. W szczególności nie jest konieczne, aby stwierdzone naruszenie miało charakter systemowy lub wywoływało skutki wykraczające poza daną sprawę.

42.      Wreszcie art. 267 TFUE, mimo że również stanowi część tego krajobrazu, służy innemu celowi i pełni odmienną rolę, do czego odniosę się w dalszej części niniejszej opinii. To powiedziawszy, należy stwierdzić, że niniejsza część mojej opinii ma na celu unaocznienie, że chociaż pojęcie „niezawisłości sędziowskiej” w prawie Unii jest jedno i to samo, to poszczególne czynniki, ich relewancja, znaczenie i relatywna waga, które należy uwzględnić w konkretnym przypadku, będą – logicznie – z pewnością różnić się w zależności od przepisu prawa Unii, na gruncie którego kwestia niezawisłości będzie podnoszona.

B.      W przedmiocie dopuszczalności

43.      W niniejszej sprawie podniesiono szereg argumentów dotyczących dopuszczalności rozpatrywanego tu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Niektóre z nich dotyczą kwestii, czy organ, który wystąpił z niniejszym wnioskiem, może zostać uznany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE (zob. śródtytuł 1 poniżej), podczas gdy inne dotyczą znaczenia zadanych pytań dla sprawy (zob. śródtytuł 2 poniżej). Argumenty te zostaną przeanalizowane kolejno.

1.      Czy sąd odsyłający jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE?

44.      Rzecznik podnosi zarzut niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ze względu na proces powołania sędziego, który zasiadając w składzie jednoosobowym, przedstawił omawiane tu pytania prejudycjalne. Rzecznik zauważa w szczególności, że Prezydent RP powołał sędziego odsyłającego, a ten przyjął akt powołania, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny (Polska, zwany dalej „NSA”) wstrzymał (postanowieniami z dnia 27 września 2018 r. i z dnia 8 października 2018 r.) wykonanie właściwej uchwały KRS (z dnia 28 sierpnia 2018 r.). Dodatkowo Rzecznik wskazuje, że sędzia odsyłający został ostatecznie powołany dopiero po tym, jak polski Minister Sprawiedliwości będący zarazem Prokuratorem Generalnym – którego sędzia ten był wcześniej podwładnym i z którym łączą go silne więzi – osobiście i zdaniem Rzecznika w sposób niezgodny z prawem zaangażował się na rzecz powołania tego kandydata.

45.      Na tej podstawie Rzecznik uważa, że sędziego odsyłającego nie powinno się uznawać za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE. W szczególności Rzecznik wyraża wątpliwości co do tego, czy organ odsyłający można uznać za (i) sąd ustanowiony na mocy ustawy oraz za (ii) spełniający wymóg niezawisłości.

46.      Także Komisja sugeruje, że sędzia odsyłający został powołany w okolicznościach – stanowiących przedmiot wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym rozpatrywanego obecnie przez Trybunał(12) – w których mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów państwa członkowskiego mających zastosowanie w dziedzinie powołań sędziowskich. Jednakże Komisja wydaje się sądzić, że na tym etapie nie zostało jeszcze w pełni wykazane, iż sędzia odsyłający nie spełnia przesłanek wymaganych do uznania go za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

47.      Zgadzam się z Komisją co do wyniku badania kwestii dopuszczalności wniosku, choć z odmiennych powodów. W istocie powody, które skłoniły mnie do przyjęcia takiego stanowiska, mają charakter nie poszlakowy, jak te, które sugeruje Komisja, lecz bardziej konceptualny. Proponowana przeze mnie odpowiedź praktycznie nie wiąże się z oceną tego, czy sam sędzia odsyłający został prawidłowo powołany – co do czego mam poważne wątpliwości. W moim przekonaniu analiza spełnienia przesłanki dotyczącej tego, czy mamy do czynienia z „sądem”, zawsze była i nadal powinna być oceniana w odniesieniu do samego organu, a nie w odniesieniu do osób zasiadających w organie, który wystąpił z wnioskiem.

48.      Aby przedstawić tok rozumowania, który doprowadził mnie do tego wniosku, rozpocznę od zakreślenia tradycyjnego podejścia reprezentowanego przez Trybunał przy przeprowadzaniu tego badania [lit. a)], aby następnie wskazać, dlaczego uważam, że należy je utrzymać nawet w obliczu nadzwyczajnych przypadków, takich jak ten rozpatrywany w niniejszej sprawie [lit. b)].

a)      (Niezawisły) organ (ustanowiony na mocy ustawy)

49.      Pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii i powinno być definiowane w sposób niezależny od nazewnictwa i kwalifikacji danego podmiotu w prawie krajowym. W tym celu Trybunał tradycyjnie posługuje się kryteriami określonymi w wyroku Dorsch: bada, czy organ, który wystąpił z odesłaniem, jest ustanowiony na mocy ustawy, czy ma charakter stały, czy jego jurysdykcja ma charakter obligatoryjny, czy postępowanie przed nim toczy się na zasadach kontradyktoryjności, czy stosuje on przepisy prawa oraz czy jest niezawisły i bezstronny(13).

50.      W rozumieniu art. 267 TFUE pojęcie „sądu” ma charakter funkcjonalny: pozwala ono określić organy krajowe, które – w zakresie, w jakim wypełniają zadania sądownicze – mogą stać się partnerami Trybunału w kontekście procedury prejudycjalnej. Procedura ta jest kluczowym elementem systemu sądowniczego ustanowionego w traktatach, który poprzez ustanowienie dialogu między Trybunałem a sądami państw członkowskich ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz, wreszcie, odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach(14). Ten dialog sądowy ma rangę konstytucyjną, ponieważ, jak wynika z art. 19 ust. 1 TUE, zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i sądy państw członkowskich pełnią, każdy w zakresie swojej właściwości, rolę „strażników” porządku prawnego Unii(15).

51.      W związku z tym w zakresie, w jakim pojęcie „sądu” ma na celu rozróżnienie pomiędzy organami działającymi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości a organami działającymi w innym charakterze, analiza kwestii, czy organ krajowy spełnia kryteria określone w wyroku Dorsch, musi koncentrować się na kwestiach o charakterze strukturalnym i instytucjonalnym. Decydujące w tym względzie są charakter, pozycja i funkcjonowanie tego organu w instytucjonalnych ramach państw członkowskich(16).

52.      Natomiast analiza ta nigdy nie została zastosowana w celu sprawdzenia, czy każda konkretna osoba, która wchodzi w skład tej instytucji i zasiada w składzie orzekającym, który wystąpił z odesłaniem, indywidualnie spełnia kryteria określone w wyroku Dorsch. Zawsze skupiano się na organie(17) występującym z odesłaniem, także w sprawach, w których organ działał jednoosobowo(18).

53.      To samo dotyczy weryfikowania dwóch konkretnych kryteriów z tych określonych w wyroku Dorsch, które mogą być problematyczne w kontekście niniejszej sprawy: kryterium sądu ustanowionego na mocy ustawy oraz kryterium jego niezawisłości.

54.      Po pierwsze, co się tyczy kryterium sądu „ustanowionego na mocy prawa”, orzecznictwo (wprawdzie niezbyt bogate) sugeruje, że aby to kryterium było spełnione, prawo państwa członkowskiego powinno określać organ odsyłający, w którego skład wchodzą konkretne osoby, które wystąpiły z odesłaniem. Celem tego kryterium jest wykluczenie dopuszczalności odesłań pochodzących od organów, które zostały ustanowione na mocy umów (w szczególności niektórych form organów arbitrażowych)(19).

55.      Na przykład w doniosłym wyroku Nordsee Trybunał skupił się w swojej analizie na prawnej podstawie działalności organu odsyłającego (którym był sąd polubowny utworzony na mocy zawartej przez strony umowy) i uznał, że organ ten nie ma charakteru sądowego z uwagi na słabe więzi łączące postępowanie arbitrażowe z systemem środków odwoławczych zagwarantowanych przez państwo członkowskie przed sądami powszechnymi(20). Podobne podejście zastosowano w sprawach późniejszych, w których Trybunał badał kwestię rzeczywistego charakteru zadań wypełnianych przez organ odsyłający(21).

56.      Prawdą jest, że w ostatnich latach ocena Trybunału dotycząca charakteru organu odsyłającego ewoluowała i stała się bardziej rygorystyczna(22). Być może nie można już twierdzić, jak to w osławiony sposób kilka lat temu czynił rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer, że „orzecznictwo to ma charakter kazuistyczny, bardzo elastyczny i niezbyt naukowy, a jego zarysy są tak mgliste, że za dopuszczalne zostałoby uznane pytanie zadane w trybie prejudycjalnym przez Sancho Pansę jako gubernatora wyspy Barataria”(23). Jednakże jednocześnie została zachowana (i słusznie) pewna elastyczność, aby umożliwić organom krajowym, które rzeczywiście wypełniają zadania sądownicze, skorzystanie z procedury prejudycjalnej, bez względu na nazwę lub oznaczenie nadane tym organom przez prawo krajowe(24).

57.      Podejście to wydaje się tym bardziej uzasadnione, gdy uwzględni się fakt, że kryterium sądu „ustanowionego na mocy ustawy” do celów stosowania art. 267 TFUE jest w wielu językach wyrażone za pomocą terminów, które odnoszą się do „ustawowej podstawy ustanowienia” organu występującego z odesłaniem(25). Taki stan rzeczy jeszcze raz wyraźnie ukazuje, że kluczowe jest to, czy organ został powołany na podstawie ustawodawstwa krajowego, a nie to, czy konkretny skład orzekający w ramach tego organu w indywidualnej sprawie działa z poszanowaniem prawa krajowego. Polisemiczny charakter angielskiego słowa „law” – które może odnosić się zarówno do ustawodawstwa (ustawy), jak i do systemu norm(26) – może być zatem w tym kontekście mylący.

58.      W niniejszej sprawie do Trybunału zwrócono się w rzeczywistości o dalsze rozwinięcie kryterium sądu „ustanowionego na mocy ustawy” w rozumieniu art. 267 TFUE. W tym sensie kryterium to nie oznaczałoby już jedynie, że organ sądowy, który wystąpił z odesłaniem, został ustanowiony na mocy ustawy w znaczeniu ustawodawczym, w odróżnieniu od podstawy prawnoumownej, ale że wymagałoby ono badania, czy konkretny sędzia występujący z odesłaniem został powołany zgodnie z prawem, a także wszelkie inne możliwe okoliczności mające związek z legalnością funkcjonowania tego organu.

59.      Moim zdaniem pójście w takim kierunku nie byłoby zasadne. Jak wyjaśniono powyżej, szczególna przesłanka dotycząca sądu „ustanowionego na mocy ustawy” w kontekście kryteriów na gruncie art. 267 TFUE zawsze oznaczała coś zupełnie innego. Prawdą jest, że istnieje też przesłanka określana tym samym (lub bardzo podobnym) mianem, a mianowicie przesłanka „sądu ustanowionego zgodnie z ustawą”, która wpisuje się w ramy badania naruszenia w indywidualnej sprawie prawa do rzetelnego procesu w rozumieniu art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”)(27), przejętego obecnie z powodzeniem w art. 47 karty praw podstawowych(28).

60.      Jednakże, jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań(29), cele obu tych postanowień – z jednej strony art. 47 karty praw podstawowych i z drugiej strony art. 267 TFUE – są odmienne. Określenie właściwych partnerów sądowych na poziomie organów w państwie członkowskim, które mogą skierować pytanie do Trybunału Sprawiedliwości, różni się od wykrywania naruszeń zgodnego z prawem obsadzenia składu orzekającego w każdej indywidualnej sprawie w celu ochrony indywidualnych praw wywodzonych z prawa Unii. W tym ostatnim przypadku badanie zgodności z prawem obsadzenia składu orzekającego powinno naturalnie sięgać poziomu indywidualnych spraw, podczas gdy niekoniecznie jest tak w pierwszym z tych przypadków.

61.      Zatem proste i mechaniczne „wycięcie i wklejenie” pojęcia „sądu ustanowionego na mocy ustawy” z art. 47 karty praw podstawowych do art. 267 TFUE z tego względu, że w znacznej mierze brzmią one podobnie, bez należytego odzwierciedlenia odmiennej treści normatywnej i celu tych pojęć, nie byłoby podejściem rozważnym.

62.      Po drugie, co się tyczy kryterium niezawisłości na gruncie art. 267 TFUE, Trybunał konsekwentnie wskazuje, że gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia „zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów”(30). Trybunał wyjaśnił również, że co do zasady nie powinien on dorozumiewać, że przepisy krajowe zapewniające niezawisłość sądów mogą być stosowane w sposób sprzeczny z zasadami przyjętymi w krajowym porządku prawnym lub z zasadami obowiązującymi w państwie, w którym panują rządy prawa(31).

63.      W związku z tym przeprowadzana przez Trybunał analiza – również w tej kwestii – sprowadzała się do ramach prawnych oraz na ustanowionych w nich gwarancjach mających na celu ochronę zdolności sędziów do sprawowania przez nich urzędu bez nacisków w jakiejkolwiek postaci (bezpośrednich lub pośrednich, rzeczywistych lub możliwych)(32). Do tej pory skupiano się zawsze na tym, czy organ występujący z odesłaniem jest strukturalnie niezależny zarówno od stron toczącego się przed nim sporu(33), jak i od jakichkolwiek wytycznych pochodzących z zewnątrz, na przykład gdy organ ten stanowi pod względem instytucjonalnym część administracji(34).

64.      I tak w niedawno rozpatrywanej sprawie niektóre strony wyraziły wątpliwości co do tego, czy sędzia odsyłający, który orzekał w składzie jednego sędziego, spełniał wymagany w prawie Unii standard niezawisłości i bezstronności, ponieważ – w zakresie, w jakim pytanie dotyczyło statusu włoskich sędziów pokoju – był on w naturalny sposób zainteresowany wynikiem sporu. Trybunał, zbadawszy właściwe przepisy krajowe, nie uwzględnił jednak tego zarzutu i uznał odesłanie za dopuszczalne. Stwierdził on, że włoscy sędziowie pokoju „wykonują swoje funkcje w pełni autonomicznie, z zastrzeżeniem przepisów o charakterze dyscyplinarnym, i bez zewnętrznych nacisków mogących wpłynąć na ich rozstrzygnięcia”. Nie wnikając konkretnie w sytuację sędziego odsyłającego, Trybunał dodał, iż „nie [ma wątpliwości], że sędzia pokoju spełnia kryteria odnoszące się do podstawy prawnej jego działania”(35).

b)      W przedmiocie wartości dalszego prowadzenia dialogu

65.      Podsumowując, zmiana wykładni pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE na taką, która wymagałaby od Trybunału zbadania konkretnej sytuacji osób wchodzących w skład tych organów krajowych, byłaby sprzeczna zarówno z charakterem, jak i celem procedury prejudycjalnej. W przeciwieństwie do art. 47 karty praw podstawowych i potencjalnie, gdy oceniane okoliczności osiągają określoną wagę, również do art. 19 ust. 1 TUE, analiza na gruncie art. 267 TFUE dotyczyła zawsze jedynie wskazania właściwych partnerów instytucjonalnych dla Trybunału, a nie zgodności z prawem każdego z elementów postępowania toczącego się przed sądem odsyłającym. Procedura prejudycjalna jest bowiem do pewnego stopnia sformalizowana, a zatem formalna: art. 267 TFUE ustanawia dialog między instytucjami sądowymi, a nie między osobami wchodzącymi w skład tych instytucji.

66.      Chciałbym jeszcze dodać cztery dalsze powody systemowe, dla których sugeruję, że tak powinno pozostać, nawet w dość problematycznych sprawach takich jak niniejsza.

67.      Po pierwsze, przeczyłoby logice (i przyniosłoby efekt przeciwny do zamierzonego), gdyby Trybunał kategorycznie odmówił nawiązania dialogu sądowego z organami, które rzeczywiście, przynajmniej formalnie, wypełniają zadania sądownicze na szczeblu krajowym i potrzebują pomocy w wykładni i stosowaniu prawa Unii w ramach toczących się przed nimi postępowań. Nie muszę przypominać w tym kontekście, że odpowiedź Trybunału na ich pytania byłaby wiążąca zarówno dla sądu odsyłającego, jak i dla innych sądów krajowych, które mogą stanąć w obliczu tych samych kwestii prawnych(36). Dlatego też, występując z odesłaniem na podstawie art. 267 TFUE, sąd odsyłający zobowiązuje się do przestrzegania dokonanej przez Trybunał wykładni przepisów prawa Unii, które mogą mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

68.      Po drugie, istnienie (domniemanych, możliwych lub prawdopodobnych) problemów z prawomyślnością i moralną postawą sędziego lub sędziów krajowych orzekających w sprawie nie pozbawia poszczególnych stron postępowania prawa do prawidłowego stosowania właściwych przepisów prawa Unii. W związku z tym instytucjonalne i generalne podejście do pojęcia „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE wydaje mi się bardziej zgodne z prawem do skutecznego środka prawnego zapisanym, między innymi, w art. 47 karty praw podstawowych.

69.      Po trzecie, Trybunałowi praktycznie brakuje narzędzi, by w formie oceny dopuszczalności na podstawie art. 267 TFUE przeprowadzić ocenę bezstronności i nieskazitelnego charakteru konkretnych sędziów na szczeblu krajowym. Pomijając fakt, że takie przedsięwzięcie wymaga dokonania wykładni właściwych przepisów krajowych, a strony prawdopodobnie kwestionowałyby wartość dowodową wszelkich okoliczności faktycznych i wykładnię przepisów prawa krajowego, kluczową kwestią pozostaje to, że szczegółowe i dogłębne badanie musiałoby nastąpić na etapie dopuszczalności. W ten sposób zasadność twierdzenia dotyczącego art. 47 karty praw podstawowych albo art. 19 TUE byłaby już badana na etapie dopuszczalności, co sprawiłoby, że analiza mogłaby do pewnego stopnia zataczać koło(37).

70.      Wreszcie, po czwarte, należy też pochylić się nad kwestią horyzontalnej spójności orzecznictwa Trybunału. W normalnych okolicznościach wielu osobom, również mnie, trudno byłoby zrozumieć, dlaczego Trybunał powinien oceniać „jakość” poszczególnych sędziów sądu krajowego występujących z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu przyjęcia lub odrzucenia tego wniosku. Czy sędziowie, którzy złożyli wniosek, są prawomyślnymi osobami, które sprawują swoje funkcje z wymaganą uczciwością? Czy w danym przypadku istnieje jakiś możliwy konflikt interesów? Czy sędzia, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne, może mimo to wystąpić z wnioskiem w innej sprawie? Co z sędzią podejrzanym o korupcję, przeciwko któremu wszczęto już dochodzenie karne, ale który nie został formalnie zawieszony w czynnościach służbowych? Czy Trybunał ma obowiązek zbadać wszystkie te kwestie przy „filtrowaniu” wniosków składanych na podstawie art. 267 TFUE?

71.      W ostatnich latach, w szczególności z uwagi na kryzys rządów prawa w kilku państwach członkowskich, Trybunał był zmuszony nie tylko do rozwijania swojego orzecznictwa w celu dostarczenia wskazówek w odniesieniu do sytuacji i scenariuszy, które dotychczas wydawały się wyobrażalne jedynie nielicznym, ale także w celu wyodrębnienia wyjątków od zwykle stosowanych zasad ze względu na anormalne sytuacje. Jak już wyjaśniłem w innej opinii, nie dostrzegam, dlaczego w takich przypadkach miałby powstać problem podwójnego standardu, skoro omawiane sytuacje są obiektywnie różne(38).

72.      Jednakże w niniejszej sprawie od Trybunału oczekuje się w rzeczywistości dokonania ponownej wykładni ogólnie obowiązujących kryteriów określonych w wyroku Dorsch, które mają przekrojowe zastosowanie we wszystkich sprawach niezależnie od organu sądowego państwa członkowskiego, oraz znacznego poszerzenia zakresu i argumentów (stron), które mogą być podnoszone już na etapie dopuszczalności na gruncie art. 267 TFUE. Ze wszystkich powodów przedstawionych w tej części niniejszej opinii nie uważam, by takie działanie było zalecane, czy wręcz konieczne, nawet w tak wyjątkowym przypadku jak niniejszy.

73.      W świetle powyższego dochodzę do wniosku, że ewentualne uchybienia w procedurze powołania sędziego, który wystąpił z odesłaniem w niniejszej sprawie(39), lub jego osobiste i zawodowe powiązania z Ministrem Sprawiedliwości będącym zarazem Prokuratorem Generalnym(40) nie powinny skutkować niedopuszczalnością niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

74.      Wniosek ten wiąże się jednak z dwoma ważnymi zastrzeżeniami.

75.      Po pierwsze, należy bardzo wyraźnie podkreślić, że taki wniosek do szczególnych celów art. 267 TFUE nie oznacza wcale, że sąd odsyłający jest obsadzony zgodnie z prawem lub że, dokładniej rzecz ujmując, sędzia odsyłający został powołany zgodnie z prawem. Kwestie poruszane przez Rzecznika są bowiem moim zdaniem dość niepokojące. Jest tak, tym bardziej gdy na twierdzenia Rzecznika spojrzeć w szerszym kontekście instytucjonalnym i konstytucyjnym – którego Trybunał jest w pełni świadomy – związanym ze stanem praworządności w Polsce.

76.      Okoliczności te mogłyby natomiast, w stosownym wypadku, mieć znaczenie w kontekście oceny niezawisłości sądu krajowego na gruncie art. 19 ust. 1 TUE lub art. 47 karty praw podstawowych i potencjalnie mogą prowadzić do wniosku, że oba te postanowienia zostały naruszone. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, takie okoliczności nie są zwykle istotne dla ustalenia, czy organ krajowy jest „sądem” w rozumieniu art. 267 TFUE. Teza, zgodnie z którą partnerzy instytucjonalni powinni nadal prowadzić ze sobą dialog, nawet jeśli jeden z nich mógłby mieć raczej poważne wątpliwości co do osobistych cech niektórych osób wchodzących w skład drugiej strony, opiera się na zupełnie odmiennych względach aniżeli udzielenie – choćby dorozumianego – poparcia drugiej stronie.

77.      Po drugie, nie wykluczam, że ostatecznie można by wyciągnąć odmienny wniosek, gdyby znaczenie okoliczności dotyczących sytuacji osobistej sędziego (lub sędziów) sądu krajowego formalnie występującego (lub występujących) z wnioskiem na podstawie art. 267 TFUE wykraczało poza sytuację danej osoby (lub osób) i miało następstwa dla całościowego funkcjonowania organu krajowego, w którym sędziowie ci zasiadają. Jednakże w takim wypadku uwaga i badanie skupiałyby się na organie występującym z odesłaniem, co jest zgodne z logiką wyroku Dorsch i z proponowanym w niniejszej opinii podejściem instytucjonalnym. Przyjęcie podejścia instytucjonalnego w celu oceny kryteriów określonych w wyroku Dorsch nie oznacza, że nie można brać pod uwagę kontekstu instytucjonalnego. Oczywiście, w pewnym sensie, instytucja jest pochodną tworzących ją jednostek. Sposób, w jaki osoby wchodzące w skład (przypuszczalnie) sądowego organu zostały powołane do pełnienia urzędu sędziego, jest niewątpliwie wpisuje się w ten kontekst.

78.      Taka sytuacja mogłaby zaistnieć na przykład w odniesieniu do zmonopolizowanej lub przejętej instytucji sądowej w państwie członkowskim, która po prostu nie może być już nazywana „sądem”. Mogłoby do tego dojść, gdyby nagromadzenie kwestii związanych przykładowo z powołaniami do tej instytucji (formalnie sądowej), z wywieraniem wpływu politycznego na jej proces decyzyjny i inne możliwe okoliczności ujawniły strukturę, w  której nie istnieje już niezawisły sąd godny tego miana. W takim wypadku należałoby jednak stwierdzić, że sam organ jako taki nie może być uważany za „sąd”, nawet na gruncie znacząco łagodniejszego art. 267 TFUE, co oznaczałoby, że Trybunał nie może się dalej współpracować z takim organem. Ten ostatni organ byłby zatem wówczas całkowicie wyłączony z jakiegokolwiek dialogu.

79.      W świetle powyższych rozważań stoję na stanowisku, że dla celów niniejszego postępowania Sąd Najwyższy, orzekający w składzie jednego sędziego, nadal może być uważany za „sąd” w rozumieniu art. 267 TFUE.

2.      Czy odesłanie „ma znaczenie dla sprawy” w rozumieniu art. 267 TFUE?

80.      Kolejną kwestią dotyczącą dopuszczalności odesłania, która została podniesiona w ramach niniejszego postępowania, jest „znaczenie” (lub „niezbędność”) pytań prejudycjalnych.

81.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczej w przedmiocie pytań ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu(41). W tym względzie jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie orzeczenia, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które przedkłada on Trybunałowi(42).

82.      Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy: odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycja